IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1014/1995
proposto da Martini Lore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi
Orsini, elettivamente domiciliata in Pescara alla via B. Cascella
n. 15, presso lo studio Primavera, recapito del difensore;
Contro il provveditorato agli studi di Chieti, in persona del
provveditore pro-tempore e il Ministero della pubblica istruzione,
in persona del Ministro pro-tempore rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Distretturale dello Stato di L'Aquila, presso la
quale sono domiciliati ex lege per l'annullamento:
del provvedimento di cui alla nota n. 26197 del 6 settembre
1995 con il quale il provveditore agli studi di Chieti ha rigettato
l'istanza della ricorrente che ha chiesto il riconoscimento, ai
fini giuridici ed economici, degli anni di servizio prestati come
inegnante elementare nel "doposcuola" di Crecchio (Chieti), gestito
dal locale patronato scolastico, relativamente agli anni scolastici
dal 1967/1968 fino al 1975/1976, con la sola interruzione dell'anno
scolastico 1968/1969;
di tutti gli atti prodromici, connessi e conseguenziali, con
particolare riferimento alla circolare telegrafica del Ministero
della pubblica istruzione ufficio gabinetto, n. 47607 del 5 luglio
1976, indicata nel provvedimento impugnato;
e per la declaratoria del diritto di essa ricorrente ad
ottenere dall'amministrazione intimata la ricostruzione della
carriera di insegnante elementare, computandosi in essa, secondo i
parametri di legge, gli anni di servizio pre-ruolo nel "doposcuola"
gestito dal patronato scolastico del comune di Crecchio.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 29 aprile 1999 il consigliere
Giuseppe Carinci e uditi l'avv. Luigi Orsini, per la ricorrente, e
l'avvocato dello Stato Paolo Troiano, per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
Fatto
Marini Lore e' insegnante elementare di ruolo, in servizio presso
la scuola elementare statale della frazione di Villa Selciaroli del
comune di Crecchio.
La stessa e' stata assunta in ruolo in data 1o ottobre 1976.
Avendo in precedenza prestato servizio pre-ruolo presso il
"doposcuola" gestito dal patronato scolastico del comune di
Crecchio dall'anno scolastico 1967/1968 all'anno scolastico
1975/1976, con la sola interruzione dell'anno 1968/1969, ha
chiesto, con lettera del 29 agosto 1995, il riconoscimento ai fini
giuridici ed economici del servizio quivi svolto, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 19 giugno 1970 n. 370,
convertito nella legge 25 luglio 1970 n. 576.
Il provveditorato agli studi di Chieti ha rigettato l'istanza,
ritenendo il servizio non riconoscibile in relazione alle
istruzioni impartite dal superiore Ministero con circolare
telegrafica n. 47607 del 5 luglio 1976 dell'ufficio gabinetto.
L'interessata ha ritenuto illegittimo il diniego opposto e lo ha
impugnato presso questo tribunale con ricorso notificato in data
8/9 novembre1995 e depositato il 23 dello stesso mese.
Nel gravame, dopo aver precisato che il patronato scolastico ha
natura di ente pubblico, ha osservato quanto segue:
a) L'art. 2 del decreto legislativo 19 giugno 1970 n. 370,
convertito nella legge 25 luglio 1970 n. 576 che disciplina il
riconoscimento del servizio pre-ruolo del personale docente e'
stato interpretato restrittivamente dalla circolare ministeriale
cui ha fatto riferimento il provveditorato agli studi di Chieti
nell'adozione della impugnata decisione. La norma, infatti, indica
solo esemplificativamente, e non tassativamente, talune tipologie
di scuole che svolgono attivita' strumentali e complementari alla
scuola primaria statale. A queste vanno aggiunte altre tipologie,
tra cui senza dubbio quella del doposcuola gestito dai patronati
scolastici, che hanno le stesse caratteristiche organizzative
nonche' la stessa struttura giuridica delle scuole appartenenti
all'ordinamento scolastico della pubblica istruzione. Tutto cio' e'
dimostrato dai parametri distintivi del lavoro svolto dalla
ricorrente, che sono quelli precisamente richiesti per il servizio
svolto nella scuola primaria propriamente detta ed egualmente
identici a quelli della scuola "popolare".
b) La ricorrente avrebbe potuto accedere al trattamento di
quiescenza gia' da diversi anni. L'evoluzione normativa in materia
comporta, ora, l'applicazione di disposizioni peggiorative.
L'interesse al riconoscimento degli anni di servizio pre-ruolo
deriva quindi anche dalla nuova disciplina pensionistica che impone
una piu' attenta rimeditazione sugli anni di servizio non di ruolo
reso allo Stato. Anche per tali considerazioni, sussiste la
legittima aspettativa della ricorrente a vedersi riconosciuti come
giuridicamente validi gli anni di cui ha chiesto la valutazione.
c) La legge tutela il lavoro sotto tutte le sue forme e
applicazioni e non puo' ritenersi giustificata la discrasia di
tutela che deriva dall'interpretazione data dall'Amministrazione
della pubblica istruzione all'art. 2 del citato decreto legislativo
n. 370/1970 tra lavoro reso in una scuola, esplicitamente indicata
nella norma, e lavoro sostanzialmente identico reso in altra
scuola, invece non indicata. Ne risulterebbero violati i principi
costituzionali che derivano dagli artt. 3, 35 e 36 della
Costituzione.
Sulla base di tali osservazioni, l'istante sostiene che
nell'adozione dell'impugnato provvedimento l'amministrazione sia
incorsa nei seguenti vizi di legittimita'.
A) violazione della legge. Sotto tale profilo, sussisterebbe
violazione dell'art. 2 del citato decreto legislativo 19 giugno
1970 n. 370, come convertito con legge 26 luglio 1970 n. 576, non
avendo l'amministrazione della pubblica istruzione riconosciuto
valido, ai fini della ricostruzione della carriera, il servizio che
essa ha prestato fuori ruolo presso il suddetto patronato
scolastico.
B) eccesso di potere.
1) sotto il profilo della illogicita': l'amministrazione ha
negato la ricostruzione della carriera richiesta dalla ricorrente
sulla base di una "circolare telegrafica" del Ministero della
pubblica istruzione di cui non viene citato o trascritto il testo,
ma la cui applicazione porrebbe elementi di netta
contraddittorieta' in ragione del diverso trattamento riservato ai
servizi non di ruolo tesi nel "doposcuola" dei patronati
scolastici, e quelli resi in altri organismi scolastici che si
appalesano identici.
2) sotto il profilo della contraddittorieta' e travisamento
dei fatti: sarebbero state confuse tipologia di realta' scolastiche
tra loro diverse solo per il nome, ma non per caratteristiche
giuridiche, didattiche, formative ed educative.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione intimata che ha
eccepito l'inammissibilita' dell'impugnativa in quanto proposta
avverso una nota con cui non e' stata determinata l'anzianita' di
carriera e quindi non conclusiva del procedimento amministrativo.
Nel merito, sostiene che il ricorso e' infondato in tutti i suoi
motivi e ne ha chiesto il rigetto con ogni conseguenziale
statuizione, dopo aver osservato, in particolare, che la norma
richiamata dalla ricorrente e' stata ritenuta di natura
eccezionale, ed e' quindi non applicabile oltre i casi e i tempi in
essa specificamente considerati. Ne' potrebbe parlarsi, nel caso,
di interpretazione estensiva, fino a ricomprendervi il doposcuola
organizzato dai patronati scolastici. E' stato pacificamente
ritenuto, peraltro, che il servizio in questione non assume
rilevanza nemmeno nei concorsi per incarichi e supplenze.
Con memoria depositata in data 17 aprile 1999 il difensore della
ricorrente, osservato che in materia esiste un duplice indirizzo
giurisprudenziale - uno che sostiene l'identita' delle funzioni
delle varie organizzazioni scolastiche, con conclusione favorevole
alla tesi dell'attuale ricorrente; l'altro che ritiene di carattere
eccezionale la norma richiamata e riconnette a tale caratteristica
l'impossibilita' dell'allargamento dell'area della sua efficacia -
ha sollevato eccezione di illegittimita' costituzionale, ravvisando
un contrasto, nell'interpretazione seguita nella seconda ipotesi,
dell'art. 2 del citato decreto legislativo 19 giugno 1970 n. 370,
come convertito dalla legge 26 luglio 1970 n. 576, con i principi
statuiti dagli artt. 3 e 35 della Costituzione.
All'udienza del 29 aprile 1999, sentiti i difensori delle parti,
il ricorso e' stato assegnato in decisione.
Diritto
Come esposto in narrativa, Marini Lore, insegnante elementare di
ruolo della scuola statale, ha impugnato il provvedimento di cui
alla nota n. 26197 del 6 settembre 1995 con cui il provveditorato
agli studi di Chieti ha rigettato l'istanza con la quale aveva
chiesto la valutazione ai fini giuridici ed economici degli anni di
servizio non di ruolo da lei prestati come insegnante elementare
nel "doposcuola" gestito dal patronato scolastico del comune di
Crecchio.
Ha inoltre impugnato la circolare telegrafica del Ministero della
pubblica istruzione, ufficio gabinetto, n. 47607 del 5 luglio 1976,
richiamata nello stesso provvedimento, e ha chiesto la declaratoria
del diritto alla ricostruzione della carriera di insegnante
elementare, con computo dei citati anni
In linea preliminare, va presa in esame l'eccezione di rito
formulata da parte resistente, la quale sostiene che il ricorso sia
da ritenere inammissibile perche' diretto avverso un atto non
determinativo dell'anzianita' di carriera della dipendente e quindi
non conclusivo di procedimento amministrativo.
Secondo quanto si rileva dagli atti del giudizio,
l'amministrazione non e' giunta, in effetti, alla conclusione del
procedimento attraverso una decisione che ha per contenuto la
ricostruzione della carriera dell'istante. Ha dato pero' una
risposta negativa sull'istanza di riconoscimento del servizio
pre-ruolo, con chiaro significato di arresto del procedimento. In
tal senso, non puo negarsi che l'amministrazione abbia assunto una
propria determinazione - che costituisce appunto l'oggetto del
ricorso - di chiara e immediata incidenza lesiva della posizione
giuridica della ricorrente.
L'eccezione si appalesa percio' priva di consistenza e merita di
essere respinta.
Nell'esame di merito, riveste carattere preliminare il primo
motivo del ricorso, con il quale la ricorrente sostiene che
l'amministrazione intimata sia incorsa nella violazione delle
disposizioni dettate dall'art. 2 del decreto legislativo 19 giugno
1970 n. 370, convertito nella legge 26 luglio 1970 n. 576,
disposizioni che disciplinano i casi di riconoscimento, ai fini
giuridici ed economici, del servizio pre-ruolo prestato dal
personale insegnante della scuola statale.
Ella sostiene che il citato articolo sia stato erroneamente
interpretato dal provveditorato agli studi intimato, che ha seguito
in proposito le istruzioni impartite dalla circolare ministeriale
richiamata (anch'essa impugnata), senza tener conto del carattere
meramente esemplificativo, e non tassativo, delle tipologie di
scuole menzionate nella disposizione. Di talche' non potrebbe
ritenersi escluso dai previsti benefici il servizio prestato presso
il "doposcuola" gestito dai, patronati scolastici, ove vengono
svolte identiche attivita' strumentali e complementari alla scuola
primaria statale.
Di tale questione si e' gia' occupata piu' volte la
giurisprudenza amministrativa, la quale e' giunta alla conclusione
secondo cui le disposizioni dell'art. 2 del decreto legislativo 19
giugno 1970 n. 370, ponendosi in deroga alla disciplina generale
dell'impiego statale, si appalesano di sicura natura eccezionale,
come tutte quelle che prevedono particolari benefici per taluni
rapporti di un certo settore.
E' stato di conseguenza ritenuto che non sia consentito il
riconoscimento del servizio pre-ruolo se non a condizioni rigorose
e per fini ristretti, in considerazione della rilevata natura della
disposizione, non suscettibile di interpretazione analogica.
E' stato altresi' escluso che il criterio della interpretazione
estensiva possa portare a ricomprendere le scuole gestite dai
patronati scolastici nella previsione della disposizione
legislativa in argomento, trattandosi di scuole appartenenti a enti
distinti dallo Stato, anche se sottoposte alla vigilanza e al
controllo del provveditorato agli studi.
Si e' quindi ritenuto che al servizio prestato presso i
"doposcuola" gestiti dai patronati scolastici non possono
riconoscersi le caratteristiche soggettive ed oggettive per
considerarlo contemplato nelle previsioni dell'art. 2 del decreto
legge in argomento, e, conseguentemente, i benefici previsti da
tale disposizione sono stati ritenuti non applicabili ai docenti
che lo avevano svolto (Cons. St., sez. VI, n. 112 del 12 marzo
1982; n. 346 del 6 giugno 1984; n. 202 del 5 marzo 1986; n. 693 del
29 settembre 1992; 1193 del 24 ottobre 1995; n. 1417 del 29 ottobre
1996; n. 53 del 16 gennaio 1997; n. 358 del 5 marzo 1997).
Le evidenziate considerazioni - condivise da questo collegio -
conducono inevitabilmente a ritenere infondata la dedotta
violazione di legge e le altre censure di eccesso di potere, per
contraddittorieta', disparita' di trattamento e travisamento dei
fatti, riferite sia alla decisione adottata dal provveditorato agli
studi che alla circolare ministeriale in essa richiamata.
Del tutto irrilevanti, poi, si rivelano le ulteriori
argomentazioni riferite dalla ricorrente alla posizione
pensionistica da lei maturata e all'aspettativa di poterla vedere
migliorata con il riconoscimento degli anni di servizio di cui ha
chiesto la valutazione.
In effetti, l'evoluzione normativa di cui la stessa parla -
riferita all'anzianita' di servizio per maturare il diritto alla
pensione - concerne materia e argomenti del tutto distinti e
autonomi rispetto alle questioni di carriera del personale docente
disciplinate con la citata disposizione di legge, e non puo'
influire in alcun modo sull'oggetto dell'impugnativa proposta.
Assume allora rilevanza l'eccezione di illegittimita'
costituzionale sollevata dalla stessa ricorrente, la quale ravvisa
un possibile contrasto tra le disposizioni dell'art. 2 del decreto
legislativo 19 giugno 1970 n. 370 e quelle degli artt. 3 e 35 della
Costituzione, sull'assunto che tale disposizione concretizzerebbe,
seguendo l'interpretazione evidenziata, una disparita' di
trattamento legislativo e una non adeguata tutela di posizioni di
lavoro poste certamente su un piano di parita'.
La questione e' senza dubbio rilevante ai fini del presente
giudizio, atteso che ove essa dovesse venire risolta positivamente,
la ricorrente verrebbe chiaramente ad avvantaggiarsene, in
considerazione dei motivi sollevati nel ricorso e dei diversi anni
di servizio non di ruolo prestati presso il patronato scolastico
del comune di Crecchio.
La questione stessa appare, altresi', non manifestamente
infondata.
E' utile evidenziare a tal proposito che i patronati scolastici -
da tempo non piu' esistenti - sono stati, enti di diritto pubblico,
di diretta derivazione comunale, istituiti ai sensi della legge 4
marzo 1958 n. 261 presso ogni comune, con il compito istituzionale,
tra gli altri, di gestire i "doposcuola", i quali venivano
organizzati previa autorizzazione dell'autorita' scolastica
(provveditorato agli studi e direzione didattiche) e la loro
attivita' veniva svolta sotto la vigilanza di questa, con programmi
predisposti dal Ministero della pubblica istruzione.
Le stesse caratteristiche organizzative nonche' la stessa
struttura giuridica di tale scuola non sembrano differenziarla
dalle altre scuole aventi la medesima funzione sociale e didattica
dell'insegnamento impartito, appartenenti all'ordinamento
scolastico della pubblica istruzione. Cio' si evidenzia anche dai
parametri distintivi del lavoro svolto dalla ricorrente, che sono
quelli precisamente richiesti per il servizio svolto nella scuola
primaria propriamente detta ed egualmente identici a quelli della
scuola "popolare".
Per tali ragioni, non sembra che l'insegnamento reso nelle
"scuole popolari" direttamente contemplato nella disposizione in
parola ai fini del riconoscimento in questione - si discosti
dall'insegnamento del servizio reso nel "doposcuola" non
contemplato - tanto da giustificare un trattamento legislativo
differenziato in ordine allo sviluppo della carriera
dell'insegnante elementare, senza che ne resti inficiato il
principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Ne' a tale riflessione si oppone la circostanza che l'istituzione
presso cui il servizio e' stato reso non era statale. E'
esplicitamente previsto, nell'art. 2 del citato decreto legge del
1970, il riconoscimento ai fini di carriera dei servizi non di
ruolo resi anche presso scuole comunali (anche se riferiti a scuole
materne).
Ebbene, il patronato scolastico era ente di diretta derivazione
comunale, sottoposto alla vigilanza dell'amministrazione della
pubblica istruzione, e non sembra, quindi, che il profilo
soggettivo dell'ente possa costituire motivo di discriminazione nel
trattamento di servizi che, sul piano sostanziale, si presentano
posti su un piano di parita'.
Le stesse considerazioni sopra esposte non sembrano nemmeno
escludere che l'art. 2 appena ricordato possa configurare,
accordando la prevista tutela al lavoro in esso contemplato ed
escludendola per lavoro dello stesso tipo, ma non contemplato, una
discriminazione con riferimento anche alle previsioni dell'art. 35.
della Costituzione. Mentre e' evidente che la Repubblica e'
chiamata a prestare, in ragione appunto di tale disposizione, pari
tutela all'attivita' lavorativa in tutte le sue forme e
applicazioni.
Per le su esposte considerazioni, non appaiono manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2
del decreto legislativo 19 giugno 1970 n. 370, convertito nella
legge 26 luglio 1970 n. 576, con riferimento agli art. 3 e 35 della
Costituzione. E' necessario, percio', sospendere il presente
giudizio e trasmettere gli atti alla Corte costituzionale ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n.87.