IL CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
Ha pronunziato la seguente ordinanza;
Visto il ricorso n. 190/1997 r.g. proposto dal dott. Paolo
Lambertini, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Mancini,
avverso la decisione in data 14 luglio 1997, con la quale il
consiglio dell'ordine degli avvocati di Ferrara rigettava la sua
istanza di iscrizione all'albo degli avvocati per incompatibilita';
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di causa;
Sentito il relatore alla pubblica udienza del 23 settembre 1999
consigliere Piero Guido Alpa e udito il sostituto procuratore
generale presso la Corte di cassazione, dott. Domenico Iannelli;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F a t t o
1. - Con ricorso del 25 luglio 1997, depositato in pari data
presso la segreteria del consiglio dell'ordine degli avvocati di
Ferrara, il dott. Paolo Lambertini, rappresentato e difeso
dall'avv. Andrea Mancini, del foro di Roma, presso il quale e'
elettivamente domiciliato in viale delle Milizie n. 38, ha
impugnato il provvedimento del suddetto ordine, assunto in data 14
luglio 1997, notificatogli in data 18 luglio 1997, con il quale
l'ordine ha rigettato la sua domanda di iscrizione all'albo degli
avvocati di Ferrara.
2. - La domanda, presentata il 21 aprile 1997, precisava che il
dott. Lambertini e' iscritto nell'elenco speciale annesso all'albo
quale dipendente del comune di Ferrara addetto all'Ufficio legale
del comune stesso; l'istante richiedeva, ai sensi dell'art. 1,
commi 55 e 56 della legge n. 662/1996 e dell'art. 6, d.-l. 28 marzo
1997, n. 79, l'ammissione all'albo e la contestuale cancellazione
dall'elenco speciale, essendo stato autorizzato dal comune del
quale e' dipendente a modificare il proprio rapporto di lavoro da
tempo pieno a tempo parziale.
Con lettera del 19 maggio 1997 l'istante veniva invitato dal
consiglio ad esporre le proprie ragioni all'udienza del 23 maggio
1997, e quivi depositava memoria a sostegno della propria richiesta
e in replica al parere reso da questo consiglio in data 11 aprile
1997.
Il consiglio, atteso il parere sopra richiamato, e altresi' il
successivo parere del 20 giugno 1997, precisato il significato
delle disposizioni invocate dall'istante, e richiamati i principi
di indipendenza e di autonomia degli esercenti la professione
forense, ai quali si contrappone l'interpretazione delle
disposizioni sopra richiamate proposta dal richiedente, ha
rigettato la domanda di iscrizione dell'avvocato Lambertini per
ragioni di incompatibilita' e ha disposto la cancellazione a
richiesta dell'elenco speciale degli avvocati addetti agli uffici
legali conservato dall'ordine.
3. - Nell'atto di impugnazione il ricorrente sottolinea che il
comma 56-bis del decr. cit. ha chiarito il significato del comma
56, dell'art. 1 prec., introdotto il quale ha abrogato le
disposizioni che vietano l'iscrizione ad albi e l'esercizio di
attivita' professionale per i soggetti di cui al comma 56, ed
escludere che tale normativa possa ritenersi applicabile a tutti
gli ordini professionali con eccezione di quello forense.
Esclude altresi' che sia fondata la distinzione, effettuata
dell'ordine forense, seguendo in cio' il parere di questo
consiglio, secondo la quale le disposizioni citate sono a tutela
del pubblico impiego, mentre l'art. 3, del r.d.l. n. 1578 del 1933
sarebbe posto a tutela dell'autonomia e dell'indipendenza
dell'avvocatura. Cio' perche':
le disposizioni invocate, abrogando i divieti di esercizio
dell'attivita' professionale non possono che riferirsi alla
normativa disciplinante gli albi medesimi e quindi non possono che
abrogare quelle disposizioni riguardanti gli albi che fanno divieto
di iscrizione ai dipendenti;
l'interpretazione sostenuta dal consiglio ferrarese si
risolverebbe o nella disapplicazione della legge finanziaria,
venendo meno l'incentivo alla richiesta di part-time, con riduzione
della retribuzione e della spesa delle amministrazioni, o in una
violazione del principio di eguaglianza, dovendosi ritenere che la
professione forense abbia valenza diversa rispetto alle altre
professioni;
la disciplina invocata vieta il patrocinio ai dipendenti
part-time dove sia parte una pubblica amministrazione;
la disciplina invocata ha introdotto ulteriori eccezioni a
quelle gia' previste dall'art. 3 L.O.F.
Il ricorrente impugna il provvedimento altresi' per motivazione
erronea e insufficiente, in quanto non e' esatto quanto sostenuto
dal consiglio ferrarese in ordine all'autonomia e indipendenza dei
pubblici impiegati, come emerge per conto della disciplina del t.u.
sul pubblico impiego del 1957, e in quanto la motivazione del
provvedimento consiste nell'integrale riproduzione del testo del
parere di questo consiglio.
4. - All'udienza del 29 gennaio 1997 era comparso il dott.
Lambertini, assistito dall'avv. Mancini.
Il consigliere relatore avv. Guido Alpa effettuava la relazione.
Il p.g. Iannelli concludeva per l'accoglimento del ricorso.
Il dott. Lambertini invitato dal presidente ad esporre la sua
posizione giuridica, rispondeva: "sono impiegato del comune di
Ferrara, addetto all'ufficio tributi, quale responsabile delle
imposte locali, nonche' quale addetto al contenzioso tributario. Ho
chiesto la cancellazione dall'albo speciale". L'avv. Mancini
perorava l'istanza del ricorrente ed insisteva per l'accoglimento
del ricorso.
Questo consiglio, con ordinanza del 29 gennaio 1998 sospendeva il
procedimento e deliberava di sollevare dinanzi alla Corte
costituzionale la questione di costituzionalita' delle norme
invocate dal ricorrente per violazione degli artt. 3, 24, 54, 70,
97, 98, 101 e 104 Cost.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 183 del 20 maggio 1999,
ha ritenuto la questione manifestamente inammissibile, per mancata
integrazione del contraddittorio nel giudizio dinanzi al consiglio
nazionale forense (C.N.F.), con riferimento al consiglio
dell'ordine degli avvocati (C.O.A.) il cui provvedimento era stato
impugnato.
Pertanto, non essendosi la Corte costituzionale pronunziata in
merito, il consiglio nazionale forense, nella sua qualita' di
giudice speciale ai sensi dell'art. 111 Cost., e dell VI disp.
trans. Cost., non potendo decidere la questione senza fare
applicazione delle norme di cui ai commi 56 e 56-bis dell'art. 1,
legge 23 dicembre 1996, n. 662, solleva la questione di
legittimita' costituzionale delle norme stesse, ex art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, per le seguenti argomentazioni.
D i r i t t o
1. - La Corte costituzionale, con ordinanza n. 183 del 20 maggio
1999, riteneva la questione manifestamente inammissibile, per
mancata integrazione del contraddittorio nel giudizio dinanzi al
consiglio nazionale forense (C.N.F.), con riferimento ai consigli
dell'ordine degli avvocati (C.O.A) i cui provvedimenti sono stati
impugnati.
1.1. - La Corte ha infatti ritenuto, coerentemente con i principi
generali in forza dei quali i consigli dell'ordine degli avvocati
(C.O.A.) agiscono in qualita' di autorita' amministrative i cui
atti possono essere impugnati di fronte al giudice competente
(appunto il C.N.F.), che il C.O.A. stessi siano parte necessaria
nel giudizio dinanzi al C.N.F.
1.2. - La Corte ha inoltre rilevato:
che non sarebbero stati osservati gli adempimenti che la
legge impone al consiglio nazionale forense (C.N.F.) per consentire
ai consigli dell'ordine di "... prender parte al giudizio, almeno
mediante l'esecuzione degli adempimenti di cui agli artt. 60 e 61
del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 (Norme integrative e d'attuazione
del r.d.-l. 27 novembre 1933, n. 1578, sull'ordinamento della
professione d'avvocato)";
"che il mancato compimento dell'attivita' minima necessaria a
porre le parti in rapporto fra loro (e con il giudice) determina
un'abnormita' del procedimento rilevabile ictu oculi" e "che la
suddetta abnormita' comporta la manifesta inammissibilita' della
questione ...".
2. - In merito alla questione dell'integrazione del
contraddittorio, si osserva che il consiglio nazionale forense
(C.N.F.) ha regolarmente comunicato al C.O.A. di Ferrara, autore
del provvedimento impugnato l'avvenuta ricezione degli atti
relativi al deposito del ricorso, effettuata presso lo stesso
C.O.A. (art. 59, r.d. 22 gennaio 1934, n. 37), con raccomandata
r.r. 6 novembre 1997 (che si allega in copia), nonche' inviato
regolarmente comunicazione dell'avvenuta fissazione dell'udienza ai
sensi del richiamato art. 61, con raccomandata r.r. 12 dicembre
1997 (che si allega in copia).
2.1. - Sulla base delle considerazioni espresse sub 2, il
consiglio nazionale forense ritiene che siano state adempiute le
prescrizioni che la legge impone ai fini della corretta
instaurazione del contraddittorio, e che la questione di
costituzionalita' sollevata non sia pertanto manifestamente
inammissibile.
3. - Il consiglio nazionale forense ritiene opportuno non
prescindere dal ribadire la propria legittimazione a sollevare la
questione di costituzionalita', in relazione alla considerazione
resa dalla Corte costituzionale nell'ordinanza n. 183/1999, nella
quale si legge "... anche a prescindere da qualsiasi valutazione in
ordine alla conformita' a costituzione del consiglio nazionale
forense quale giudice speciale ...".
3.1. - Il consiglio nazionale forense, in qualita' di organo
esercitante funzioni, oltre che amministrative, anche propriamente
giurisdizionali, e' giudice speciale ai sensi dell'art. 111, e
della VI disposizione transitoria della Costituzione della
Repubblica, ed e' pertanto pienamente legittimato a sollevare
questione di legittimita' costituzionale di norme o di parti di
norme di legge e atti aventi forza di legge dello Stato e delle
regioni, ex art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87.
3.2. - Com'e' noto, l'art. 102 Cost. si limita a disporre il
divieto di "istituzione" di giudici speciali, nel quadro di una
generale opzione del costituente verso l'unicita' della
giurisdizione, ma non dispone ipso iure la soppressione delle
giurisdizioni speciali operanti al momento dell'entrata in vigore
della Costituzione, per le quali, piu' limitatamente, la
Costituzione stessa prevede, nella citata disposizione transitoria,
la possibilita' di una "revisione" (e non di una "soppressione")
entro cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione stessa.
3.3. - La Corte costituzionale ha ritenuto il termine dei cinque
anni avente natura meramente ordinatoria (sentenza 23 dicembre
1986, n. 284, in Foro it., 1988, I, n. 3563, punto 3, del
considerato in diritto). Anche, poi, a volere considerare
perentorio il termine, e' evidente che cio' non puo' di per se'
comportare la radicale incostituzionalita' dei giudici speciali
esistenti, non essendo l'espressione "revisione" certo equivalente
al termine "soppressione", o "eliminazione". Solo il legislatore
ordinario, in virtu' della riserva di legge di cui alla VI disp.
trans. Cost., "... dovra' in quella sede valutare se sia
conveniente sopprimerli, con l'eventuale trasformazione in sezioni
specializzate dei tribunali ordinari, ovvero mantenerli, con le
opportune modificazioni ..." (punto 3 del considerato in diritto).
E cio' forse a temperare, in direzione di un impianto
pluralistico dell'assetto delle istituzioni di giustizia, l'opzione
succitata verso il principio di unicita' della giurisdizione
(Azzariti).
3.4. - Non vale certo, ad escludere la qualita' di giudice
speciale del consiglio nazionale forense allorche' giudichi in sede
di gravame avverso le decisioni dei C.O.A., la circostanza della
contitolarita' in capo al C.N.F., di funzioni amministrative e di
funzioni giurisdizionali.
La Corte costituzionale ha avuto modo di ribadire che la
coesistenza di funzioni amministrative in capo ad organo che svolge
funzioni giurisdizionali non esclude di per se' l'ineliminabile
requisito costituzionale dell'indipendenza, secondo il disposto
degli artt. 101 e 108 Cost. (Corte cost. 22 gennaio 1976, n. 25, in
Foro it., 1979, I, 1; 27 maggio 1968, n. 49, id., 1968, I, n. 1383;
23 dicembre 1986, n. 284, id. I, n. 3563; e, piu' di recente, Corte
cost. 8 luglio 1992, n. 326, in Giur. cost., 1992, fasc. 4).
3.4. - Ne' vale, ad escludere la natura propriamente
giurisdizionale del Consiglio nazionale forense allorche' giudichi
in sede di gravame avverso le decisioni dei C.O.A., la circostanza
della natura elettiva dell'organo.
Nella citata sentenza n. 284/1986, la Corte costituzionale ha
avuto modo di chiarire come il criterio elettivo, peraltro
costituzionalmente previsto all'art. 106, secondo comma Cost.,
possa ben conciliarsi con il requisito dell'indipendenza, e che
occorra avere riguardo, piuttosto, alle concrete modalita' di
scelta dei componenti l'organo giudicante.
Ora, secondo l'ordinamento vigente della professione d'avvocato,
il meccanismo di elezione dei componenti il consiglio nazionale
forense, basato sull'elezione da parte dei componenti dei vari
consigli degli ordini degli avvocati, a loro volta eletti dagli
iscritti all'albo, integra un sistema elettorale di secondo grado,
di per se' particolarmente idoneo ad assicurare la selezione dei
candidati di alto profilo morale e intellettuale, qualificati da
esperienza e conoscenza assai approfondita delle questioni
attinenti l'ordinamento forense, e del tutto al riparo, per
l'autorevolezza delle personalita', se non per l'autorita' che
rivestono, dalla possibilita' di condizionamenti contingenti
nell'esercizio delle funzioni loro assegnate, da qualsiasi parte
essi provengano.
Sembra anzi a questo consiglio nazionale che un tale assetto
ordinamentale, che ha consentito in passato l'elezione a presidente
del consiglio nazionale e rappresentante dell'avvocatura italiana
tutta di personalita' quali Vittorio Scialoja e Piero Calamandrei,
vada gelosamente custodito nell'interesse della comunita'
nazionale, giacche' la conservazione della qualita' di organo
giurisdizionale in capo al C.N.F. appare il migliore presidio
dell'indipendenza e dell'autonomia dell'avvocatura e degli
avvocati, e quindi dell'effettivita' della difesa e dell'assistenza
in giudizio, secondo il disposto dell'art. 24 della Costituzione
della Repubblica.
3.6. - Non depone inoltre nel senso dell'incostituzionalita'
della c.d. giurisdizione disciplinare la circostanza che il
consiglio nazionale forense giudichi su oggetti appartenenti alla
medesima categoria professionale. La Corte costituzionale ha
infatti ritenuto che tale circostanza non pregiudichi di per se' il
requisito dell'indipendenza del giudice, riconoscendo in forza di
tale assunto natura propriamente giurisdizionale alla sezione
disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, composto
per due terzi da magistrati (sentenza n. 12 del 1971, in Foro it.,
1971, n. I, 536).
3.7. - Al riconoscimento della natura giurisdizionale di tale
attivita' decisoria del consiglio nazionale forense e' pervenuto
del resto implicitamente lo stesso giudice delle leggi, allorche',
nella sentenza del 6 luglio 1970, n. 114 (in Foro it. 1970, I,
n. 2303), ha osservato che "... il consiglio nazionale, a
differenza dei singoli consigli dell'ordine, svolge, quanto e'
richiamato a decidere sui ricorsi contro i provvedimenti adottati
da detti consigli, funzione giurisdizionale per la tutela di un
interesse pubblicistico, esterno e superiore a quello
dell'interesse del gruppo professionale: il che puo' trovare
conferma nella ricorribilita' contro le decisioni del consiglio
nazionale alle sezioni unite della Corte di cassazione".
Per gli stessi motivi la Corte costituzionale aveva infatti
escluso la legittimazione alla sollevazione della questione di
costituzionalita' di un consiglio dell'ordine degli avvocati, che
aveva erroneamente argomentato circa la propria qualita' di giudice
a quo muovendo dalla considerazione dei poteri che spettano al p.m.
nell'ambito del procedimento disciplinare dinanzi al C.O.A. stesso;
tali poteri vanno piu' propriamente inquadrati nell'ambito di una
attivita' di collaborazione all'esercizio di una funzione
amministrativa, resa a tutela di un interesse del gruppo
professionale, mentre "... quando il procedimento si sposta nella
sede del reclamo le funzioni del pubblico ministero si esercitano
ai fini della tutela di un interesse esterno a quello del gruppo,
diverso e distinto dall'altro che si incentra nell'ordine".
La Corte mostra di riconoscere come la natura giurisdizionale
dell'attivita' decisoria resa dal C.N.F. in sede di gravame avverso
le decisioni dei C.O.A. sia collegata all'esigenza superiore della
tutela di interessi pubblici, mentre l'attivita' resa dai C.O.A. in
sede disciplinare resta a presidio degli interessi collettivi della
categoria professionale.
4. - Nella succitata sentenza n. 284/1986, la Corte si riserva di
valutare, a prescindere dal potere di "revisione" del legislatore,
se, nel caso concreto, il giudizio che si svolge innanzi ad un
Consiglio nazionale professionale istituito prima dell'entrata in
vigore della Costituzione sia conforme ai canoni costituzionali, e
specialmente, come prima accennato, al canone dell'indipendenza del
giudice e al principio della piena garanzia del contraddittorio nel
procedimento.
4.1. - Il C.N.F. ritiene che le caratteristiche del procedimento
decisorio che si instaura innanzi al consiglio nazionale forense a
seguito dell'impugnazione di un provvedimento di un C.O.A. presenti
anche sul piano oggettivo le caratteristiche strutturali e
funzionali di un'attivita' propriamente giurisdizionale.
4.2. - Con riguardo infatti al profilo oggettivo del
funzionamento dell'organo, si osserva che le particolari modalita'
del procedimento a conclusione del quale e' resa la decisione
sembrano soddisfare pienamente il rispetto dei canoni di cui al
suesteso punto 4.
Il procedimento innanzi al consiglio nazionale forense e'
disciplinato dal capo IV del r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 (artt. 59
e segg.).
Il ricorso avverso la decisione del C.O.A. e' effettuato mediante
deposito presso la segreteria del C.O.A. stesso, che provvede
immediatamente a darne comunicazione alle altre parti e al pubblico
ministero.
Le parti interessate possono prendere visione degli atti,
produrre deduzioni ed esibire documenti, che vengono inseriti nel
fascicolo trasmesso al consiglio nazionale forense.
Le parti interessate devono eleggere domicilio in Roma ai fini
delle comunicazioni e delle notificazioni prescritte, e darne
avviso alla segreteria del consiglio nazionale forense.
Il professionista interessato puo' farsi assistere da avvocato
abilitato al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori
(iscritto cioe' nell'albo speciale di cui all'art. 33 del r.d.l. 27
novembre 1933, n. 1578).
La segreteria del consiglio nazionale forense, non appena
ricevuti gli atti del ricorso, li comunica al pubblico ministero
presso la Corte di cassazione, che li restituisce entro i quindici
giorni successivi alla ricezione, e avverte il ricorrente e le
altre parti interessate che gli atti rimarranno depositati negli
uffici del consiglio nazionale per il termine di dieci giorni a
decorrere dal giorno successivo a quello in cui il pubblico
ministero deve effettuarne la restituzione.
Durante il termine succitato il ricorrente, il difensore e le
altre parti hanno facolta' di prendere visione degli atti, di
proporre deduzioni e di esibire documenti. La stessa facolta'
spetta al pubblico ministero presso la Corte di cassazione.
Il presidente del consiglio nazionale forense nomina il
consigliere relatore e fissa la data dell'udienza per la
discussione.
Di tale provvedimento e' data immediata comunicazione al
ricorrente ed alle altre parti con indicazione del giorno e
dell'ora in cui la seduta avra' luogo.
La discussione del ricorso avviene in udienza pubblica, con
intervento del pubblico ministero, dopo la relazione effettuata dal
consigliere relatore.
Il professionista interessato puo' esporre le sue deduzioni
personalmente o a mezzo del difensore.
Il consiglio nazionale procede, su richiesta delle parti o
d'ufficio, a tutte le indagini necessarie per l'accertamento dei
fatti.
La decisione del ricorso e' deliberata senza la presenza delle
parti, cioe' dell'incolpato e del suo difensore, e del C.O.A. il
cui provvedimento e' stato impugnato, e senza la presenza del
pubblico ministero. Mentre infatti la norma originaria disponeva
che "il pubblico ministero assiste alla decisione" (art. 63,
secondo comma, r.d. 22 gennaio 1934), la Corte costituzionale ha
dichiarato illegittima per violazione dell'art. 24, secondo comma,
Cost., l'assistenza del p.m. nel momento della deliberazione della
decisione, a fronte del corrispondente obbligo di allontanarsi
dell'incolpato e del di lui difensore (sentenza 17 febbraio 1972,
n. 27, in Foro it., 1972, I, n. 568).
Nella citata sentenza, la Corte ha rilevato che "l'esame delle
disposizioni concernenti i procedimenti disciplinari innanzi al
consiglio nazionale forense (artt. 59 e 68 r.d. n. 37 del 1934) non
lascia adito a dubbi sulla posizione di parte che assume il
pubblico ministero ...".
La Corte ha ritenuto inoltre di equiparare pienamente ai
procedimenti giurisdizionali ordinari il procedimento che si svolge
in sede di giurisdizione disciplinare innanzi al C.N.F., asserendo
che "la veste e la attribuzioni del p.m. nei procedimenti
disciplinari innanzi al consiglio nazionale forense non sono
dissimili da quelle spettanti al p.m. nei procedimenti ordinari e
cio' nondimeno per questi ultimi, l'ordinamento giudiziario vigente
detta una norma generale di contenuto diametralmente opposto
sancendo appunto il divieto per i p.m. di assistere alla
deliberazione della decisione delle cause civili e penali da parte
dei giudici di merito".
4.3. - La Corte costituzionale ha dunque sancito che la
deliberazione della decisione del consiglio nazionale forense e'
"la fase conclusiva piu' delicata del giudizio, (e') compito
esclusivo dell'organo giudicante", e proprio a garanzia
dell'indipendenza di tale organo, la presenza del p.m., parte
processuale, non ha ragione di essere, realizzando piuttosto "una
situazione di vantaggio con evidente menomazione del diritto di
difesa dell'incolpato".
4.4. - Anche le caratteristiche della decisione del ricorso
confermano la natura propriamente giurisdizionale dell'attivita'
resa.
Il provvedimento decisorio assume infatti le forme di una
sentenza pronunziata in nome del popolo italiano, e presenta come
elementi necessari, l'indicazione dell'oggetto del ricorso, le
deduzioni del ricorrente, le conclusioni del pubblico ministero, i
motivi sui quali si fondano, il dispositivo, l'indicazione del
giorno del mese e dell'anno in cui sono pronunziate, la
sottoscrizione del presidente e del segretario, la pubblicazione
mediante deposito nella segreteria del consiglio, la comunicazione
immediata al procuratore generale presso la Corte di cassazione
(cui si comunicano anche le date delle notificazioni eseguite alle
altre parti interessate), e soprattutto l'impugnabilita' delle
sentenze stesse dinanzi alle sezioni unite alla Corte di
cassazione, presidio dell'uniforme interpretazione ed applicazione
del diritto oggettivo nell'ordinamento.
4.5. - In conclusione, la natura di giudice speciale del
consiglio nazionale forense appare confermata da un'analisi del
profilo soggettivo delle caratteristiche dell'organo giudicante, e
dall'analisi del profilo oggettivo attinente alle modalita' di
svolgimento di un procedimento decisorio scandito da particolari
ritualita' e requisiti di riforma, a garanzia dell'indipendenza del
giudice e del rispetto del contraddittorio e del diritto di difesa
di cui all'art. 24 Cost., anche in virtu' delle ulteriori garanzie
introdotte dalla citata giurisprudenza del giudice delle leggi.
5. - Il consiglio nazionale forense, ritenendo pertanto la
questione ammissibile, e reputando di essere pienamente legittimato
a sollevarla, intende riproporre, per i seguenti ordini i motivi,
la questione di legittimita' costituzionale della norma di cui al
comma 56, dell'art. 1, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che
recita: "56. Le disposizioni di cui all'art. 58, comma 1 del d.lgs.
3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni,
nonche' le disposizioni di legge e di regolamento che vietano
l'iscrizione in albi professionali non si applicano ai dipendenti
delle pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo
parziale, con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento
di quella a tempo pieno"; nonche' della norma di cui al comma
56-bis dell'art. 1, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, inserito
in forza dell'art. 6, della legge 28 maggio 1997, n. 140, che
recita: "2. dopo il comma 56, dell'art. 1 della lege 23 dicembre
1996, n. 662, e' inserito il seguente: "56-bis. Sono abrogate le
disposizioni che vietano l'iscrizione ad albi e l'esercizio di
attivita' professionali per i soggetti di cui al comma 56.
Restano ferme le altre disposizioni in materia di requisiti per
l'iscrizione ad albi professionali e per l'esercizio delle relative
attivita'. Ai dipendenti pubblici iscritti ad albi professionali e
che esercitano attivita' professionale non possono essere conferiti
incarichi professionali dalle amministrazioni pubbliche; gli stessi
dipendenti non possono assumere il patrocinio in controversie nelle
quali sia parte una pubblica amministrazione".
6. - La questione di legittimita' costituzionale delle norme di
cui ai commi 56 e 56-bis dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, e' rilevante per la decisione del giudizio principale
innanzi al consiglio nazionale forense, che non puo' infatti essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione (art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87).
Il ricorrente chiede infatti l'iscrizione all'albo degli avvocati
in forza dell'applicazione delle norme succitate, che dispongono
l'abrogazione parziale delle disposizioni che sanciscono
l'incompatibilita' tra l'esercizio della professione forense e la
condizione di dipendente pubblico (art. 3, r.d.l. 27 novembre 1933,
n. 1578).
7. - La questione di legittimita' costituzionale delle norme
succitate non e' manifestamente infondata (art. 23, legge 11 marzo
1953, n. 87).
Invero diversi appaiono i profili di dubbio circa la coerenza
delle norme con diverse disposizioni della Costituzione, in
particolare rispetto all'art. 3, all'art. 4, all'art. 24, all'art.
97, all'art. 98.
8. - Numerosi sono i profili di dubbio circa la costituzionalita'
della norma rispetto all'art. 97 e all'art. 98 della Costituzione,
che sanciscono i principi di imparzialita' e di buon andamento
della pubblica amministrazione, nonche' l'obbligo esclusivo di
fedelta' alla Nazione dei pubblici impiegati.
Va innanzi tutto precisato che le norme hanno un campo di
applicazione particolarmente vasto, rimuovendo l'incompatibilita'
tra l'attivita' di dipendente pubblico part-time, e l'esercizio di
tutte le professioni intellettuali.
8.1. - Con riferimento al principio di imparzialita', si osserva
che l'attivita' di dipendente pubblico, seppure part-time, comporta
in caso al soggetto una serie di obblighi e facolta' che
identificano uno status particolare di lavoratore subordinato,
qualificato, nonostante le tendenze in atto nell'ordinamento alla
progressiva equiparazione del rapporto di impiego pubblico al
rapporto di impiego privato, da uno stringente obbligo di fedelta'
alla pubblica amministrazione presso la quale il soggetto e'
incardinato, secondo il suo specifico rapporto di servizio: status
simbolicamente ed enfaticamente ipostatizzato in Costituzione
all'art. 98, primo comma, che appunto sancisce che "I pubblici
impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione".
Il rapporto d'ufficio, a volte addirittura rapporto di
immedesimazione organica, tra il pubblico dipendente e
l'amministrazione per la quale svolge le proprie prestazioni
lavorative, e' basato sul dovere d'ufficio di perseguire e
proteggere l'interesse pubblico primario affidato alla cura
dell'amministrazione stessa, in base al principio di legalita'
dell'azione amministrativa.
Il dovere di imparzialita' si concreta sia in una posizione
soggettiva di prudente equidistanza dagli interessi privati,
collettivi e/o individuali, eventualmente coinvolti nel
procedimento, con conseguente obbligo di astensione ogni qualvolta
"... l'amministrazione non si trovi in una posizione di assoluta
serenita' rispetto alla deliberazione da adottare" (Barile), sia,
sul piano oggettivo, nella necessita', per la p.a. procedente, di
valutare e ponderare tutti gli interessi tutelati dalla legge e
coinvolti nell'azione amministrativa, e nella conseguente adozione
delle scelte discrezionali in base a criteri previsti dalla legge,
o conformemente ad indirizzi generali, fissati dagli organi
competenti o dalla stessa p.a. (Cerri, Berti).
8.2. - Anche in principio di buon andamento, del quale i principi
di economicita', efficacia e pubblicita' dell'azione amministrativa
costutuiscono esplicazione, ai sensi dell'art. 1, della legge 7
agosto 1990, n. 241, contribuisce a ritagliare intorno alla
posizione del pubblico dipendente uno status caratterizzato da una
notevole serie di obblighi e doveri. Dopo un primo orientamento
della giurisprudenza e della dottrina volto a negare giuridicita' e
precettivita' al principio in parola, considerato oggetto di norma
programmatica, dottrina (Andreani) e giurisprudenza (vedi ad es.
Corte costituzionale 25 luglio 1996, n. 313) ne hanno invece
individuato un duplice significato giuridico: obbligo di conseguire
un risultato che assicuri ponderata soddisfazione a tutti gli
interessi pubblici coinvolti; indicazione dei mezzi attraverso i
quali conseguire quel risultato.
Coordinando tali esiti dottrinari con l'impianto democratico
della Costituzione, ed in particolare con il principio di
eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, il principio di buon
andamento assumerebbe una differente prospettiva in riferimento ad
un'amministrazione di "prestazione" e ad una di "regolazione"; nel
primo settore il principio implicherebbe l'adeguamento delle
strutture, dei mezzi e del personale alle esigenze del
cittadino-utente, in modo da assicurare il pieno sviluppo della
persona e la sua effettiva partecipazione; nell'amministrazione di
regolazione, quella basata sui provvedimenti autoritativi, il buon
andamento consterebbe invece nell'adeguamento dei procedimenti al
fine di assicurare una combinazione degli interessi coinvolti in
concorso con i soggetti pubblici e privati, singoli e associazioni
titolari di quegli interessi.
Cosi', dunque, come l'imparzialita' mira ad assicurare
l'eguaglianza "formale", il buon andamento mirerebbe
all'eguaglianza "sostanziale" nell'amministrazione di prestazione,
al superamento del carattere unilaterale nell'amministrazione di
regolazione.
8.3. - Tali doveri mal si conciliano con la fisiologica vicinanza
agli interessi giuridicamente rilevanti - od anche ai meri
interessi materiali - della clientela, che la condizione di libero
professionista ontologicamente comporta.
Si pensi ad un dottore o ragioniere commercialista che sia anche
pubblico dipendente di un ufficio dell'amministrazione finanziaria,
centrale o periferica, o dell'ufficio imposte di un ente locale. In
questo caso si appalesa evidente l'immanente contrasto tra il
dovere d'ufficio e il dovere professionale che gravano sul medesimo
soggetto, con il rischio di un sistematico nocumento
all'imparzialita' dell'azione amministrativa arrecato dal pubblico
dipendente che sia anche libero professionista.
8.4. - Se l'inconciliabilita' tra il dovere d'ufficio del
pubblico dipendente e il dovere professionale del professionista
assume carattere generale, pur tuttavia la questione e' di
particolare delicatezza con riferimento all'esercizio della
professione d'avvocato, la cui indipendenza ed autonomia sono
presupposto dell'effettivita' del diritto costituzionale di difesa,
secondo il disposto dell'art. 24 Cost., e laddove l'imparzialita' e
il buon andamento colpiti sarebbero quelli dell'amministrazione
della giustizia.
Mal si concilia con la legalita' e l'efficienza
dell'amministrazione della giustizia, gia' cronicamente
problematiche nel nostro paese, la posizione dell'avvocato che sia
anche dipendente di un ufficio giudiziario, e sia magari alle
dipendenze funzionali di un magistrato in servizio. Sorge inoltre
il dubbio che l'avvocato dipendente pubblico part-time possa non
sentirsi pienamente libero di assumere, nell'interesse
dell'assistito, iniziative e condotte difensive che sappia essere
invise al titolare dell'ufficio giudiziario a lui sovraodinato
nell'ambito del rapporto di pubblico impiego.
Nel conflitto tra le due apparenze e le due responsabilita',
l'avvocato - a torto o a ragione non rileva - potrebbe ritenersi
limitato nel disimpiegamento di tutte le attivita' di difesa che la
legge consente, e rinunziare a taluni atti, con evidente
pregiudizio della posizione dell'assistito, oppure potrebbe
giovarsi della sua posizione all'interno dell'amministrazione della
giustizia per procurare inebiti vantaggi, con evidente pregiudizio
dell'imparzialita' e del buon andamento dell'amministrazione:
nell'un caso avremmo una grave violazione dell'art. 24, nell'altro
una grave violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Le considerazioni qui esposte giustificherebbero una pronunzia
additiva della Corte costituzionale, nel senso della dichiarazione
di illegittimita' costituzionale delle norme di cui ai commi 56 e
56-bis dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella
parte in cui queste non escludono la professione d'avvocato dal
proprio campo di applicazione (vedi oltre, punto n. 13).
9. - All'atto di valutare la legittimita' costituzionale della
compatibilita' tra l'esercizio della libera professione e
l'attivita' di docenza nelle scuole (disposta dall'art. 92, sesto e
settimo comma, d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417), la Corte
costituzionale ha avuto modo di giustificare la deroga al regime
ordinario di incompatibilita' previsto nell'ordinamento di varie
professioni libere, con la considerazione "... dell'influenza
positiva che all'attivita' didattica puo' derivare dalla pratica
professionale ..." (sentenza n. 284/1986, citato, punto 8, del
considerato in diritto), e solo in ragione di tale specialita'
della condizione del dipendente pubblico-docente ha ritenuto la
norma censurata in quell'occasione conforme a Costituzione.
Se e' vero che il libero professionista puo' in ragione della sua
attivita' arricchire i contenuti didattici dell'insegnamento con il
patrimonio culturale dell'esperienza concreta, la norma citata
prevede che, in ogni caso, l'esercizio delle libere professioni non
debba recare "... pregiudizio all'assolvimento di tutte le
attivita' inerenti alla funzione docente" e che tali libere
professioni "... siano compatibili con l'orario di insegnamento e
di servizio"; cio' che qui piu' conta evidenziare e' che la Corte
riconosce essenziale l'apposizione di questo limite generale per
escludere l'incostituzionalita' della norma per violazione degli
artt. 97 e 98 Cost.
9.1. - Ora, nel caso in esame, i commi 56 e 56-bis dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, non pongono alcun limite
specifico, in ragione degli interessi costituzionalmente protetti
dagli artt. 97 e 98, alla facolta' di esercitare la libera
professione per i dipendenti pubblici part-time, se non la
precisazione che "ai dipendenti pubblici iscritti ad albi
professionali e che esercitano attivita' professionale non possono
essere conferiti incarichi professionali dalle amministrazioni
pubbliche; gli stessi dipendenti non possono assumere il patrocinio
in controversie nelle quali sia parte una pubblica
amministrazione".
Tale preclusione non appare assolutamente sufficiente a
scongiurare il pericolo di violazione sistematica delle nome
costituzionali citate, e sia sufficiente al riguardo richiamare gli
esempi e le argomentazioni spese sub-7.2.1, e 7.2.2.
10. - E non sembra a questo consiglio nazionale che sia
irrilevante per la valutazione della costituzionalita' delle
disposizioni in oggetto la condizione di evidente maggiore
appetibilita' sul mercato di un professionista che sia anche
pubblico dipendente, e che possa pertanto giovarsi della conoscenza
oggettiva della macchina amministrativa, e della conoscenza
personale di interlocutori istituzionali della clientela.
E cio' non tanto per la lesione del principio della liberta' di
concorrenza tra operatori professionali, quanto per la
considerazione che chi entra in un mercato professionale da
pubblico dipendente si avvale di un bagaglio di nozioni tecniche,
scientifiche, o anche solo di carattere organizzativo, che ha
acquisito proprio grazie al suo inserimento all'interno
dell'amministrazione. In altre parole, l'amministrazione - e quindi
l'intera comunita' nazionale - ha nella maggior parte dei casi
subito dei costi spesso cospicui per la formazione dei propri
quadri, formazione che gli altri cittadini che esercitano la libera
professione si sono dovuti procacciare a proprie spese.
Appare a questo consiglio nazionale che la situazione da ultimo
descritta integri molteplici violazioni del principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.), sia in senso formale, sotto il profilo
della disparita' di trattamento, sia in senso sostanziale, sotto il
profilo di una lesione del principio delle pari opportunita': nel
caso di specie il legislatore, anziche' rimuovere, finisce per
aggiungere indebitamente "... ostacoli di ordine economico e
sociale, che, limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana ...".
11. - Invero l'art. 3 della Costituzione viene in considerazione
anche, e ancor piu' significativamente, per un rilievo di carattere
generale circa l'assoluta irragionevolezza delle norme di cui ai
commi 56 e 56-bis, dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662.
La Corte costituzionale, pur nel rispetto della natura
discrezionale e politica delle scelte operate dal legislatore
ordinario, si e' infatti sempre riservata il potere di valutare in
concreto se l'attivita' di ponderazione e di bilanciamento tra
interessi costituzionalmente protetti operata nel caso singolo
integri o meno una violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
dell'assoluta mancanza di ragionevolezza e logicita' della scelta
operata.
Nel caso di specie, in ragione di un'esigenza di contenimento
della spesa pubblica, rinvenibile, oltre che nella ratio generale
del provvedimento, persino nell'intitolazione dell'atto normativo
che per primo ha introdotto le disposizioni in oggetto (trattasi
del d.-l. 28 marzo 1997, n. 79, recante "Misure urgenti per il
riequlibrio della finanza pubblica", poi convertito con parziali
modificazioni in legge 28 maggio 1997, n. 79), il legislatore ha
dettato una disciplina che pone seriamente in pericolo valori
costituzionali ben piu' rilevanti, quali l'integrita' e
l'effettivita' del diritto di difesa - che ben puo' ascriversi tra
i diritti inviolabili dell'uomo di cui all'art. 2 Cost. - in
ragione del vulnus all'indipendenza e all'autonomia del difensore,
e quali principi di imparzialita' e buon andamento
dell'amministrazione.
Appare a questo consiglio nazionale irragionevole pretermettere
alla garanzia di principi fondamentali quali quelli richiamati le
pur rilevanti esigenze di contenimento dell'erogazione di risorse
pubbliche che sono alla base dell'intervento normativo, volto
manifestamente ad agevolare il passaggio dei pubblici dipendenti
dal regime a tempo pieno, ovviamente piu' generoso per l'erario, al
regime a tempo parziale.
12. - Un ulteriore profilo che consente di non dubitare della non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale delle norme de quibus concerne la sospetta
violazione dell'art. 4 Cost.
Per quanto la proclamazione dell'Italia come Repubblica
democratica fondata sul lavoro e la statuizione di cui all'art. 4
Cost. non comportino una concezione del diritto del lavoro come
garanzia dell'effettivo accesso al lavoro delle persone prive di
occupazione (Corte costituzionale, 3 marzo 1988, n. 238, in Giur.
cost., 1988, I, n. 1027) e per quanto l'art. 4 Cost. non garantisca
a ciascun cittadino il diritto al conseguimento od alla
conservazione di un'occupazione (Corte costituzionale, 22 novembre
1985, n. 300, in Cons. Stato, 1985, II, n. 1529), pur tuttavia cio'
non esclude che il legislatore sia chiamato, anche in forza del
secondo comma dell'art. 3 Cost., ad effettuare scelte di politica
occupazionale tese ad ampliare le concrete possibilita' di impiego,
e, conseguentemente, la generale offerta di lavoro del sistema
pubblico e privato.
Appare pertanto poco ragionevole, se non direttamente in
violazione dell'art. 4 Cost., ogni ipotesi normativa che invece
consenta al medesimo soggetto di svolgere piu' attivita'
lavorative, specie in una situazione socio-economica
caratterizzata, in molte regioni d'Italia, da notevoli difficolta'
di inserimento nei circuiti della produzione di beni e servizi, in
un quadro generale ben lontano dalla piena occupazione. Lo
svolgimento contemporaneo di piu' attivita' lavorative
inevitabilmente sottrae al mercato del lavoro ambiti e spazi che
potrebbero assorbire la domanda di occupazione di soggetti che ne
sono totalmente sprovvisti.
13. - Per questi motivi, sembra al consiglio nazionale forense
che la questione di legittimita' costituzionale delle norme di cui
ai commi 56 e 56-bis dell'art. 1 della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, non sia manifestamente infondata, e che debba pertanto
essere rivolta alla Corte costituzionale, affinche' questa proceda
alla declaratoria di illegittimita' costituzionale delle norme
succitate, o addivenga ad una pronunzia di incostituzionalita'
delle suddette norme nella parte in cui queste non escludono la
professione d'avvocato dal proprio campo di applicazione.