IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3210 del
1999, proposto da Ventura Giovannina, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Minieri, presso il quale e' elettivamente
domiciliata in Milano, via Manzoni n. 38;
Contro il Ministero di grazia e giustizia, costituitosi in
giudizio in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
ex lege dall'avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, presso
i cui uffici e' domiciliato in via Freguglia n. 1, per
l'annulamento, previa sospensione:
a) del provvedimento in data 18 giugno 1999, con cui la
ricorrente e' stata dichiarata "non ammessa" a sostenere le prove
orali della sessione 1998/1999 degli esami di avvocato presto la
Corte d'Appello di Milano;
b) nonche', ove occorra, in parte qua, dei giudizi sugli
elaborati della ricorrente riportati nel verbale di revisione delle
prove scritte datato 8 marzo 1999;
c) ove occorra, in parte qua, del verbale della commissione
d'esame in data 15 gennaio 1999;
d) ove occorra, della comunicazione 26 dicembre 1998, a firma
del presidente della commissione d'esame.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero di grazia
e giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 10 febbraio 2000, il relatore
dott. Carlo Testori;
Uditi, altresi', i procuratori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La dott.ssa Giovannina Ventura ha sostenuto presso la Corte
d'appello di Milano le prove scritte degli esami di avvocato -
sessione 1998/1999, sulle quali la commissione d'esame ha espresso
un giudizio negativo, che ha impedito alla ricorrente di essere
ammessa all'orale.
Per ottenere l'annullamento, di tale valutazione la predetta ha
adito questo tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e di eccesso di potere.
Si e' costituito in giudizio il Ministero di grazia e giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
Nella camera di consiglio del 10 settembre 1999, con ordinanza
n. 2506, la sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dalla
ricorrente.
All'udienza del 10 febbraio 2000, la causa e' passata in
decisione. Con separata sentenza parziale questa sezione, risolte
negativamente le eccezioni di inammissibilita' del ricorso, ha
sospeso il giudizio ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
D i r i t t o
1. - L'illegittimita' dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto molteplici profili; il collegio
ritiene che tra questi debba essere prioritariamente definito
quello riguardante il difetto di motivazione. Cio' in quanto
l'obiettivo della ricorrente e', insieme alla caducazione degli
atti impugnati, la rinnovazione del giudizio sulle sue prove
scritte; rispetto a tale obiettivo la decisione sulla censura
relativa al profilo motivazionale risulta centrale non solo ai fini
dell'invocato annullamento del giudizio negativo gia' formulato, ma
anche e soprattutto ai fini conformativi dell'attivita' che la p.a.
sarebbe chiamata a svolgere nell'eventualita' di un accoglimento
del gravame. Percio' il collegio ritiene di dover esaminare
innanzitutto la predetta censura.
2. - Si sostiene in proposito che detto giudizio, espresso
esclusivamente in forma numerica, attraverso voti contrasta con il
principio generale enunciato dall'art. 3, comma 1, della legge
7 agosto 1990, n. 241, a tenore del quale:
"ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici
concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle
ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i
presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato
la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria".
Sulla questione dell'integrale applicabilita' della norma citata
ai giudizi relativi agli esami di abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione di avvocato)
questa sezione si e' ripetutamente espressa in senso favorevole, da
ultimo con le sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157, e 30 giugno
1998, n. 1521. Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti
anche il Tribunale amministrativo regionale di Lecce, I sezione,
nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto 1996, n. 617, e
27 marzo 1996, n. 119; ed il Tribunale amministrativo regionale di
Brescia nella decisione 19 ottobre 1996, n. 990.
Il giudice d'appello ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimita' del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cioe' attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione viene
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in se' la propria
motivazione, dall'altro che l'art. 3 della legge sul procedimento
amministrativo e' applicabile alla sola attivita' propriamente
provvedimentale e non anche all'attivita' di giudizio conseguente a
valutazioni.
Detto consolidato orientamento e' stato seguito, tra le altre,
nelle sentenze del Consiglio di Stato, VI sez. 27 maggio 1996,
n. 747, e 15 ottobre 1993, n. 727; V sez. 19 settembre 1995,
n. 1323, (che ribadisce la validita' dell'orientamento richiamato,
pur riconoscendo la necessita' di motivazione del punteggio
negativo attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico
concorso); C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583, e 29 luglio 1997,
n. 309 (che superano la precedente, isolata decisione di segno
opposto n. 228, del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il
Consiglio di Stato si e' espresso nel senso indicato allorche', nel
parere 9 novembre 1995, n. 120/1995 reso dall'adunanza generale, ha
ritenuto opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1, del d.P.R.
9 agosto 1994, n. 487, in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel
senso che i criteri di valutazione nei concorsi devono essere
stabiliti al fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi
attribuiti ai candidati, essendo la graduazione numerica un modo di
differenziare le valutazioni.
Detta modifica, che sembra avere espunto dall'ordinamento la sola
norma, seppure di rango secondario, che si poneva in obiettivo
contrasto con la menzionata, riduttiva lettura dell'art. 3, della
legge n. 241/1990, appare di tutto rilievo in relazione alla
particolare autorevolezza dell'organo da cui promana: l'adunanza
generale del Consiglio di Stato e', infatti, chiamata a rendere
un'interpretazione potenzialmente vincolante per ogni successiva
lettura della norma, deliberando essa con la partecipazione di
tutti i componenti delle sezioni consultive e di quelle
giurisdizionali ex art. 17, del Regio Decreto 26 giugno 1924,
n. 1054.
L'importanza di tale avviso emerge anche dal fatto che esso pare
sottendere non solo l'inequivoco intento di difendere il previo
indirizzo interpretativo, ma anche quello di assecondare
l'avvertita preoccupazione per le non superabili difficolta'
indotte dal legislatore sull'amministrazione e per essa sulle
commissioni giudicatrici da un cogente obbligo di motivazione dei
giudizi negativi espressi in sede di pubblici concorsi ed esami.
In proposito non si puo' non sottolineare, tuttavia, che i valori
costituzionali che presiedono all'emissione del suddetto avviso
dell'adunanza generale sono quelli indicati dall'art. 100, primo
comma della Costituzione e che lo stesso e' dunque diretta
espressione della funzione primaria affidata da quest'ultima norma
al Consiglio di Stato, che e' quella di rendere allo Stato la
consulenza giuridico-amministrativa e di garantire la tutela della
giustizia all' interno della pubblica amministrazione.
Le ragioni del diverso orientamento seguito da questa sezione
possono essere cosi' sintetizzate:
l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in se' la sua
motivazione, e' tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" e' un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia in realta' il
voto e' un giudizio di cui sfugge la motivazione, perche' le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le piu' diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacita' di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorche' sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
puo' alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto puo' essere
soddisfatta solo quando esso e' accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o, ancora,
quando puo' essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressoche'
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
quanto alla tesi secondo cui l'art. 3, della legge
n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento amministrativo" e
ricollegando la motivazione "alle risultanze dell'istruttoria",
farebbe esclusivo riferimento all'attivita' propriamente
provvedimentale e non anche a quella di giudizio, conseguente a
valutazione, essa appare confliggente con lo spirito della norma;
in una legge di principi sul procedimento amministrativo, volta a
garantire la trasparenza e l'imparzialita' dell'attivita'
amministrativa, il generale obbligo di motivazione di "ogni"
provvedimento puo' essere escluso solo nei casi espressamente
previsti e cioe' solo "per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il comma 2,
della norma citata; e d'altra parte il comma 1, utilizza una
terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima al
"provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione" il che appare espressivo della volonta' di
attribuire alla disposizione la piu' ampia portata.
Il collegio ritiene tuttora valide le argomentazioni appena
richiamate, che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto
che il giudizio contestato e' stato espresso in forma
esclusivamente numerica, che gli elaborati della ricorrente non
presentano alcuna correzione e che i criteri di correzione
enunciati nella seduta della commissione del 15 gennaio 1999,
risultano generali ed astratti.
Tuttavia non puo' trascurare il fatto che anche le piu' recenti
decisioni adottate dal giudice d'appello in sede di merito (cfr.
Cons. Stato, IV sez. 9 aprile 1999, n. 538, che ha annullato la
sentenza di questa sezione n. 1726, dell'8 ottobre 1997,
pronunciata su un caso analogo a quello di cui qui si controverte)
e cautelare (cfr. ordinanza Cons. Stato, IV sez. 21 maggio 1999,
n. 1188) sono conformi al suo consolidato orientamento, contrario a
quello di questa sezione.
Si deve dunque riconoscere che, secondo il "diritto vivente"
quale risulta dalle decisioni del giudice d'appello, l'art. 3,
della legge n. 241/1990 (alla luce del quale vanno interpretate le
disposizioni sull'esame da avvocato contenute nel regio decreto
22 gennaio 1934, n. 37, e in particolare, quelle di cui agli
artt. 17-bis e 23, che utilizzano il termine "punteggio") esclude
dall'obbligo di puntuale motivazione i giudizi espressi in sede di
valutazione degli esami di abilitazione professionale.
In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter definire
il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi della
sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il "diritto
vivente" in materia, quale emerge dal pacifico orientamento del
Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che esso presenta
sotto il profilo nomofilattico.
3. - L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato
"diritto vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a
questo giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso
che l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimita' costituzionale. Non resta allora che prospettare
tali dubbi alla Corte costituzionale per averne una valutazione
chiarificatrice. E che il giudice di merito, quando si trova di
fronte ad indirizzi giurisprudenziali consolidati da lui non
condivisi sul piano costituzionale, possa rivolgersi al giudice
delle leggi e' stato ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale, da ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997, n. 350,
21 luglio 1995, n. 345, 6 aprile 1995, n. 110, 24 febbraio 1995,
n. 58.
Nel caso in esame il collegio dubita della conformita' a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3, della legge n. 241/1990, uniformemente seguito dal
giudice amministrativo d'appello in rapporto alla formulazione e
motivazione dei giudizi relativi ad esami di abilitazione
professionale (con specifico riguardo agli esami per accedere alla
professione di avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 della Costituzione, perche' non
appare ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non e'
diversa, ne' minore di quella dei soggetti interessati agli atti
amministrativi sicuramente vincolati all'osservanza della norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 della Costituzione,
perche' la non soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi
d'esame di cui si discute, traducendosi nell'impossibilita' per il
singolo candidato bocciato di conoscere e controllare le ragioni
poste a base del giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela
nella gia' assai limitata sede della giurisdizione di legittimita',
in cui al giudice amministrativo e' consentito il solo riscontro
dell'iter logico delle valutazioni di merito compiute dalle
commissioni esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato
sindacato viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto,
non illustrato, cioe' spiegato da una almeno sintetica, ma
concreta, motivazione; la tutela cosi' consentita dall'ordinamento
si riduce allora al solo riscontro di profili estrinseci e formali,
quali quelli inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla
collegialita' dell'organo giudicante ed alla sua composizione;
c) in relazione all'art. 97 della Costituzione, perche' la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialita'
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma solo
numerica), sia con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che in un ordinamento modernamente
democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell'azione
amministrativa; ne' le esigenze di snellezza e speditezza del
procedimento, pure riconducibili al principio di buon andamento ex
art. 97 Cost., possono essere ritenute prevalenti rispetto
all'esigenza di assicurare il piu' corretto rapporto tra cittadino
e amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
4. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3, della legge n. 241/1990, quale
risulta dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il
presente giudizio, il collegio prospetta l'illegittimita' del
medesimo art. 3, in rapporto ai parametri costituzionali piu' sopra
richiamati e per le ragioni gia' illustrate.
5. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perche'
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.