IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3782 del 1999
proposto da Tognoni Maria Cristina, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Ghezzi Umberto e Marletta Riccardo ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in Milano, corso Monforte
n. 39;
Contro il Ministero della giustizia, costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato in
Milano, presso i cui uffici e' ope legis domiciliato in via
Freguglia n. 1, la commissione per gli esami da avvocato, non
costituita, per l'annullamento, previa sospensione:
del provvedimento negativo (atto di rinnovo prove orali esame
di avvocato - sessione 1997) emesso dalla commissione esaminatrice
presso la Corte d'appello di Milano in data 9 luglio 1999 nonche'
di ogni altro atto presupposto e connesso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 10 febbraio 2000 il relatore
dott. Carlo Deodato;
Uditi, altresi', i procuratori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La dott.ssa Tognoni Maria Cristina ha sostenuto presso la Corte
d'appello di Milano le prove orali degli esami di avvocato, in
esecuzione dell'ordinanza n. 14/99 di questo tribunale che aveva
disposto la rinnovazione integrale dell'esame orale, sulle quali la
commissione d'esame ha espresso un giudizio negativo, che ha
impedito alla ricorrente di conseguire il titolo di avvocato.
Per ottenere l'annullamento di tale valutazione l'istante ha
adito questo tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e di eccesso di potere.
Si e' costituito in giudizio il Ministero della giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
Nella camera di consiglio dell'11 novembre 1999, con ordinanza
n. 2924, la sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dalla
ricorrente.
All'udienza del 10 febbraio 2000 la causa e' passata in
decisione.
D i r i t t o
1. - L'illegittimita' dell'impugnato giudizio negativo viene
denunciata nel ricorso sotto molteplici profili; il collegio
ritiene che tra questi debba essere prioritariamente definito
quello riguardante il difetto di motivazione. Cio' in quanto
l'obiettivo della ricorrente e', insieme alla caducazione degli
atti impugnati, la rinnovazione del giudizio sulle sue prove orali;
rispetto a tale obiettivo la decisione sulla censura relativa al
profilo motivazionale risulta centrale non solo ai fini
dell'invocato annullamento del giudizio negativo gia' formulato, ma
anche e soprattutto ai fini conformativi dell'attivita' che la p.a.
sarebbe chiamata a svolgere nell'eventualita' di un accoglimento
del gravame. Percio' il collegio ritiene di dover esaminare
innanzitutto la predetta censura.
2. - Si sostiene in proposito che detto giudizio, espresso
esclusivamente in forma numerica, attraverso voti contrasta con il
principio generale enunciato dall'art. 3, comma 1 della legge 7
agosto 1990, n. 241, a tenore del quale: "Ogni provvedimento
amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione
amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il
personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste
dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e
le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria".
Sulla questione dell'integrale applicabilita' della norma citata
ai giudizi relativi agli esami di abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione di avvocato)
questa sezione si e' ripetutamente espressa in senso favorevole, da
ultimo con le sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157 e 30 giugno
1998, n. 1521. Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti
anche il Tribunale amministrativo regionale Puglia - sezione di
Lecce, I sezione, nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto
1996, n. 617 e 27 marzo 1996, n. 119; ed il Tribunale
amministrativo regionale Lombardia - sezione di Brescia nella
sentenza 19 ottobre 1996, n. 990.
Il Consiglio di Stato ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimita' del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cioe' attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione viene
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in se' la propria
motivazione, dall'altro che l'art. 3 della legge sul procedimento
amministrativo e' applicabile alla sola attivita' propriamente
provvedimentale e non anche all'attivita' di giudizio conseguente a
valutazioni.
Detto consolidato orientamento e' stato seguito, tra le altre,
nelle decisioni del Consiglio di Stato, VI sez. 27 maggio 1996,
n. 747 e 15 ottobre 1993, n. 727; V sez. 19 settembre 1995, n. 1323
(che ribadisce la validita' dell'orientamento richiamato, pur
riconoscendo la necessita' di motivazione del punteggio negativo
attribuito, in caso di unico candidato di un pubblico concorso);
C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583 e 29 luglio 1997, n. 309 (che
superano la precedente, isolata decisione di segno opposto n. 228
del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il Consiglio di
Stato si e' espresso nel senso indicato allorche', nel parere 9
novembre 1995, n. 120 reso dall'adunanza generale, ha ritenuto
opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 9 agosto
1994, n. 487, in tema di accesso ai pubblici impieghi, nel senso
che i criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti
al fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi attribuiti ai
candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare
le valutazioni.
Detta modifica, che sembra avere espunto dall'ordinamento la sola
norma, seppure di rango secondario, che si poneva in obiettivo
contrasto con la menzionata, riduttiva lettura dell'art. 3 della
legge n. 241/1990, appare di tutto rilievo in relazione alla
particolare autorevolezza dell'organo da cui promana: l'adunanza
generale del Consiglio di Stato e', infatti, chiamata a rendere
un'interpretazione potenzialmente vincolante per ogni successiva
lettura della norma, deliberando essa con la partecipazione di
tutti i componenti delle sezioni consultive e di quelle
giurisdizionali ex art. 17 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.
L'importanza di detto avviso emerge anche dal fatto che esso pare
sottendere non solo l'inequivoco intento di difendere il previo
indirizzo interpretativo, ma anche quello di assecondare
l'avvertita preoccupazione per le non superabili difficolta'
indotte dal legislatore sull'amministrazione e per essa sulle
commissioni giudicatrici da un cogente obbligo di motivazione dei
giudizi negativi espressi in sede di pubblici concorsi ed esami.
In proposito non si puo' non sottolineare, tuttavia, che i valori
costituzionali che presiedono all'emissione del suddetto avviso
dell'adunanza generale sono quelli indicati dall'art. 100, comma 1
della Costituzione e che lo stesso e' dunque diretta espressione
della funzione primaria affidata da quest'ultima norma al Consiglio
di Stato, che e' quella di rendere allo Stato la consulenza
giuridico-amministrativa e di garantire la tutela della giustizia
all'interno della pubblica amministrazione.
Le ragioni del diverso orientamento seguito da questa sezione
rispetto a quanto espresso dall'adunanza generale e dalle decisioni
delle sezioni giurisdizionali rese antecedentemente e
successivamente al ricordato parere, possono essere cosi'
sintetizzate:
l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in se' la sua
motivazione, e' tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" e' un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realta'
il voto e' un giudizio di cui sfugge la motivazione, perche' le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le piu' diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacita' di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorche' sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
puo' alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto puo' essere
soddisfatta solo quando esso e' accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad una eventuale prova scritta o, ancora,
quando puo' essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressoche'
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
quanto alla tesi secondo cui l'art. 3 della legge
n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento amministrativo" e
ricollegando la motivazione "alle risultanze dell'istruttoria"
farebbe esclusivo riferimento all'attivita' propriamente
provvedimentale e non anche a quella di giudizio, conseguente a
valutazione, essa appare confliggente con lo spirito della norma;
in una legge di principi sul procedimento amministrativo, volta a
garantire la trasparenza e l'imparzialita' dell'attivita'
amministrativa, il generale obbligo di motivazione di "ogni"
provvedimento puo' essere escluso solo nei casi espressamente
previsti e cioe' solo "per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il comma 2
della norma citata; e d'altra parte il comma 1 utilizza una
terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima al
"provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione" il che appare espressivo della volonta' di
attribuire alla disposizione la piu' ampia portata.
Il collegio ritiene tuttora valide le argomentazioni appena
richiamate, che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto
che il giudizio contestato e' stato espresso in forma
esclusivamente numerica, che gli elaborati del ricorrente non
presentano alcuna correzione e che i criteri di correzione
enunciati nella relativa seduta della commissione risultano
generali ed astratti.
Tuttavia non puo' trascurare il fatto che anche le piu' recenti
decisioni adottate dal Consiglio di Stato in sede di merito (cfr.
sez. IV 9 aprile 1999, n. 538, che ha annullato la sentenza di
questa sezione n. 1726 dell'8 ottobre 1997 pronunciata su un caso
analogo a quello di cui qui si controverte) e cautelare (cfr.
ordinanza sez. IV 21 maggio 1999, n. 1188) sono conformi al suo
consolidato orientamento, contrario a quello di questa sezione.
Si deve dunque riconoscere che, secondo il "diritto vivente"
quale risulta dalle decisioni emesse in sede d'appello, l'art. 3
della legge n. 241/1990 (alla luce del quale vanno interpretate le
disposizioni sull'esame da avvocato contenute nel r.d. 22 gennaio
1934, n. 37 e, in particolare, quelle di cui agli artt. 17-bis e 23
che utilizzano il termine "punteggio" esclude dall'obbligo di
puntuale motivazione i giudizi espressi in sede di valutazione
degli esami di abilitazione professionale.
In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter definire
il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi della
sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il "diritto
vivente" in materia, quale emerge dal pacifico orientamento del
Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che esso presenta
sotto il profilo nomofilattico.
3. - L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato
"diritto vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a
questo giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso
che l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimita' costituzionale. Non resta allora che prospettare
tali dubbi alla Corte costituzionale per averne una valutazione
chiarificatrice. E che il giudice di merito, quando si trova di
fronte ad indirizzi giurisprudenziali consolidati da lui non
condivisi sul piano costituzionale, possa rivolgersi al giudice
delle leggi e' stato ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale, da ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997, n. 350,
21 luglio 1995, n. 345, 6 aprile 1995, n. 110, 24 febbraio 1995,
n. 58.
Nel caso in esame il collegio dubita della conformita' a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
Consiglio di Stato in rapporto alla formulazione e motivazione dei
giudizi relativi ad esami di abilitazione proffesionale (con
specifico riguardo agli esami per accedere alla professione di
avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:
a) in relazione all'art. 3 Cost. perche' non appare
ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non e'
diversa, ne' minore di quella dei soggetti interessati agli altri
atti amministrativi, se del caso egualmente esprimenti valutazioni
di natura tecnica, sicuramente vincolati all'osservanza della
norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 Cost., perche' la non
soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi d'esame di cui si
discute, traducendosi nell'impossibilita' per il singolo candidato
bocciato di conoscere e controllare le ragioni poste a base del
giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela nella gia' assai
limitata sede della giurisdizione di legittimita', in cui al
giudice amministrativo e' consentito il solo riscontro dell'iter
logico delle valutazioni di merito compiute dalle commissioni
esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato sindacato
viene precluso di fronte al mero dato numerico del voto, non
illustrato, cioe' spiegato da una almeno sintetica, ma concreta,
motivazione, la tutela cosi' consentita dall'ordinamento si riduce
al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali quelli
inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla collegialita'
dell'organo giudicante ed alla sua composizione con una cospicua
riduzione del tasso di effettivita' dei giudizi nella sede generale
della legittimita';
c) in relazione all'art. 97 Cost. perche' la sottrazione di
una categoria di atti all'obbligo di motivazione appare
confliggente sia con il principio di imparzialita' (evidentemente
meno garantito da un giudizio espresso in forma solo numerica), sia
con il principio di buon andamento dell'amministrazione, che in un
ordinamento modernamente democratico si traduce anche nella piena
trasparenza dell'azione amministrativa; ne' le esigenze di
snellezza e speditezza del procedimento, pure riconducibili al
principio di buon andamento ex art. 97 Cost. e che sono pienamente
percepibili nel gia' ricordato avviso dell'adunanza generale,
possono essere ritenute prevalenti rispetto all'inderogabile
necessita' di assicurare il piu' corretto rapporto tra cittadino e
amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.
4. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il collegio prospetta l'illegittimita' del medesimo art.
3, in rapporto ai parametri costituzionali piu' sopra richiamati e
per le ragioni gia' illustrate.
5. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perche'
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.