ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5-bis comma 1,
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
in legge 8 agosto 1992, n. 359, promosso con ordinanza emessa il 14
maggio 1998 dalla Corte d'appello di Genova nel procedimento civile
vertente tra Ferrari Filippo ed altro ed il comune di Genova,
iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,
dell'anno 1999.
Visti l'atto di costituzione di Ferrari Filippo ed altro, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Uditi l'avvocato Franco Vigotti per Ferrari Filippo ed altro e
l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a stima instaurato,
con citazione del 6 ottobre 1993 (con richiesta di determinazione
dell'indennita' in Lire 105.250.021), da proprietari di un terreno,
sito nel comune di Genova Pegli, espropriato in favore del comune di
Genova, la Corte d'appello di Genova ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 113, primo comma, e 42,
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11 luglio
1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,
n. 359, nella parte in cui non dispone la inapplicabilita' della
riduzione del 40% dell'indennita' di esproprio nel caso in cui,
all'esito del giudizio di opposizione alla stima, l'indennita'
offerta dall'espropriante risulti inferiore a quella che avrebbe
dovuto essere offerta alla medesima data, in applicazione dei criteri
di determinazione di cui alla prima parte dello stesso primo comma
del citato art. 5-bis.
Il giudice rimettente, premesso in fatto che in data 15 luglio
1993 l'espropriante aveva offerto ai proprietari una indennita' (Lire
49.415.600), pacificamente riconosciuta dalle parti inferiore alla
semisomma del valore venale del bene e del reddito dominicale
rivalutato, quale calcolata dal c.t.u. (in Lire 74.946.817), con
riferimento alla data del 2 marzo 1986, dallo stesso aggiornata in
Lire 68.918.292 al 30 giugno 1994 ed, infine in Lire 70.740.377 alla
data dell'esproprio (10 aprile 1996) ed aderendo ai rilievi della
parte attrice, ha ritenuto non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale della norma anzidetta.
Rileva, il giudice rimettente, la sussistenza di un diritto
soggettivo dell'espropriando ad ottenere la cessione volontaria del
bene alle condizioni stabilite dalla legge e, cioe', per un importo
pari alla media del valore venale del bene e del reddito dominicale
(come stabilito, peraltro, dallo stesso art. 5-bis).
Il predetto art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, nella parte in
cui stabilisce, al primo comma, la riduzione del 40% dell'importo
dovuto senza considerare l'ipotesi in cui la cessione volontaria non
sia stata convenuta per fatto e colpa ascrivibili a soggetti diversi
dall'espropriando, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, primo
comma, 24, primo comma, 113, primo comma, e 42, terzo comma, della
Costituzione, per i seguenti rilievi:
in quanto tale disposizione sottoporrebbe irragionevolmente
alla medesima disciplina, riduttiva di vantaggi economici, sia chi
non abbia accettato di stipulare la cessione volontaria pur in
presenza di una offerta legittimamente computata, sia chi non sia
stato posto in condizione di stipularla per un comportamento
illegittimo della controparte (anche se dipendente dalle
determinazioni della Commissione provinciale), con conseguente
vulnus ll'art. 3, primo comma, della Costituzione;
in quanto la previsione della riduzione del 40% finirebbe per
menomare eccessivamente il diritto di difesa, sottoponendo ad
ingiustificati rischi chi agisce in giudizio per tutelare il proprio
diritto violato alla conclusione di una cessione volontaria alle
condizioni di legge.
in quanto il soggetto espropriato si vedrebbe costretto a
rinunziare al giusto indennizzo, con conseguente contrasto con
l'art. 42, terzo comma, della Costituzione.
Sottolinea, in particolare, il giudice a quo la rilevanza della
questione nella considerazione che l'opponente nel giudizio
instaurato intende ottenere la somma che gli sarebbe spettata se il
suo diritto alla cessione volontaria alle condizioni di legge fosse
stato rispettato.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e' costituita la parte
privata, concludendo per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale della norma impugnata.
3. - Nel giudizio e', altresi', intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la inammissibilita' della questione
sollevata al dichiarato fine di una pronunzia additiva, senza che,
peraltro, ne ricorrano i presupposti o, comunque, per la infondatezza
della stessa.
4. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la
parte privata ha depositato una memoria, con la quale ribadisce le
proprie conclusioni in ordine alla illegittimita' della norma
denunciata: ed in particolare, sottolinea come la nozione di valore
venale sia stata al centro della normativa sulla liquidazione della
indennita' di esproprio sin dalla legge fondamentale del 1865, oltre
che di una vasta e puntuale elaborazione giurisprudenziale, che ha
consentito di conferire una obiettivita' assoluta e tutt'altro che
soggettiva - come sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato - al
concetto di valore venale del bene espropriato.
Precisa, altresi', che il principio generale di
autoresponsabilita' non puo' far gravare su un soggetto diverso gli
effetti di errori di stima nella valutazione del bene.
Conclude, infine, assumendo che solo un eventuale intervento del
legislatore potrebbe introdurre - come prospettato dall'Avvocatura -
un "margine di tolleranza" nella valutazione della congruita' della
indennita' offerta.
5. - L'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria,
con la quale ha ribadito le conclusioni gia' rassegnate, insistendo,
altresi', sull'assoluta parita' di posizione delle parti nella
cessione volontaria, il cui elemento centrale deve ravvisarsi nel
"consenso delle parti sul prezzo", prospettando, altresi', la
possibilita' per la parte esproprianda di formulare una
contro-proposta di cessione per un prezzo ritenuto piu' congruo.
Sottolinea, infine, che la indicazione dell'indennita'
provvisoria di esproprio (secondo il sistema scaturito dalla legge
n. 865 del 1971) viene effettuata da organo regionale e non dall'ente
espropriante.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sottoposta in
via incidentale all'esame della Corte, riguarda l'art. 5-bis comma 1,
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1992, n. 359, sotto il profilo della violazione
dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto sottoporrebbe
irragionevolmente alla medesima disciplina sia chi non abbia
accettato di stipulare la cessione volontaria, pur in presenza di una
offerta legittimamente computata, sia chi non sia stato posto in
condizione di stipularla per un comportamento illegittimo della
controparte; viene inoltre denunciata la violazione degli artt. 24,
primo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, in quanto la
riduzione del 40% menomerebbe eccessivamente il diritto di difesa,
sottoponendo ad ingiustificati rischi chi agisce in giudizio per
tutelare un proprio diritto, nonche' dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, in quanto il soggetto espropriato sarebbe costretto a
rinunziare al giusto indennizzo.
2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato
sotto il profilo che si tratterebbe di richiesta di pronuncia
additiva, della quale non sarebbe agevole individuare i presupposti,
poiche' la seconda parte del primo comma dell'art. 5-bis dovrebbe
essere manipolata con l'introduzione di un margine di tolleranza
nella stima o con la specificazione dell'entita' degli scostamenti
significativi nella stima, operazione rientrante nella
discrezionalita' del legislatore.
La eccezione non puo' essere accolta, in quanto il sindacato
sulla legittimita' costituzionale di una disposizione normativa non
puo' essere escluso per il semplice fatto che una sua eventuale
caducazione totale o parziale esiga un ulteriore intervento
legislativo. In ogni caso, in materia di indennita' di espropriazione
- a prescindere dalla considerazione che non si produrrebbe un
effetto paralizzante di una funzione essenziale prevista in
Costituzione - l'interprete ed il giudice potrebbero sempre avvalersi
di una serie di principi per la determinazione del giusto indennizzo,
anche in carenza di un intervento legislativo.
3. - La questione di legittimita' costituzionale e' infondata.
In realta' l'art. 5-bis - sia pure in via temporanea fino alla
emanazione di una (sempre auspicata) organica disciplina per tutte le
espropriazioni per opere ed interventi pubblici o di pubblica
utilita' - detta una disciplina generale per la determinazione della
indennita' di espropriazione per le aree edificabili, recependo - con
una correzione - il sistema (a suo tempo introdotto con la legge sul
risanamento della citta' di Napoli) della media di due valori (o
semisomma), desunti l'uno dal "valore venale" e l'altro dal "reddito"
moltiplicato per dieci. Il sistema e' stato corretto con la
eliminazione del criterio del "reddito", previsto prioritariamente
dalla legge 15 gennaio 1885, n. 2892, rapportato ai "fitti coacervati
dell'ultimo decennio", che e' stato sostituito con il criterio -
contemplato in via sussidiaria dalla predetta legge del 1885 -
agganciato (sempre con il rapporto moltiplicato di dieci)
all'imponibile tributario agli effetti delle imposte sui terreni, con
un ulteriore correttivo (di aggiornamento), apportato mediante
l'espresso riferimento al reddito dominicale rivalutato di cui agli
articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi,
approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e con l'applicazione
di una riduzione del 40% dell'importo cosi' risultante.
In realta', l'indennita' di esproprio per le aree edificabili in
via normale e' pari al 60% della media (semisomma) dei due valori:
valore venale e valore di redditivita', pari al decuplo del reddito
(coacervo per 10 anni) considerato ai fini tributari (art. 5-bis
comma 1). La illegittimita' costituzionale di tale meccanismo e'
stata ripetutamente esclusa in riferimento agli artt. 3, 42, terzo
comma, 47 e 53 della Costituzione, dalla Corte con riguardo alla
legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (art. 13, terzo comma) con le sentenze
n. 5 del 1960 e n. 216 del 1990 (v. anche sentenza n. 15 del 1976).
La stessa soluzione e' stata data con riferimento all'attuale sistema
comportante la riduzione del 40%, pervenendosi all'esclusione dei
vizi denunciati sotto i medesimi profili all'odierno esame (sentenze
nn. 283 e 442 del 1993; ordinanza n. 414 del 1993; arg. ex sentenze
nn. 369 del 1996 e 148 del 1999).
Rispetto a tale indirizzo non sono stati dedotti nuovi elementi
che possano condurre a differente soluzione sul piano della
legittimita' costituzionale.
4. - Il comma 2 dell'anzidetto art. 5-bis disciplina, invece, una
ipotesi sostanzialmente diversa, diretta a ridurre il contenzioso e a
facilitare una via transattiva di cessione volontaria delle aree
edificabili espropriate, consentendosi, "in ogni fase del
procedimento espropriativo", la cessione volontaria per un prezzo
commisurato alla indennita' di esproprio calcolata ai sensi del comma
1, senza tuttavia l'applicazione della riduzione del 40%.
In altri termini il legislatore, nella valutazione che
l'indennita' di espropriazione cosi' ragguagliata a valore venale e a
calcolo di media aritmetica con un altro addendo, sia pure
determinato per relationem, possa essere oggetto di contestazione e
del ricorso alla giurisdizione, ha ritenuto di offrire una
maggiorazione nel caso si addivenga alla cessione volontaria.
Tale cessione assume - quale che sia il carattere, negoziale o
meno, sia privatistico o pubblicistico, dello strumento adoperato dal
legislatore, funzione transattiva e definitoria di ogni pretesa
dell'espropriando, sia rispetto al trasferimento (non piu' coattivo)
del bene, sia rispetto al quantum patrimoniale, trasformato da
indennita' in prezzo o corrispettivo.
Pertanto il legislatore ha voluto garantire un importo per la
cessione volontaria (corrispondente a prezzo) maggiore (senza la
riduzione del 40%), rispetto alla indennita' di espropriazione, cosi'
pervenendo al 100% (anziche' 60%) della media sopraspecificata
(modello legge di risanamento della citta' di Napoli, con correzione
del solo parametro dei fitti coacervati in quello del decuplo del
reddito dominicale rivalutato).
Del resto, tale via e' stata piu' volte utilizzata e collaudata
dal legislatore per facilitare, in alternativa al proseguimento della
procedura di determinazione dell'indennita', l'accordo tra la parte
pubblica e il privato espropriando attraverso la cessione volontaria
(con maggiorazione del prezzo fino al 50%: art. 12 della legge 22
ottobre 1971, n. 865; art. 1, terzo comma, della legge 29 luglio
1980, n. 385; art. 7, comma 2, della legge 15 dicembre 1990, n. 396),
o a mezzo dell'accettazione della indennita' offerta o della sua
pattuizione, ad esempio prevedendo pagamenti diretti semplificati e
tempestivi (art. 30 della legge 25 giugno 1865, n. 2359).
E' evidente pertanto che la previsione di scelta tra la procedura
di determinazione della indennita' di esproprio, accompagnata da un
adeguato sistema di tutela giurisdizionale che si estende alla
valutazione in concreto dei valori da mediare, e la via sostitutiva
della cessione volontaria, con i relativi vantaggi economici, non
puo' comportare alcuna lesione dei principi di eguaglianza e di
tutela dei diritti e delle facolta' di agire avanti alle autorita'
giurisdizionali competenti da parte del soggetto espropriato. D'altro
canto, la soluzione adottata dal legislatore non risulta
manifestamente irragionevole, tenuto conto della finalita' deflattiva
del contenzioso propria dell'incentivo.
Deve, di conseguenza, essere esclusa la denunciata violazione
degli art. 3, 24, 113 e 42 della Costituzione.
5. - Gli eventuali prospettati abusi delle autorita'
amministrative nella determinazione della indennita' di esproprio
offerta al soggetto espropriato, ovvero le non congrue valutazioni
nella determinazione della indennita' non possono influire sulla
legittimita' costituzionale delle stesse norme, restando tali profili
estranei al presente giudizio di costituzionalita', limitato,
peraltro, al comma 1 dell'art. 5-bis.
Del resto, le esigenze di superare alcune anomalie di
applicazione della norma denunciata o di malfunzionamento di organi
amministrativi nei casi piu' manifesti hanno trovato, nella prassi e
nella giurisprudenza, una pluralita' di risposte, la cui concreta
praticabilita' rientra nelle scelte di tutela delle parti e nelle
esclusive valutazioni interpretative dei giudici chiamati ad
applicare le norme relative.