IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 1338-1339-1340-1341-1342-1343/1998 proposti rispettivamente dai Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villa Grande Strisaili, Seulo e Gairo, rappresentati e difesi, per mandato a margine dell'atto introduttivo, dall'avv. Eulo Cotza, presso il cui studio in Cagliari, piazza Michelangelo n. 14, e' elettivamente domiciliato; Contro: il Ministero dell'ambiente, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria; la Regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente pro-tempore e l'assessorato regionale della difesa dell'ambiente, rappresentati e difesi dagli avv.ti Graziano Campus e Gian Piero Contu, con domicilio eletto presso l'ufficio legale dell'ente, in Cagliari, viale Trento, n. 69; la Provincia di Nuoro, in persona del legale rappresentante, non costituitasi in giudizio; il comitato istituzionale di coordinamento, per il parco del Golfo di Orosei e del Gennargentu, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituitosi in giudizio; e nei confronti dei Comuni di Aritzo, Belvi', Desulo, Dorgali, Fonni, Gadoni, Gavoi, Lodine, Oliena, Ollolai, Orani, Ovodda, Olzai, Sadali, Sarule, Seui, Tiana, Tonana, Ussassai, (parte dei cui territori sono stati inclusi nella perimetrazione del parco), in persona dei rispettivi sindaci in carica, non costituitisi in giudizio; il Comune di Talana, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Piero Pittalis, ed elettivamente domiciliato in Cagliari, via Logudoro n. 21, presso lo studio dell'avv. Maddalena Calia (solo per il ricorso n. 1341/1998); la comunita' montana del Nuorese, la Comunita' montana della Barbagia Mandrolisai, dell'Ogliastra, del Sarcidano Barbagia di Seulo, in persona dei rispettivi presidenti, non costituitesi in giudizio; con l'intervento ad adiuvandum: del Comune di Urzulei, rappresentato e difeso, per mandato a margine dell'atto di intervento, dall'avv. Eulo Cotza, presso il cui studio in Cagliari, piazza Michelangelo n. 14, e' elettivamente domiciliato (per tutti i ricorsi); del comitato per la difesa dei diritti dei cittadini di Baunei, in persona del coordinatore e legale rappresentante (membro del comitato promotore previsto dall'art. 5 del regolamento dello stesso comitato) il quale agisce anche come singolo cittadino del Comune di Baunei e come utente civico, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lorenzo Palermo e Maddalena Calia, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultima, in Cagliari, Via Logudoro n. 5 (solo per il ricorso n. 1338/1998); con l'intervento ad opponendum: del WWF - Associazione italiana per il World Wide Found for Nature - in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Franco Gaetano Scoca, con domicilio, per legge, presso la segreteria del tribunale (per tutti i ricorsi); per l'annullamento: del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1998 di "Istituzione dell'Ente parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 1998; dell'intesa di programma fra il Ministero dell'ambiente e la Regione autonoma della Sardegna stipulata il 29 dicembre 1995; delle determinazioni assunte in sede di comitato istituzionale di coordinamento per il parco; dell'intesa di programma fra il Ministero dell'ambiente e la Regione autonoma della Sardegna stipulata il 19 febbraio 1998; nonche' di tutti gli ulteriori atti presupposti, conseguenti o, comunque, connessi con quelli impugnati. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio e memorie dell'Avvocatura distrettuale dello Stato e della Regione autonoma della Sardegna; Visti gli interventi ad adiuvandum del Comune di Urzulei e del "comitato per la difesa dei diritti dei cittadini di Baunei"; Visti gli interventi ad opponendum del WWF; Viste le memorie prodotte dal ricorrenti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti depositati in giudizio; Designato relatore il primo referendario Grazia Flaim; Uditi alla pubblica udienza dell'8 febbraio 2000, l'avv. Paolo Cotza, su delega, per il comune ricorrente e per l'interveniente ad adiuvandum comune di Urzulei, l'avv. dello Stato Francesco Caput per l'amministrazione statale resistente, gli avv.ti Graziano Campus e Gian Piero Contu per le amministrazioni regionali, l'avv. Lorenzo Palermo per il comitato (ric. 1338/1998) e l'avv. Antonella Catte, su delega, per il WWF; Ritnuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F a t t o Con decreto del Presidente della Repubblica del 30 marzo 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 1998, e' stato istituito l'ente "Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu", in applicazione dell'art. 34, comma 2, della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Inoltre, ai sensi dell'art. 1 comma 6 del suddetto decreto, a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di pubblicazione e fino all'approvazione del "piano" del parco, avrebbero dovuto entrare in vigore le misure di salvaguardia riportate nell'allegato A del medesimo decreto (contenenti una serie di limitazioni e divieti), ritenute gravemente lesive, in termini di utilizzo del territorio, da parte di alcune delle comunita' interessate, in particolare da quelle che risultavano maggiormente coinvolte, in rapporto all'estensione territoriale "conferita" al parco (anche in relazione ai diritti di uso civico ivi esercitati), e che hanno determinato, anche, violente reazioni, in termini oppositivi, all'istituzione del nuovo ente. L'entrata in vigore delle misure di salvaguardia e' stata, poi, differita con decreto del Presidente della Repubblica del 10 novembre 1998 al 1o luglio 1999 e, ulteriormente, con decreto del Presidente della Repubblica del 22 luglio 1999 al 31 gennaio 2000, in considerazione delle "difficolta' esistenti nell'organizzare l'esercizio interinale del potere autorizzatorio e delle relative deroghe, posto che si verrebbe a verificare una situazione di pericolosissima paralisi dell'intero comprensorio del parco, che ricomprende il territorio di 24 comuni, con l'impossibilita' di porre in essere un regime autorizzativo generale e particolare". Il decreto istitutivo e' stato preceduto da tre intese (come prescritto dal comma 2 dell'art. 34) raggiunte fra il Ministero dell'ambiente e la Regione autonoma della Sardegna (del 25 giugno 1992, 29 dicembre 1995 e 19 febbraio 1998). In particolare, in ordine alla "perimetrazione" dell'area protetta, nell'intesa del dicembre 1995 si evidenziava, all'art. 3, che la delimitazione: sarebbe avvenuta con le procedure previste dall'art. 9 della legge n. 394/1991; avrebbe ricompreso le aree individuate dalla Regione autonoma della Sardegna con la legge regionale n. 31 del 7 giugno 1989, nonche' i territori esterni a tale delimitazione per i quali i comuni interessati "chiederanno l'inserimento" nel parco nazionale. Inoltre, per la definizione del perimetro del parco si prevedeva, all'art. 6 della medesima intesa, la costituzione di un comitato istituzionale di coordinamento (CIC), costituito da rappresentanti del Ministero dell'ambiente, della Regione Sardegna, della Provincia di Nuoro, della Provincia di Sassari, integrato dai sindaci che formalizzeranno la loro adesione al parco". Tale comitato e' stato, poi, istituito con decreto del presidente della giunta regionale del 24 gennaio 1997 n. 13; tale decreto ha previsto, per quanto attiene la rappresentanza degli enti locali interessati, la partecipazione: dei sindaci dei comuni previsti dalla legge regionale n. 31 del 7 giugno 1989; dei sindaci dei comuni esterni che hanno richiesto l'inserimento nel parco nazionale (Belvi', Gadoni, Gavoi, Lodine, Ollolai, Orani, Ovodda, Olzai, Sarule, Seulo, Tiana, Tonara, Portotorres, Stintino - questi ultimi due in riferimento al parco dell'Asinara - cfr. decreto pubblicato in B.U.R.A.S. dell'11 febbraio 1997). La richiamata legge regionale n. 31/1989, contenente "Norme per l'istituzione e la gestione dei parchi, delle riserve e dei monumenti naturali, nonche' delle aree di particolare rilevanza naturalistica ed ambientale", prevedeva l'istituzione dei parchi naturali con legge regionale, "sentiti" i comuni interessati, garantendo alle comunita' coinvolte appropriate modalita' procedurali di partecipazione al procedimento di costituzione dei parchi (regionali): classico strumento della pubblicazione della proposta, redatta dalla giunta regionale, presentazione delle osservazioni da parte dei comuni, comunita' montane e province interessati, esame delle osservazioni, adozione definitiva della proposta, trasmissione al consiglio regionale per l'emanazione del provvedimento legislativo (cfr. art. 10). Anche nella legge regionale n. 31/1989, all'art. 26, veniva stabilita l'immediata entrata in vigore di norme di salvaguardia (efficaci fino all'emanazione della legge istitutiva dei parchi regionali e comunque non oltre il periodo di 5 anni dall'entrata in vigore della legge n. 31/1989), individuate specificamente (lett. a-1 del medesimo articolo) e applicabili ai territori indicati nella cartografla allegata (Allegato A, che per il parco del Gennargentu, prevede l'inclusione di territori appartenenti a 14 comuni - Aritzo, Arzana, Baunei, Desulo, Dorgali, Fonni, Gairo, Oliena, Orgosolo, Seui, Talana, Urzulei, Ussassai, Villagrande Strisaili -). In sostanza nell'intesa Stato-Regione del 29 dicembre 1995, in ordine alla perimetrazione dell'istituendo parco nazionale, e' stato effettuato un "richiamo" alla legge regionale n. 31/1989 - riferita ai parchi regionali - (anche se in realta' tale legge non ne prevedeva direttamente l'istituzione, che avrebbe dovuto sottostare alla specifica procedura istitutiva ivi prevista - con la garanzia del pieno contraddittorio con le comunita' territoriali interessate -, ma unicamente le misure di salvaguardia), integrandola con la previsione di una "facolta'" di inserimento di altri territori, qualora i rispettivi comuni avessero formulato specifica richiesta di adesione all'istituendo parco nazionale. Nella successiva intesa (Stato-Regione) siglata il 19 febbraio 1998 i due soggetti firmatari pervenivano ad un accordo, anche in ordine alla perimetrazione, in riferimento ad una delimitazione territoriale riportata in una cartografia 1:25.000. In merito a tale elemento (cartografia) i comuni ricorrenti lamentano, tra l'altro, che non sarebbe stata neppure posta a loro disposizione, nella fase endoprocedimentale, in modo da consentire un effettivo esame dell'effettiva estensione del territorio del parco. Inoltre, la Regione avrebbe sempre sostenuto e garantito ai sindaci che i territori dei comuni "contrari" all'istituzione del parco non sarebbero stati ricompresi nell'istituenda area protetta. La Regione, costituitasi all'udienza di discussione, ha affermato che, nell'adozione del decreto definitivo, il contenuto dell'intesa non sarebbe stato rispettato e che il decreto del Presidente della Repubblica istitutivo va contestato, in quanto, sostanzialmente, la perimetrazione del parco allegata al decreto istitutivo non rispetta le volonta' delle popolazioni interessate. In particolare le comunita' locali lamentano il mancato coinvolgimento nelle scelte fondamentali (in primo luogo nella fase di discussione della perimetrazione, rispetto alla quale sostengono non possa essere pretermessa una libera manifestazione di volonta' da parte dell'organo collegiale maggiormente rappresentativo - rispettivi consigli comunali-) e l'imposizione verticistica di una struttura "parco nazionale", fortemente limitativa nell'utilizzazione del proprio territorio, senza la previa adozione di uno strumento di leale collaborazione, da attuarsi anche nei confronti degli enti locali principalmente coinvolti. Si sostiene, cioe', che l'istituzione di un parco nazionale non possa prescindere dall'acquisizione, nell'iter procedimentale istitutivo, di una concreta partecipazione (fmalizzata ad una positiva "adesione") da parte degli enti locali interessati, posto che la volonta' delle comunita' non puo' essere ignorata quando vengono adottate scelte fondamentali e fortemente incisive in ordine all'utilizzazione dei propri territori (con l'inclusione in un nuvo ente), con previsioni (inerenti usi, divieti e prescrizioni), oltretutto, immediatamente operanti, sotto forma di misure di salvaguardia. In particolare si lamenta che: l'attivita' del C.I.C. (organismo la cui istituzione e' stata prevista all'art. 6 dalla intesa Stato-Regione del 29 dicembre 1995) si e' svolta in realta', senza un democratico coinvolgimento dei diversi comuni i quali avrebbero avuto solo la possibilita' di partecipare a tale comitato, senza, in realta', poter esprimere un parere su una concreta proposta di perimetrazione (non essendo stata loro posta a disposizione la cartografia 1:25.000 allegata allo schema di decreto del Presidente della Repubblica oggetto dell'intesa con la Regione stipulata il 19 febbraio 1998); nonostante una previsione regolamentare (art. 4, all. n. 8 del fascicolo del ricorrente), rimasta in forma di schema (in quanto il regolamento del CIC non sarebbe stato mai approvato), che chiedeva, ai fini dell'approvazione della proposta operativa di definizione del perimetro, l'espressione del "consenso" dei comuni territorialmente interessati, in realta', poi, tutti i comuni ricorrenti sono stati inseriti d'imperio, nonostante la propria decisione di non voler far parte dell'istituendo parco (anche a causa dell'incertezza nella definizione della perimetrazione). Va precisato che 5 dei 6 comuni ricorrenti (cioe' tutti eccetto Seulo) venivano, in precedenza, coinvolti nella previsione di istituzione di un parco "regionale" (chiamato del "Gennargentu" di Ha. 59.102, cfr. allegato A della legge regionale n. 31/1989, concernente l'individuazione dei territori per l'operativita' delle norme di salvaguardia), con la legge regionale n. 31 del 7 giugno 1989 contenente "Norme pei l'istituzione e la gestione dei parchi, delle riserve e dei monumenti naturali, nonche' delle are di particolare rilevanza naturalistica ed ambientale". Ma in relazione a tale individuazione va subito evidenziato che i comuni avrebbero avuto, in sede istitutiva, peculiari ed appropriati strumenti di "visibilita'" della manifestazione della propria volonta' e di contraddittorio con l'autorita' regionale deputata all'istituzione del parco (da concretizzarsi tramite un futuro nuovo provvedimento legislativo). Con ricorsi notificati il 13 luglio 1998 (con successiva integrazione del contraddittorio, nei confronti di tutti i comuni coinvolti, il 24 settembre - 14 ottobre 1998) e depositati il successivo 22 luglio, i Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villa Grande Strisaili, Seulo e Gairo hanno impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati. I ricorrenti hanno chiesto l'annullamento degli atti impugnati, previa sospensiva e col favore delle spese, deducendo i seguenti motivi di gravame: 1) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza degli impegni assunti con atto consensuale endoprocedimentale (intesa Stato-Regione), ovvero per incongruenza fra sub-procedimenti; 2) violazione di legge per mancata approvazione del regolamento del comitato istituzionale di coordinamento (C.I.C.); 3) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza del principio di pubblicita' nelle attivita' svolte dal C.I.C.; 4) violazione di legge - eccesso di potere per inesplicabilita' della disciplina del regolamento C.I.C. in materia di composizione dell'organo stesso; 5) violazione dell'art. 4 dello "Schema" di proposta di regolamento, che prevede che la proposta di definizione del perimetro del parco si considera approvata se ottiene, tra gli altri, il "consenso" dei comuni territorialmente interessati. Alla camera di consiglio del 16 dicembre 1998, l'istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati e' stata riunita al merito. Si e' costituita in giudizio l'amministrazione statale resistente, contestando, con memoria, la fondatezza dei gravami. Si sono costituiti in giudizio, quali intervenienti ad adiuvandum il Comune di Urzulei ed il "Comitato di difesa dei diritti dei cittadini di Baunei" (quest'ultimo solo per il ricorso n. 1338/1998). Si e' costituita all'udienza di discussione la Regione autonoma della Sardegna, condividendo le conclusioni di parte ricorrente. All'udienza di discussione si e' anche costituita, quale interveniente ad opponendum, l'associazione WWF. Alla pubblica udienza dell'8 febbraio 2000, i ricorsi sono stati spediti in decisione. D i r i t t o I ricorsi in epigrafe devono essere riuniti per evidenti ragioni di connessione oggettiva. Preliminarmente va esaminata la questione di costituzionalita' della norma statale costituente la fonte del potere istitutivo del parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu (art. 34 della legge 6 dicembre 1991 "Legge quadro sulle aree protette"), che disciplina, in particolare, le modalita' procedurali per l'individuazione e la delimitazione dell'area nazionale protetta. Il legislatore ha stabilito, al comma 2, dell'art. 34, che: "e' istituito, d'intesa con la regione Sardegna, ai sensi dell'art. 2, comma 7, il parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu". Inoltre, al comma 3, ha disposto che: "entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro dell'ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei parchi nazionali di cui ai commi 1 e 2 sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili, in particolare, presso i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato nonche' le regioni, e, sentiti le regioni e gli enti locali interessati, adotta le misure di salvaguardia, necessarie per garantire la conservazione dello stato dei luoghi". Orbene, il legislatore del 1991 ha fissato, quale criterio cardine per l'istituzione del parco del Golfo di Orosei e del Gennargentu, lo strumento dell'intesa con la Regione Sardegna (in coerenza alla norma generale, art. 8, contenuta nella stessa legge, che, per l'istituzione delle aree naturali protette nazionali, differenzia il presupposto fra regioni ordinarie e speciali, richiedendo il mero "parere" per le regioni ad autonomia ordinaria e "1'intesa" per le regioni ad autonomia differenziata). In applicazione di questo principio risultano essere state stipulate, con la Regione Sardegna, 3 intese (il 25 giugno 1992, il 29 dicembre 1995 ed il 19 febbraio 1998). In merito, invece, al coinvolgimento degli enti territoriali minori, per i comuni interessati nella delimitazione del parco e' stato previsto unicamente un mero parere non vincolante ("sentiti le regioni e gli enti locali", cfr. art. 34, comma 3, della legge n. 394/1991), ma limitatamente all'adozione delle "misure di salvaguardia" e non anche in ordine alla delimitazione territoriale ed alla perimetrazione del parco. Sul punto va evidenziato che la Corte costituzionale, gia' in altre occasioni interpretative nelle quali ha analizzato la legittimita' costituzionale di disposizioni legislative che coinvolgevano con grande impatto l'ente locale e la sua autonomia decisionale (ad es. C.C. n. 83 dell'8 aprile 1997, n. 61, del 24 febbraio 1994, n. 212 del 24 maggio 1991, n. 157 del 4 aprile 1990), ha ravvisato che lo strumento del "mero parere" espresso dai comuni non possa qualificarsi come strumento idoneo e sufficiente per imporre scelte unilaterali da parte di altra amministrazione in ordine a decisioni che coinvolgono direttamente "l'assetto e l'utilizzazione del proprio territorio" (cfr., in particolare, Corte costituzionale 8 aprile 1997, n. 83, che ha dichiarato incostituzionale l'art. 3, comma 4, della legge della Provincia di Trento del 12 marzo 1990, n. 10, nella parte in cui prevedeva solamente l'espressione di un "parere non vincolante", in contrasto con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di autodeterminazione dei comuni in ordine all'assetto e alla utilizzazione del proprio territorio (in materia di modifica automatica, per prevalenza, tramite deliberazioni della giunta provinciale, delle diverse disposizioni contenute negli strumenti urbanistici subordinati, in merito a decisioni attinenti la grande viabilita'). E nel caso di specie neppure e' stata garantita l'espressione del parere (anche non vincolante) in ordine alla delimitazione del parco, da parte degli enti locali minori (comuni), direttamente coinvolti, stante il "conferimento" del proprio territorio al nuovo ente nonche' l'operativita' di pesanti misure di salvaguardia. In considerazione della sfera di autonomia assegnata ai comuni, rafforzata con l'introduzione degli artt. 2 e 9 della legge n. 142, dell'8 giugno 1990 e s.m., questo giudice ritiene essenziale ai fini della definizione della controversia verificare la legittimita' della disposizione (art. 34 della legge n. 394/1991), nella parte in cui non impone specifiche modalita' procedurali di coinvolgimento degli enti locali interessati in ordine alla delimitazione del parco (i cui territori costituiscono l'elemento-presupposto), al fine di garantirne una piena e completa audizione, finalizzata ad una espressione di adesione, durante la fase endoprocedimentale dell'istituzione del parco e prima della sua concreta individuazione (perimetrazione ed approvazione del decreto istitutivo). In particolare appaiono violati gli artt. 5 e 128 della Costituzione, che attribuiscono alle autonomie locali un ruolo fondamentale nel sistema dei poteri, specie quelli di determinazione delle scelte ricadenti nella gestione del proprio territorio e dell'individuazione dei criteri di tutela. Consapevoli che la "materia" in cui si versa (tutela ambientale e paesaggistica) e' stata da sempre riconosciuta dalla Corte come valore primario costituzionale, si ritiene che, comunque, anche in tale settore, non si possa prescindere dal rispetto dal principio fondamentale del contraddittorio endoprocedimentale fra enti, specie quando gli interventi statali si trovino a dover operare delle scelte fondamentali "da imporre" alle comunita' locali (e, in coerenza a tale logica, va interpretata la novella contenuta nell'art. 77, comma 2, norma successiva rispetto al decreto del Presidente della Repubblica istitutivo del parco del 30 marzo 1998, contenuta nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante norme di "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59", che prevede, dopo aver qualificato "compiti di rilievo nazionale" le funzioni in materia di parchi naturali e riserve statali, marine e terrestri, attribuiti allo Stato dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, che "l'individuazione, l'istituzione e la disciplina generale dei parchi e delle riserve nazionali e l'adozione delle relative misure di salvaguardia sulla base delle linee fondamentali della Carta della natura, sono operati, sentita la conferenza unificata" - Conferenza istituita ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, concernente norme di "Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali"). Se deve essere riconosciuto un potere "finale" decisionale da parte del Ministero dell'ambiente, cio' non significa anche, automaticamemte, che, a livello procedimentale, non debba essere riconosciuto, previsto e rispettato un contraddittorio pieno, da attuarsi in fonna diretta, con gli enti locali territorialmente interessati, quanto meno in tennini di facolta' di manifestare un istituzionalizzato "parere" anche in ordine alla (cosi' come e' previsto dalla norma, art. 34, comma 3, per l'individuazione delle misure di salvaguardia, ove il legislatore non ha ritenuto sufficiente l'intermediazione della regione, avendo valutato la necessita' di raccogliere e "cumulare" sia il parere della regione che quello degli enti locali territorialmente interessati). Cio' al fine di consentire, almeno in termini potenziali, una soluzione maggiormente "concordata" con le comunita' locali, attraverso l'esame dei pareri, da parte dell'autorita' statale deputata ad assumere la decisione finale, espressi dai comuni territorialmente coinvolti, estesa anche alla fase fondamentale della "delimitazione" territoriale dell'istituendo parco, in luogo di una determinazione verticistica e poco "sentita" dalle popolazioni. Nel caso concreto insufficiente si e' dimostrata l'intermediazione della regione, che, sino alla fine, ha garantito ai sindaci che le comunita' che non avevano espresso specifica volonta' di adesione al parco non avrebbero dovuto subire decisioni "d'imperio". Risulterebbe, altresi', violato il principio della partecipazione popolare, conpletamente pretermessa in relazione ad interventi che, riguardando la gestione del territorio, incidono su posizioni giuridiche di soggetti pubblici ai quali non viene legislativamente consentito alcun intervento. Il collegio ritiene, quindi, prioritario sollevare la questione di legittimita' costituzionale della norma nazionale (art. 34 della legge n. 394 del 6 dicembre 1991) nella parte in cui non prevede, per l'istituzione dell'ente parco nazionale del Golfo di Orosei e del Genuargentu, che l'intesa da raggiungere con la Regione autonoma della Sardegna debba necessariamente presupporre, quando questa includa anche la delimitazione del parco, il coinvolgimento dei comuni territorialmente coinvolti nella proposta di perimetrazione. L'istituzione di un parco nazionale implica, infatti, una serie di limitazioni e divieti in ordine all'utilizzazione del proprio territorio, che, se attuate senza il positivo coinvolgimento delle popolazioni interessate, si porrebbero in diretto contrasto con le norme costituzionali che affidano agli enti locali autonomia e capacita' decisionale (artt. 5 e 128 Cost.) nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica. Ed in riferimento a tali principi vanno richiamati, in particolare, gli artt. 2, 9, 32 lett. b) della legge 8 giugno 1990, n. 142, e s.m., che, nell'attuale disciplina rappresentano e costituiscono elementi-cardine nel sistema delle autonomie locali, attribuendo al comune (ed in particolare al consiglio comunale) la trattazione delle questioni che direttamente attengono al regime di utilizzazione del proprio territorio. Nel caso di specie, nonostante la previsione di partecipazione dei sindaci all'organismo (C.I.C.) all'uopo istituito, con la seconda intesa Stato-Regione del dicembre 1995, non si rinviene una disposizione di rango normativo che "garantisca" una reale partecipazione degli enti locali alla fase endoprocedimentale (analoga a quella rinvenibile nel sistema previsto dall'art. 10 della L.R. n. 31/1989), da qualificarsi fondamentale al fine di consentire che l'ente parco non nasca con pesanti contrasti e forti contraddizioni interne, causate dalle nette opposizioni delle comunita' territoriali non direttamente coinvolte nell'istituzione del nuovo ente. Le volonta' delle popolazioni interessate, rappresentate dai rispettivi consigli comunali, non possono essere ignorate o relegate ad un mero parere sulle misure di salvaguardia, posto che deve essere riconosciuto ai comuni un ruolo fondamentale, fin dalla sua nascita, nella creazione dell'ente parco. L'istituzione dell'area naturale protetta avrebbe dovuto, quanto meno, presupporre la sussistenza di un contraddittorio procedimentale analogo a quello previsto dalla surrichiamata legge regionale n. 31/1989 (per la costituzione dei parchi regionali), ove alla volonta' dei comuni e' stata conferita piena "visibilita'" e possibilita' di esplicazione, in relazione ad una proposta concreta, con la facolta' di presentazione di "osservazioni", il cui esame e' reso obbligatorio prima della redazione della proposta definitiva, e cio' proprio al fine di ritagliare ed attribuire un idoneo spazio di valutazione da parte degli enti territoriali direttamente coinvolti. L'individuazione, per legge, di specifici strumenti, sul piano del contraddittorio, si dimostra necessaria anche alla luce di come si sono svolti i fatti nel caso di specie, dove risulta che il presidente della Regione, nel marzo 1998 (quindi, ormai, in prossimita' dell'emanazione del decreto ministeriale istitutivo), rassicurava i comuni (cfr. note indirizzate ai sindaci e al Ministro dell'ambiente, depositate dai ricorrenti al n. 19) che la posizione della Regione era quella che "i territori dei comuni che non hanno aderito al parco non devono essere ricompresi nel perimetro del parco stesso, nel rispetto della loro autodeterminazione", in quanto "i rappresentanti delle autonomie locali confidano sulla credibilita' degli impegni assunti dal Governo nazionale e dalla Regione, secondo i quali nessun prelievo coattivo di territorio comunale sarebbe stato operato". In realta', senza l'individuazione di precisi e chiari strumenti a disposizione di comuni si e' creata una situazione confusa ed equivoca, dove le diverse posizioni (comuni a favore e comuni contrari) non hanno avuto una possibilita' " istituzionale" di manifestare le proprie valutazioni e motivazioni, con tempi e termini precisi, sintetizzate in un documento finale, rispetto ad una concreta proposta di delimitazione, da porre all'esame dell'autorita' centrale. La situazione, nel caso di specie, era talmente confusa da creare, sino all'emanazione del decreto istitutivo finale, fondati dubbi in ordine all'appartenenza o meno all'istituenda area nazionale protetta da parte dei comuni interessati (in rapporto all'estensione del territorio coinvolto), posto che, da un lato, la posizione assunta dalla Regione Sardegna era tale da garantire ai comuni che non si sarebbe attuato ed imposto un prelievo coattivo del territorio comunale (nel presupposto della volontarieta' della partecipazione al parco) e, dall'altro, una previsione di norma regolamentare - rimasta a livello di "schema di regolamento" - dell'attivita' del C.I.C. prevedeva la necessita' di "adesione" della comunita' territorialmente interessata. In conclusione i giudizi vanno sospesi e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.