IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 887 del 1997
proposto da Bisio Luca, Gualco Vincenzo, Barale Pierangelo e Bruno
Piergianni, rappresentati e difesi dall'avv. Sebastiano Zuccarello
e presso il medesimo elettivamente domiciliati in Torino, via
Magenta n. 36;
Contro l'azienda regionale U.S.L. n. 16, non costituita in
giudizio e nei confronti della regione Piemonte, in persona del
presidente della giunta regionale p.t., rappresentata e difesa
dall'avv. Giulietta Magliona ed elettivamente domiciliata in
Torino, piazza Castello n. 165, per l'annullamento:
- previa sospensione - dell'atto prot. n. 4234 del 6 febbraio
1997, con il quale il servizio veterinario dell'azienda regionale
U.S.L. 16 Mondovi' - Ceva ha dato adempimento all'art. 1, comma 2
della legge regionale 3 gennaio 1997, n. 4;
di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso
con quello impugnato con il presente ricorso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi alla camera di consiglio del 10 maggio 2000 l'avv.
Zuccarello per i ricorrenti e l'avv. Magliona per la regione
Piemonte.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con atto prot. n. 4234 in data 6 febbraio 1997 il servizio
veterinario dell'azienda regionale U.S.L. n. 16 di Mondovi' - Ceva,
in dichiarato adempimento dell'art. 1, comma 2, della legge
regionale Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, invitava i medici
veterinari dipendenti a segnalare, nel termine di quindici giorni,
se intendessero esercitare attivita' libero-professionale, e in
caso positivo quali fossero i "programmi ed i tempi di massima del
proprio impegno al fine di accertare e valutare le condizioni di
incompatibilita'". Avverso tale atto hanno proposto impugnativa i
ricorrenti, tutti medici veterinari in servizio presso la
suindicata azienda sanita'ria, deducendo:
I. - Questione di legittimita' costituzionale.
I ricorrenti sollevano questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge Regione Piemonte 3 gennaio 1997
n. 4 per i seguenti motivi:
1) Contrasto della disposizione contenuta nell'art, 2, comma
1, della legge regionale n. 4/1997 con l'art. 120, terzo comma,
della Costituzione.
La normativa regionale, nel disciplinare l'attivita'
libero-professionale dei veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale, ha posto il divieto di svolgimento di tale
attivita' nell'ambito territoriale dell'azienda sanitaria di
appartenenza. Tuttavia, trattandosi di limitazione che non appare
immediatamente riconducibile all'esigenza di evitare la riunione
nella medesima persona delle figure del "controllore" e del
"controllato", e quindi all'obiettivo di scongiurare situazioni di
conflitto derivanti dall'esercizio delle funzioni pubbliche
affidate ai veterinari, il criterio territoriale appare
ingiustificato, tenuto conto dell'avviso espresso in proposito dal
Consiglio di Stato in sede consultiva (sez. I, 20 ottobre 1993
n. 985), circa la necessita' che il sistema delle compatibilita' si
fondi sulla individuazione in concreto delle situazioni
pregiudizievoli per i fini istituzionali del servizio sanitario
nazionale, a prescindere da un generico riferimento all'ambito
territoriale. Pertanto il divieto imposto dalla legge regionale
risulta arbitrario e si pone in netto contrasto con il precetto di
cui all'art. 120, comma 3, della Costituzione, a norma del quale la
regione non puo' porre limiti di carattere territoriale al diritto
dei cittadini di esercitare la loro attivita' professionale o
impiego.
2) Contrasto degli artt. 1 (commi 2 e 3), 2, 3 e 4 della
legge regionale n. 4/1997 con gli artt. 4, primo comma, e 35, primo
comma, della Costituzione.
Il sistema di divieti, controlli e condizioni predisposto dalla
legge regionale, n. 4/1997 esclude in concreto l'effettiva
possibilita' di esercizio della libera professione da parte dei
medici veterinari dipendenti dal servizio sanitario nazionale,
cosi' violando le norme di cui agli artt. 4 e 35 della
Costituzione, che tutelano il diritto al lavoro nelle sue varie
modalita' concrete di esplicazione. Ne' i limiti introdotti
appaiono giustificati dall'esigenza di evitare pregiudizi
all'interesse pubblico. Si consideri, infatti, che il divieto di
essere titolare di struttura ambulatoriale privata e di esservi
legato da rapporto di lavoro subordinato, relativamente
all'attivita' sugli animali d'affezione (v. art. 2), si traduce in
un divieto assoluto di svolgimento di tale attivita', attesa la
necessita' che la stessa si svolga presso un ambulatorio; senza
che, poi, emergano ragioni idonee a giustificare tale preclusione,
posto che i servizi assicurati dai veterinari delle aziende
sanitarie sono diretti alla cura e alla profilassi delle malattie
relative agli "animali da reddito", sicche' alcun pregiudizio puo'
ipotizzarsi per il servizio sanitario nazionale dallo svolgimento
di un'attivita' professionale che riguardi gli "animali
d'affezione". Peraltro anche gli artt. 3 e 4 della normativa
regionale, disciplinando la libera professione per gli "animali da
reddito" e per il "cavallo sportivo", hanno l'effetto di
sacrificare ingiustificatamente il diritto costituzionale
all'esercizio dell'attivita' libero-professionale, ove si consideri
che la stessa e' consentita solo se si verifica una "permanente o
temporanea carenza di veterinari libero-professioni" (art. 3, comma
1), e quindi e' subordinata a circostanze che non attengono
all'esigenza di evitare gravi pregiudizi aI servizio sanitario
pubblico, quanto piuttosto a situazioni che appaiono finalizzate
soprattutto alla tutela degli interessi dei veterinari
libero-professionisti.
3) Contrasto delle disposizioni contenute negli artt. 1, 2, 3
e 4 della legge regionale n. 4/1997 con l'art. 4 della legge
n. 412/1991, con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Violazione dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione.
La normativa regionale e' in contrasto con le disposizioni
statali in materia, ed in particolare con l'art. 4 della legge
n. 412/1991, con l'art. 47, n. 4, della legge n. 833/1978 e con
l'art. 36 del d.P.R. n. 761/1979. Detta disciplina affida al
legislatore regionale l'adozione di norme attuative, presupponendo
che non venga escluso in concreto l'esercizio dell'attivita'
libero-professionale, ma regolamentata la stessa in funzione della
salvaguardia degli interessi pubblici. Ne consegue che, avendo la
legge regionale piemontese introdotto limitazioni tali da
precluderne in concreto lo svolgimento, non sono stati rispettati i
limiti fissati dai principi fondamentali ricavabili dalle leggi
statali, e quindi si ravvisa l'ulteriore contrasto con l'art. 117,
comma 1, della Costituzione.
4) Contrasto degli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge regionale
n. 4/1997 con l'art. 3, primo e secondo comma della Costituzione.
Disparita' di trattamento.
La normativa regionale viola anche l'art. 3 della Costituzione.
Infatti, l'introduzione di limitazioni sostanziali all'esercizio
dell'attivita' professionale dei veterinari dipendenti dal servizio
sanitario nazionale nell'ambito della Regione Piemonte ha
determinato una evidente disparita' di trattamento tra medici
pubblici e medici veterinari pubblici, nonche' tra veterinari
pubblici e veterinari liberi professionisti, e ancora fra
veterinari in servizio presso le aziende sanitarie piemontesi e
quelli di altre regioni. La violazione del principio di uguaglianza
emerge dalla considerazione dell'inutilita' ed arbitrarieta' dei
divieti contenuti nella legge regionale, i quali non sono idonei a
salvaguardare l'interesse pubblico, favorendo esclusivamente i
veterinari liberi professionisti, rispetto ai quali i colleghi del
servizio sanitario nazionale, in modo del tutto immotivato, si
trovano in posizione deteriore.
II. - Merito. Violazione di legge. Eccesso di potere;
illegittimita' derivata.
Gli indicati profili di illegittimita' costituzionale viziano in
via derivata l'atto impugnato. La violazione delle norme e dei
principi costituzionali comporta altresi' l'invalidita' del
provvedimento per eccesso di potere, sotto il profilo
dell'ingiustizia manifesta e della disparita' di trattamento.
Inoltre l'applicazione di una legge che favorisce in modo del tutto
ingiustificato i veterinari liberi professionisti potrebbe altresi'
determinare il vizio di eccesso di potere per sviamento della
causa.
I ricorrenti concludono dunque per l'annullamento dell'atto
impugnato, previa rimessione degli atti alla Corte costituzionale,
che invocano venga disposta gia' nella camera di consiglio fissata
per l'esame dell'istanza cautelare.
Si e' costituita in giudizio la Regione Piemonte, resistendo al
gravame. Con memoria del 13 maggio 1997 e' stata innanzi tutto
eccepita l'inammissibilita' del ricorso, in quanto proposto avverso
atto recante un mero invito a comunicare dati, e quindi inidoneo a
ledere un interesse concreto e attuale, potendo la lesione derivare
solo da un successivo provvedimento avente immediato contenuto
precettivo; si tratta quindi di atto preparatorio
endoprocedimentale, non autonomamente impugnabile. Quanto alla
dedotta incostituzionalita' della normativa regionale, se ne e'
rilevata l'infondatezza, atteso che il legislatore regionale si e'
limitato a stabilire le modalita' di esercizio della libera
professione da parte dei veterinari pubblici, in conformita' ai
principi stabiliti dalla normativa statale, e soprattutto in
ossequio all'esigenza di evitare conflitti di interessi legati alle
molteplici funzioni affidate al personale veterinario del servizio
sanitario nazionale, nell'ambito di un'attivita' rivolta a tutelare
- attraverso le profilassi pianificate e il controllo degli
alimenti di origine animale - la salute umana e l'economia
dell'intero comparto agro-zootecnico.
Con ordinanza n. 517 in data 16 giugno 1997 questa sezione ha
dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, secondo comma, 2, 3 e 4
della legge regionale Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, e ne ha
deferito il sindacato alla Corte costituzionale; contestualmente ha
sospeso l'efficacia dell'atto impugnato fino alla camera di
consiglio immediatamente successiva alla comunicazione dell'esito
del giudizio di costituzionalita', in vista dell'ulteriore corso
del processo cautelare.
Con ordinanza n. 231, depositata in cancelleria il 19 giugno
1998, la Corte costituzionale ha disposto la restituzione degli
atti a questo, tribunale, invitandolo ad effettuare un nuovo esame
della rilevanza della questione di costituzionalita' alla luce
delle norme sopravvenute in materia.
Con memoria del 14 luglio 1998 i ricorrenti hanno insistito sulla
perdurante sussistenza dei presupposti per la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale, tenuto anche conto - relativamente allo
ius superveniens (art. 124, comma 1, lett, a del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112) - del difetto di potere legislativo della regione
Piemonte nella materia oggetto della presente controversia.
Con ordinanza n. 536 in data 25 luglio 1998 questa sezione ha
nuovamente deferito la questione alla Corte costituzionale, con
contestuale sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato.
Successivamente, in relazione ad un mutato quadro normativo, la
Corte costituzionale ha ancora una volta disposto la restituzione
degli atti al giudice a quo, al fine di vedere accertata la
perdurante rilevanza della questione (v. ord. n. 84/2000).
Con memorie in data 8 maggio 2000 le parti hanno insistito sulle
rispettive posizioni.
Alla camera di consiglio del 10 maggio 2000, ascoltati i
rappresentanti delle parti, il collegio si e' riservata la
decisione sull'istanza cautelare dei ricorrenti.
D i r i t t o
In servizio presso l'azienda regionale U.S.L. n. 16 in qualita'
di medici veterinari, i ricorrenti impugnano la nota con cui
l'amministrazione, fissato un termine di quindici giorni per
pronunciarsi, li ha invitati a comunicare le loro intenzioni circa
l'esercizio dell'attivita' libero-professionale, ed in particolare
circa i "programmi ed i tempi di massima del proprio impegno al
fine di accertare e valutare le condizioni di incompatibilita'".
Assumono l'illegittimita' costituzionale della legge regionale
Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4, in applicazione della quale e' stata
formulata la richiesta dell'amministrazione, giacche' la
sopraggiunta disciplina regionale avrebbe introdotto tali e tante
limitazioni all'attivita' professionale dei veterinari titolari di
rapporto di pubblico impiego da precluderne in concreto
l'esercizio, in violazione degli artt. 3, 4, 35, 117 e 120 della
Costituzione.
Nell'attuale regime giuridico ogni preclusione alla libera
professione del personale veterinario dipendente pubblico dovrebbe
trovare giustificazione in concrete esigenze di tutela
dell'interesse alla massima funzionalita' operativa del servizio
sanitario nazionale, sicche' ogni ulteriore limite determinerebbe
una indebita compressione del diritto al lavoro e del diritto
all'uguaglianza di trattamento rispetto al restante personale
medico e al personale veterinario di altre regioni, nonche' ancora
una non consentita riduzione dell'ambito territoriale in cui
svolgere l'attivita' professionale (atteso il divieto in tal senso
posto al legislatore regionale) e, comunque, l'esorbitanza della
disciplina regionale dai limiti fissati dalla normativa di
principio.
Eccepisce la regione Piemonte l'inammissibilita' del ricorso,
giacche' proposto avverso atto endoprocedimentale, e quindi privo
di carattere immediatamente lesivo. Quanto alla presunta
incostituzionalita' della disciplina regionale, se ne contesta la
sussistenza, poiche' le introdotte limitazioni al lo svolgimento
della libera professione da parte del personale veterinario
troverebbero tutte fondamento nella necessita' di scongiurare
l'insorgenza di conflitti di interessi legati al contestuale
esercizio di funzioni istituzionali e di attivita' professionale.
Va preliminarmente respinta l'eccezione di inammissibilita' del
gravame. In effetti l'atto impugnato, facendo carico ai ricorrenti
di un adempimento che trae origine direttamente dalla legge
regionale n. 4 del 1997 (ovvero l'obbligatoria segnalazione
all'amministrazione del tipo di attivita' professionale che si
intende svolgere), rende attuali i vincoli di legge alla libera
professione dei veterinari, quali si desumono dalla medesima
disciplina regionale. Sussiste quindi l'interesse attuale dei
destinatari di quella nota di veder rimossa la causa di un obbligo
di condotta che rileva immediatamente nel rapporto di impiego,
sotto il duplice profilo del dovere di comunicazione dell'attivita'
professionale da esercitare e del connesso divieto di svolgerla al
di la' dei limiti fissati dalla legge regionale.
Nel merito, occorre innanzi tutto definire il quadro normativo in
cui si inserisce la questione dedotta.
Nell'ambito della disciplina di riforma sanitaria l'art. 47 della
legge n. 833 del 1978 recava la delega al Governo per l'emanazione
di norme idonee a "garantire con criteri uniformi il diritto
all'esercizio della libera attivita' professionale per i medici e
veterinari dipendenti delle unita' sanitarie locali... Con legge
regionale sono stabiliti le modalita' e i limiti per l'esercizio di
tale attivita'" (comma 3, n. 4). Successivamente, in attuazione
della delega conferita, si stabiliva che il "personale veterinario
ha la facolta' di esercitare l'attivita' libero-professionale,
fuori dei servizi e delle strutture dell'unita' sanitaria locale,
purche' tale attivita' non sia prestata con rapporto di lavoro
subordinato, non sia in contrasto con gli interessi ed i fini
istituzionali dell'unita' sanitaria locale stessa, ne'
incompatibile con gli orari di lavoro, secondo modalita' e limiti
previsti dalla legge regionale" (art. 36, comma 1, del d.P.R.
n. 761 del 1979). Indi l'art. 4, comma 7, della legge n. 412 del
1991, sancito il principio per cui "con il servizio sanitario
nazionale puo' intercorrere un unico rapporto di lavoro", ha
disposto che "l'esercizio dell'attivita' libero-professionale dei
medici dipendenti del servizio sanitario nazionale e' compatibile
col rapporto unico d'impiego, purche' espletato fuori dell'orario
di lavoro all'interno delle strutture sanitarie o all'esterno delle
stesse, con esclusione di strutture private convenzionate con il
servizio sanitario nazionale". Da ultimo la regione Piemonte ha
inteso provvedere alla "regolamentazione dell'esercizio
dell'attivita' libero-professionale dei medici veterinari
dipendenti dal servizio sanitario nazionale" (legge regionale 3
gennaio 1997, n. 4), ribadendone in via di principio il diritto di
esplicare tale attivita' "al di fuori delle strutture pubbliche, al
di fuori dell'orario di servizio, al di fuori del plus orario, al
di fuori del lavoro straordinario" (art. 1, comma 1), ma
subordinatamente all'adempimento dell'obbligo di "segnalare al
direttore generale dell'azienda sanitaria regionale (ASR) di
appartenenza programmi e tempi di massima del proprio impegno
perche' l'ente possa accertare e valutare l'assenza di condizioni
di incompatibilita'" (art. 1, comma 2); incompatibilita' che,
relativamente agli "animali d'affezione", riguardano l'attivita'
professionale esercitata nel territorio di pertinenza della "ASR
presso la quale il medico veterinario svolge il proprio servizio di
pubblico dipendente" (art. 2, comma 1), con contestuale divieto di
essere "titolare di struttura ambulatoriale privata" (art. 2, comma
2), e che, relativamente agli "animali da reddito", comportano il
generale divieto di svolgimento dell'attivita' professionale, salvo
che non "si verifichi una permanente o temporanea carenza di
veterinari libero-professionisti" (art. 3, comma 1), e comunque nel
rispetto di determinati programmi operativi e subordinatamente ad
una verifica di competenza del servizio veterinario regionale (art.
3, commi 2 e 3).
La normativa statale richiamata si iscrive in quell'indirizzo
costantemente favorevole all'esercizio di attivita' professionali
al di fuori dell'ordinario rapporto di lavoro, che - in deroga alla
disciplina generale del rapporto di pubblico impiego,
caratterizzata dal principio di esclusivita' - e' stato da sempre
l'elemento peculiare dello status del medico dipendente dal
servizio sanitario pubblico. Alla base vi e' la convinzione
dell'influenza positiva che al pubblico dipendente puo' derivare
dalla pratica professionale, posto che l'espletamento di attivita'
esterne ed aggiuntive valgono a potenziarne le capacita' operative,
si' da giustificare il regime differenziato riservato dal
legislatore a talune categorie di personale abilitato a svolgere
anche la libera professione (v. Corte cost. 23 dicembre 1986
n. 284, relativamente al personale docente della scuola); per il
personale medico, in particolare, trattandosi di valorizzarne la
professionalita', si persegue al contempo un interesse della stessa
struttura sanitaria pubblica. L'esercizio dell'attivita'
professionale non puo' pero' incidere negativamente sull'osservanza
del complesso dei doveri facenti capo al pubblico dipendente,
ovvero non puo' trasformarsi in un fattore di pregiudizio del
corretto assolvimento dei compiti d'ufficio. In tal senso assumono
rilievo i limiti posti dall'esaminata normativa, ovvero il
riferimento al possibile contrasto con gli interessi e i fini
istituzionali dell'amministrazione sanitaria. Cio' posto,
deducono i ricorrenti che l'intervenuta disciplina regionale si
caratterizza per una indebita restrizione delle possibilita' di
esercizio dell'attivita' libero-professionale da parte dei
veterinari addetti al servizio sanitario nazionale, in contrasto
con varie norme costituzionali.
La questione e' rilevante e non manifestamente infondata.
La rilevanza ai fini del presente giudizio consegue alla
circostanza che il provvedimento impugnato e' stato adottato in
diretta applicazione della normativa regionale sospettata di
incostituzionalita', e in riferimento alla complessiva
regolamentazione dalla stessa impressa all'attivita'
libero-professionale dei veterinari dipendenti pubblici, sicche'
l'eventuale espunzione dall'ordinamento della predetta normativa
comporterebbe l'accoglimento del ricorso e la caducazione dell'atto
lesivo.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione dedotta,
rileva il collegio, in linea con l'orientamento espresso dal
consiglio di Stato in sede consultiva (v. sez. I, 20 ottobre 1993
n. 985/93), che la regolamentazione dell'attivita'
libero-professionale dei veterinari dipendenti del servizio
sanitario nazionale implica l'individuazione di "specifiche
situazioni idonee a determinare un grave e comprovato pregiudizio
al servizio sanitario pubblico, vietando ai medici veterinari quei
comportamenti idonei a realizzarli". Non operando nel settore il
principio generale secondo cui e' interdetta qualsiasi attivita'
professionale estranea al rapporto di lavoro (giacche' suscettibile
di dar luogo ad interessi conflittuali con quelli inerenti la
posizione di pubblico dipendente), ogni deroga alla regola che
consente la libera professione medica deve trovare fondamento in
ragioni direttamente connesse alla primaria esigenza di garantire
un efficiente servizio assistenziale pubblico, ovvero deve tendere
ad evitare che sia negativamente condizionato l'assolvimento dei
doveri d'ufficio, senza tuttavia porre limiti ulteriori, e
soprattutto senza tradursi in un sostanziale annullamento delle
effettive possibilita' di esercizio di tali attivita' aggiuntive,
attraverso l'adozione di misure che in concreto vanifichino il
diritto astrattamente riconosciuto. In quanto voluto espressamente
dall'ordinamento come uno dei contenuti del rapporto di impiego del
personale medico, il diritto all'esercizio della libera professione
e' riconducibile al diritto al lavoro costituzionalmente protetto
(artt. 4 e 35 Cost.), sicche' ogni limitazione a tale facolta' si
giustifica solo per la tutela di valori costituzionali concorrenti
(v. Corte cost. 2 giugno 1977 n. 103 e 23 dicembre 1993 n. 457).
Ne consegue che l'impossibilita' di svolgere attivita'
professionale per gli "animali d'affezione" nel territori o
dell'azienda sanitaria di pertinenza, con contestuale divieto di
essere titolare di struttura ambulatoriale privata (art. 2 della
legge regionale Piemonte 3 gennaio 1997, n. 4), determina un grave
affievolimento delle facolta' professionali del veterinario senza
raccordarsi funzionalmente a specifiche esigenze della struttura
sanitaria pubblica. La titolarita' di funzioni inerenti al servizio
sanitario nazionale non puo evidentemente dar luogo ad un
generalizzato divieto di esercizio di attivita' private, benche'
limitato ad un determinato ambito territoriale, in quanto si viene
in tal modo a contraddire il principio che ammette alla libera
professione il veterinario dipendente pubblico. Va piuttosto
ribadito che i vincoli devono essere dimensionati in relazione al
tipo di attivita' svolte nell'ambito della struttura pubblica, e
non anche in riferimento al luogo in cui opera il veterinario. Il
criterio territoriale non soddisfa di per se' le esigenze che sono
alla base della necessita' di disciplina dell'attivita'
professionale del personale medico, giacche' ne vanifica di fatto
il diritto senza razionalmente ricondursi all'obiettivo di
assicurare l'ottimale funzionalita' del servizio sanitario
pubblico. Nell'attuale ordinamento prevale il criterio
sostanzialistico della potenziale situazione di conflitto, e quindi
occorre procedere alla individuazione in concreto delle situazioni
pregiudizievoli per i fini istituzionali del servizio sanitario
nazionale, che va considerato nella sua globalita' e non
nell'ambito delle singole strutture in cui si articola (v. Cons.
Stato, sez. I, n. 985/93 cit.). Ne' e' decisivo il richiamo alle
varie competenze in materia di controllo e vigilanza, facenti capo
ai servizi veterinari delle aziende sanitarie, che indurrebbero i
medici veterinari ad essere controllori di stessi, posto che - una
volta ammesso l'esercizio della libera professione - non se ne puo'
poi escludere in toto l'ammissibilita', ma occorre piuttosto
individuare le misure utili ad evitare la sovrapposizione di ruoli
nella medesima persona, tenendo conto delle mansioni effettivamente
assolte e dei settori operativi cui si e' assegnati, ed in tale
ottica trarne le conseguenze in ordine alle modalita' e ai limiti
di esercizio dell'attivita' professionale. Allo stesso modo, il
generale divieto di svolgere attivita' professionale per gli
"animali da reddito", (salvo il caso di carenza di veterinari
libero-professionisti; art. 3 della legge regionale n. 4/97)
implica la soppressione di ogni possibilita' di esercizio della
libera professione, e quindi sovverte quel principio che si e' piu'
volte indicato come canone informatore del rapporto di impiego del
personale medico. Anziche' individuare le ipotesi di conflitto con
le competenze dei veterinari quali dipendenti pubblici, la norma
preclude in toto l'ammissibilita' della libera professione. Difetta
quindi ogni ponderato collegamento con le esigenze del servizio
sanitario pubblico.
In conclusione, la questione appare non manifestamente infondata
in relazione agli artt. 4 e 35 della Costituzione, giacche' la
normativa regionale piemontese (ed in particolare gli artt. 2 e 3,
nonche' l'art. 4, che estende la predetta disciplina al c.d.
"cavallo sportivo", nonche' per connessione l'art. 1, comma 2, che
fa obbligo ai veterinari di segnalare alla propria azienda
sanitaria, per le dovute verifiche, l'attivita'
libero-professionale che intendono svolgere) risulta
ingiustificatamente preclusiva delle concrete possibilita' di
esercizio della libera professione da parte dei veterinari
dipendenti pubblici, e quindi lesiva del diritto al lavoro
costituzionalmente protetto.
Per quanto concerne poi l'asserito contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, nega il collegio che possa ipotizzarsi una disparita'
di trattamento con i medici dipendenti pubblici da una parte e con
i veterinari libero- professionisti dall'altra, attesa l'evidente
diversita' delle situazioni poste a raffronto; quanto, invece, alla
ipotizzata disparita' di trattamento con il personale veterinario
di altre regioni, e' da escludersi che altre normative regionali (o
anche l'assenza delle stesse) possano essere assunte a riferimento
per desumerne un'eventuale violazione del principio di uguaglianza.
Per contro, si deve dichiarare d'ufficio la non manifesta
infondatezza della questione, in relazione all'art. 3 Cost., sotto
il profilo della irragionevolezza di una normativa regionale che
prima ammette i veterinari all'esercizio dell'attivita'
libero-professionale (v. art. 1, comma 1) e poi ne restringe
contraddittoriamente le possibilita' di esplicazione del diritto
fino a vanificarlo.
L'assenza di una ratio giustificativa legata alla tutela della
funzionalita' operativa del servizio sanitario pubblico induce a
ritenere non manifestamente infondata anche la questione di
costituzionalita' dell'art. 2 della legge regionale in esame, in
riferimento all'art. 120, comma 3, della Costituzione, giacche' il
divieto di esercizio dell'attivita' professionale per gli animali
d'affezione nell'ambito del territorio dell'azienda sanitaria di
appartenenza, privo come e' di fondamento in norme di rango
costituzionale, viene a determinare un indebito limite di spazio
allo svolgimento della libera professione.
Vanno infine ritenuti sussistenti i presupposti per investire la
Corte costituzionale della cognizione della normativa regionale in
riferimento all'art. 117 Cost., atteso che l'intervenuta disciplina
dell'attivita' libero-professionale dei veterinari dipendenti
pubblici appare discostarsi dai principi fondamentali in materia,
quali si desumono dalla normativa statale esaminata, che - come si
e' visto - ha inteso consentire in linea di massima l'esercizio
della libera professione, salvo regolamentarne le modalita' di
esplicazione in relazione all'obiettivo di impedire l'insorgenza di
situazioni di pregiudizio al servizio sanitario pubblico. L'aver
gravemente compromesso il diritto allo svolgimento dell'attivita'
professionale, senza alcun ragionevole raccordo con le esigenze
della struttura pubblica, integra quindi l'inosservanza degli
indirizzi fissati dal legislatore statale, con conseguente
violazione dell'art. 117 Cost.
Ne' elementi significativi di novita' rispetto all'esaminata
questione sono stati in un primo tempo desunti dal tribunale in
relazione alle norme sopravvenute in materia, quali individuate
dalla Corte costituzionale con l'ordinanza n. 231 (depositata in
cancelleria il 19 giugno 1998) - recante l'invito ad un nuovo esame
della rilevanza della questione di costituzionalita' nel presente
giudizio.
L'art. 1 del decreto-legge n. 175 del 1997 (convertito dalla
legge n. 272 del 1997) aveva riconosciuto al Ministro della sanita'
la competenza a definire le "caratteristiche dell'attivita'
libero-professionale intramuraria del personale medico e delle
altre professionalita' della dirigenza sanitaria del servizio
sanitario nazionale, le categorie professionali e gli enti o
soggetti ai quali si applicano le disposizioni sull'attivita'
intramuraria" nonche' a disciplinare "l'opzione tra attivita'
libero-professionale intramuraria ed extramuraria, le modalita' del
controllo del rispetto delle disposizioni sull'incompatibilita', le
attivita' di consulenza e consulto"; successivamente erano
intervenuti due decreti ministeriali, entrambi in data 31 luglio
1997, recante l'uno "le linee guida dell' organizzazione
dell'attivita' libero-professionale intramuraria della dirigenza
sanitaria del servizio sanitario nazionale" e l'altro la disciplina
in materia di "attivita' libero professionale e incompatibilita'
del personale della dirigenza sanitaria del S.S.N." (l'art. 7 di
quest'ultimo aveva fatto salva la regolamentazione introdotta con
il decreto ministeriale in data 11 giugno 1997, avente ad oggetto
la "fissazione dei termini per l'attivazione dell'attivita'
libero-professionale intramuraria". Ebbene, da tali norme non si
evinceva un regime di incompatibilita' che si sovrapponesse o
sostituisse a quello fissato con la legge regionale piemontese,
atteso che - come prescritto dall'art. 1 del decreto-legge n. 175 -
oggetto della nuova disciplina era esclusivamente l'attivita'
libero-professionale intramuraria (ed in tal senso doveva essere
conseguentemente inteso ogni vincolo all'attivita' professionale
ivi stabilito), mentre di quella extramuraria si teneva conto ai
soli fini della definizione delle modalita' di opzione tra l'una e
l'altra e di controllo dell'osservanza delle disposizioni sulle
incompatibilita'. Non si ravvisava dunque alcuna innovazione
normativa suscettibile di incidere direttamente sulla posizione dei
ricorrenti, ancora soggetta - quanto ai limiti di esplicazione
dell'attivita' professionale esterna - alla legge regionale
sospettata di incostituzionalita'.
Per quel che concerne, poi, l'art. 124, comma 1, del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112 "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59", a norma
del quale "sono conservate allo Stato le seguenti funzioni
amministrative: a) la disciplina delle attivita'
libero-professionali e delle relative incompatibilita', ai sensi
dell'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e
dell'art. 1, comma 14, della legge 23 dicembre 1996, n. 662";
rilevava il tribunale come la disposizione non facesse altro che
confermare una preesistente competenza statale, rispetto alla quale
la competenza regionale in materia conservava un ruolo secondario,
ovvero attuativo di principi e norme stabiliti a livello statale.
In questo quadro, quindi, la disciplina regionale restava
sottordinata ai criteri desumibili da quella nazionale, e
permanevano di conseguenza le perplessita' espresse a proposito
della conformita' della normativa denunciata agli indirizzi fissati
dal legislatore statale.
La Corte costituzionale ha poi richiesto un ulteriore riesame
della questione alla luce della normativa introdotta dal d.lgs. 19
giugno 1999, n. 229, recante "norme per la razionalizzazione del
servizio sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30
novembre 1998, n. 419" (v. ord. n. 84/2000).
Senonche', pur essendosi in tal modo provveduto ad una organica
disciplina del rapporto di lavoro; "esclusivo", e di quello "non
esclusivo" dei dirigenti sanitari (v. art. 15 del d.lgs. n. 502 del
1992, cosi' come modificato dall'art. 13 del d.lgs. n. 229 del
1999), non risulta sostanzialmente mutato il quadro normativo di
riferimento circa i contenuti dell'attivita' libero-professionale
extramuraria (dispone l'art. 15-sexies: "Il rapporto di lavoro dei
dirigenti sanitari in servizio al 31 dicembre 1998 i quali, ai
sensi dell'art. 1, comma 10, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
abbiano comunicato al direttore generale l'opzione per l'esercizio
della libera professione extramuraria e che non intendano revocare
detta opzione, comporta la totale disponibilita' nell'ambito
dell'impegno di servizio, per la realizzazione dei risultati
programmati e lo svolgimento delle attivita' professionali di
competenza. Le aziende stabiliscono i volumi e le tipologie delle
attivita' e delle prestazioni che i singoli dirigenti sono tenuti
ad assicurare, nonche' le sedi operative in cui le stesse devono
essere effettuate". Non vi e' insomma ragione per ritenere che sia
automaticamente venuta meno la previgente disciplina regionale,
perche' - in assenza di incompatibilita' diretta e immediata con la
sopraggiunta legge statale, che non detta nuove indicazioni in
merito - quella piemontese continua a regolare la materia in ambito
regionale, definendo i limiti di esercizio dell'attivita'
libero-professionale esterna nelle ipotesi di non intervenuta
opzione per il rapporto di lavoro "esclusivo". I ricorrenti,
d'altra parte, sono tuttora inquadrati tra i dirigenti abilitati
allo svolgimento della libera professione extramuraria (v.
certificati in data 4 maggio 2000), e quindi hanno sicuramente
titolo a vedere sindacata la legittimita' costituzionale della
legge regionale nella specie applicata.
Cio' stante, si deve disporre l'immediata trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti del giudizio, dichiarandone nelle more la
sospensione. Con separata ordinanza e' stata pronunciata la
temporanea sospensione dell'atto impugnato, con rinvio
dell'ulteriore corso del processo cautelare alla conclusione del
giudizio di costituzionalita'.