ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni
culturali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali e
ambientali del 29 ottobre 1996, di annullamento, ai sensi della legge
n. 431 del 1985, dell'autorizzazione n. 11184/1995 del 28 dicembre
1995 rilasciata dalla Regione Valle d'Aosta, ai sensi dell'art. 7
della legge 1497 del 1939, al Signor Ennio Vallomy per la
ristrutturazione e l'ampliamento di un alpeggio sito nel comune di
Lillianes, promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta,
notificato il 20 dicembre 1996, depositato in cancelleria il 24
successivo ed iscritto al n. 32 del registro conflitti 1996.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 dicembre 1996 e depositato il
successivo 24 dicembre, la Regione autonoma Valle d'Aosta ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione al decreto emesso in data 29 ottobre 1996 dal Direttore
generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici
del Ministero per i beni culturali ed ambientali (oggi Ministero per
i beni ed attivita' culturali), con cui e' stata annullata
l'autorizzazione rilasciata dalla predetta Regione, ai sensi
dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, per la
ristrutturazione e l'ampliamento di un alpeggio sito nel comune di
Lillianes.
Assume la Regione ricorrente che il decreto impugnato violerebbe
le competenze spettanti alla medesima in base agli artt. 2 e 4 dello
statuto (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), in relazione
all'art. 16 della legge 16 maggio 1978, n. 196 ed all'art. 82 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed in relazione, altresi', ai principi
desumibili dagli artt. 97 e 116 della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente, l'atto de quo si porrebbe in
contrasto anche con il principio di leale cooperazione tra Stato e
Regione nell'esercizio delle rispettive competenze.
Infatti, pur nella consapevolezza dell'applicabilita' alla
Regione autonoma della Valle d'Aosta della disciplina posta dalla
legge 8 agosto 1985, n. 431, per aver questa introdotto norme di
grande riforma economico-sociale, tuttavia non si e' tenuto conto
della particolare posizione che, nella materia, spetta alla Regione
medesima, giacche', per statuto, e' ad essa attribuita una competenza
legislativa primaria in materia di "tutela del paesaggio" (art. 2,
lettera q), cui corrisponde anche la relativa competenza
amministrativa (art. 4); inoltre, a mente dell'art. 16 della legge 16
maggio 1978, n. 196, alla Regione Valle d'Aosta sono state trasferite
"le funzioni amministrative che il Ministero per i beni culturali ed
ambientali ed altri organi centrali dello Stato esercitano per il
territorio della Valle d'Aosta, in materia di tutela del paesaggio".
Nella specie, il procedimento, che ha caratterizzato l'emanazione
dell'atto impugnato, si e' distaccato dal modello ispirato al
principio di leale cooperazione, in quanto l'organo statale non ha
dato alcun riscontro alla comunicazione ricevuta, ne' ha chiesto dati
o documenti o precisazioni; non ha espresso obiezioni o
contestazioni, cosi' come non ha ricercato una concertazione o anche
solo una consultazione con la Regione, ma ha sovrapposto
autoritativamente la propria valutazione a quella espressa dalla
Regione stessa, travalicando i poteri di cui all'art. 82 del d.P.R.
n. 616 del 1977.
Sotto altro profilo, la Regione deduce che le attribuzioni dello
Stato in materia di autorizzazione di cui all'art. 7 della legge
n. 1497 del 1939 e' legato al rispetto di termini rigorosi, nel senso
che il potere del Ministro deve essere esercitato nel termine di
sessanta giorni dalla data della relativa comunicazione.
Nella specie, di contro, il decreto impugnato e' stato emesso il
29 ottobre 1996, mentre la comunicazione effettuata dalla Regione,
con allegato il provvedimento adottato, risalirebbe al 18 gennaio del
1996: ben oltre, quindi, il termine utile per esercitare il potere di
annullamento.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
che ha concluso per la reiezione del conflitto. In particolare,
rileva che il proposto conflitto e' sostenuto da motivi che si
fondano sulla deduzione di vizi di legittimita' e, come tali,
soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Inoltre, rileva l'Avvocatura, nel contesto della procedura di
annullamento prevista dal nono comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616
del 1977, non puo' trovare applicazione il principio di leale
cooperazione cosi' come inteso, nella specie, dalla Regione
ricorrente data la natura dell'intervento repressivo dello Stato e
data la incompatibilita' con l'osservanza del termine di 60 giorni
assegnato dalla legge all'esercizio del potere di annullamento;
quest'ultimo, peraltro, e' stato svolto senza travalicare i limiti
propri del potere di annullamento.
3. - Il ricorso era stato fissato per l'udienza pubblica del 25
novembre 1997 e successivamente del 6 luglio 1999 e rinviato a nuovo
ruolo sempre su istanza della Regione ricorrente.
In prossimita' della nuova data fissata per la pubblica udienza
la Regione autonoma della Valle d'Aosta ha fatto pervenire una
memoria, con la quale, richiamandosi alle sue istanze di rinvio in
occasione della fissazione delle precedenti udienze, precisa che la
Commissione paritetica, investita della questione relativa ai
rapporti tra l'Amministrazione regionale ed il Ministero in ordine
all'esercizio dei poteri di cui trattasi, ha ritenuto di predisporre
lo schema di due commi da aggiungere all'art. 16 della legge
16 maggio 1978, n. 196, contenenti norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Valle d'Aosta.
Tuttavia, lo schema di norme non risulta ancora sottoposto al
Consiglio dei ministri.
In tale situazione la Regione ha rappresentato il proprio attuale
interesse alla decisione del conflitto in questione.
Nel merito, ribadisce la proprie ragioni, sottolineando come la
giurisprudenza costituzionale, pur dando atto che la disciplina di
cui alla legge n. 431 del 1985 abbia introdotto norme fondamentali di
grande riforma economico-sociale, ha, tuttavia, affermato che la
concorrenza di poteri che ne deriva deve essere caratterizzata,
comunque, dalla rispondenza al principio della leale cooperazione.
Nella memoria, si segnala, altresi', che nel nostro ordinamento
possono coesistere i presupposti per la proposizione del ricorso
giurisdizionale davanti al giudice amministrativo e del ricorso per
conflitto di attribuzione, trattandosi di rimedi che operano su piani
diversi.
In particolare, nella specie, la Regione ha lamentato la lesione
delle proprie competenze costituzionalmente garantite.
Nella memoria, si aggiunge che con il provvedimento impugnato si
e' voluto sovrapporre la valutazione operata in sede ministeriale a
quella operata in sede regionale. In realta', quindi, si e' trattato
di un annullamento per motivi di merito, mentre e' pacifico che la
disposizione di cui all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 consente
un potere di annullamento di ufficio solo per motivi di stretta
legittimita'.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione, proposto nei confronti dello
Stato dalla Regione autonoma della Valle d'Aosta con ricorso
notificato il 20 dicembre 1996, riguarda il decreto ministeriale 29
ottobre 1996, emesso dal Direttore generale dell'Ufficio centrale per
i beni ambientali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali
ed ambientali, con cui e' stata annullata, ai sensi dell'art. 82,
nono comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega prevista dall'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) come
integrato dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431 (Conversione
in legge del d.l. 27 giugno 1985, n. 312 recante disposizioni urgenti
per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale)
l'autorizzazione della Regione autonoma Valle d'Aosta 28 dicembre
1995, n. 11184/1995, rilasciata, ai sensi dell'art. 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497, per la ristrutturazione e l'ampliamento
dell'alpeggio sito in localita' "Rondere" nel comune di Lillianes.
La Regione deduce la violazione degli artt. 2 e 4 dello statuto
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), in relazione
all'art. 16 della legge 16 maggio 1978, n. 196 ed all'art. 82 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche' ai principi desumibili dagli
artt. 97 e 116 della Costituzione.
2. - Preliminarmente deve essere affrontato il problema
dell'ambito di ammissibilita' dei motivi dedotti dalla Regione in
sede di conflitto, accennato dalla difesa di entrambe le parti.
Certamente devono restare al di fuori del presente conflitto i
profili non aventi tono costituzionale e che non attengono alla sfera
delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione autonoma
Valle d'Aosta, ma che riguardano semplicemente aspetti procedimentali
dell'atto oggetto del conflitto, senza alcun riflesso sui rapporti
tra Regione e Stato in ordine alla ripartizione delle sfere di
competenza e sugli effetti che un atto statale puo' produrre su
funzioni gia' esercitate dalla Regione, nella specie, in base a
previsione statutaria (artt. 2, lettera q) e 4 dello statuto
regionale approvato con legge costituzionale n. 4 del 1948).
Si tratta, invece, di verificare, in questa sede di conflitto, se
lo Stato abbia esorbitato dalla propria sfera di attribuzioni in una
materia, come quella della tutela del paesaggio, in cui la Regione
autonoma della Valle d'Aosta ha funzioni legislative primarie e
amministrative proprie, e nello stesso tempo lo Stato deve conservare
"indefettibili compiti di rilievo nazionale per la tutela dei beni
culturali ed ambientali, unitariamente intesi in base all'art. 9
della Costituzione" (v. sentenze n. 334 del 1998; n. 157 del 1998 a
proposito di regioni a statuto ordinario; n. 341 del 1996, a
proposito di regione ad autonomia speciale, e n. 151 del 1986) in
parte surrogatori o suppletivi, in parte correttivi ad estrema difesa
dei vincoli.
Cosi delimitati gli ambiti di ammissibilita' del conflitto, deve
essere affermato che il conflitto proposto dalla Regione Valle
d'Aosta e' ammissibile per la parte in cui prospetta una lesione o
menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto
ricorrente (sentenze n. 157 del 1998 e n. 473 del 1992).
3. - Ai fini della soluzione del conflitto occorre richiamare i
seguenti principi in materia di paesaggio e di rapporti tra Stato e
Regione:
a) il regime giuridico dei provvedimenti autorizzativi
regionali in materia paesistica e' definito esaustivamente
dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modifiche, nella legge 8 agosto 1985, n. 431, il quale pone - a
carico di tutte le Regioni, anche di quelle ad autonomia speciale -
l'obbligo di comunicazione di tali provvedimenti - insieme alla
relativa documentazione - al Ministero per i beni culturali ed
ambientali, proprio ai fini dell'esercizio dei poteri di controllo e
di estrema difesa del vincolo paesistico (sentenze n. 341 del 1996;
n. 151 del 1986);
b) tali poteri statali di cui alla legge n. 431 del 1985 (che
comprendono anche il potere di eventuale annullamento
dell'autorizzazione concessa dalla regione), proprio per il fatto di
essere posti ad estrema difesa dei vincoli paesaggistici,
costituiscono parte di una disciplina qualificabile, per la diretta
connessione con il valore costituzionale primario della tutela del
paesaggio (art. 9 della Costituzione), come norme fondamentali di
riforma economico-sociale, in conformita', del resto, alla esplicita
ed, in questo caso, pertinente autoqualificazione contenuta
nell'art. 2 della stessa legge (sentenze n. 341 del 1996; n. 151 del
1986);
c) la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali e'
affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su competenze
statali e regionali che concorrono o si intersecano, in una
attuazione legislativa che impone il contemperamento dei rispettivi
interessi, con l'osservanza in ogni caso del principio di equilibrata
concorrenza e cooperazione tra le due competenze, in relazione ai
momenti fondamentali della disciplina stabilita a protezione del
paesaggio (v. sentenze n. 157 del 1998; n. 170 del 1997);
d) non sussiste una incompatibilita' tra la leale
collaborazione tra Stato e Regione, da attuarsi concretamente
attraverso la semplice informazione alla regione dell'avvio del
procedimento di annullamento, e la previsione normativa del termine
perentorio di sessanta giorni per l'esercizio di detto potere di
annullamento, in quanto la semplice informativa alla regione puo'
essere data con qualsiasi mezzo di comunicazione ed in maniera
sintetica, senza la necessita' di contestazione o di acquisizione del
previo parere regionale.
4. - L'interferenza ed il particolare reciproco legame delle
funzioni regionali e statali, nella specifica materia di tutela dei
beni paesaggistici, con la previsione del potere dello Stato di
annullamento di autorizzazioni rilasciate dalla regione, esigono la
piena attuazione del principio di leale cooperazione, che deve
caratterizzare le relazioni degli organi istituzionali, cui sono
affidate le funzioni previste dall'art. 9 della Costituzione, "nella
direttrice della primarieta' del valore estetico-culturale e della
esigenza di una piena e pronta realizzazione di esso, secondo un
modello ispirato" al detto "principio" (sentenza n. 151 del 1986).
Tale principio di leale cooperazione deve attuarsi in forme
concrete ed effettive ed operare reciprocamente (non in modo
unidirezionale: v. sentenza n. 341 del 1996 citata) tra Stato e
Regione autonoma della Valle d'Aosta: di modo che, come questa
Regione e' soggetta all'obbligo di comunicare immediatamente le
rilasciate autorizzazioni di cui all'art. 7 della legge 29 giugno
1939, n. 1497 e di trasmettere la relativa documentazione (con
decorrenza del termine per l'intervento statale), cosi' lo Stato deve
essere tenuto all'obbligo di dare, alla stessa Regione (avente
specifica competenza nella materia in base a statuto), tempestiva
notizia che il riesame-controllo di mera legittimita' sta dando avvio
ad una procedura (di secondo grado) per l'annullamento della
autorizzazione.
5. - Non puo' ritenersi - come invece sostiene la difesa dello
Stato - irrilevante, ai fini del procedimento (in corso) di
annullamento, la comunicazione alla Regione Valle d'Aosta, in quanto
anche essa e' titolare (sia pure come espressione di concorrenza di
poteri, secondo un modello ispirato alla leale cooperazione: sentenza
n. 151 del 1986; v. anche sentenza n. 242 del 1997) della funzione di
tutela del paesaggio, rientrante anche nella sfera degli interessi
regionali per previsione statutaria e quindi esercitabile anche
autonomamente secondo le previsioni di legge. La semplice
comunicazione, infatti, puo' consentire alla Regione (cosi' come tale
possibilita' non puo' essere esclusa per il soggetto titolare della
autorizzazione) di fornire - se crede opportuno - eventuali ulteriori
elementi, documenti o delucidazioni, tenuto conto dei termini
perentori per l'esercizio del potere di annullamento
dell'autorizzazione da parte dello Stato e, a sua volta, di informare
il soggetto titolare della stessa autorizzazione (rilasciata dalla
medesima Regione, con conseguenti eventuali responsabilita') dei
rischi di iniziare o proseguire i lavori oggetto di autorizzazione
regionale, efficace ed operante pure in pendenza del termine per
l'annullamento.
Infine deve essere sottolineato che l'anzidetto esercizio del
potere di annullamento statale delle autorizzazioni paesistiche come
espressione di sistema di concorrenza di poteri, realizzato non
attraverso un atto complesso o una intesa, costituisce sempre una
fase di secondo grado (rispetto ad una autorizzazione regionale
perfetta ed efficace), nella quale vi e' possibilita' di introdurre -
d'ufficio o su iniziativa dei soggetti portatori di interessi
qualificati - documentazione ed elementi di fatto ulteriori rispetto
all'istruttoria regionale. Questa speciale fase di secondo grado si
caratterizza per l'autorita' (statale) diversa da quella di primo
grado (regionale), con un diverso responsabile del procedimento
(argomentando anche da d.m. 13 giugno 1994, n. 495, art. 9 e tabella
a) con poteri anche istruttori. Soprattutto la differenziazione si
rileva nella discrezionalita' propria di tale potere di annullamento
statale, il cui esercizio e messa in moto d'ufficio (anche se ha per
presupposto necessario, per la decorrenza del termine, la
trasmissione di copia della autorizzazione regionale con la relativa
documentazione) non e' mai assolutamente dovuto o vincolato, ma e'
sempre eventuale e collegato alla valutazione discrezionale di
esigenze "di estrema difesa del vincolo paesistico".