ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6 del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), promosso
con ordinanza emessa il 17 novembre 1999 dalla Corte di appello di
Genova, iscritta al n. 39 del registro ordinanze 2000 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, 1a serie speciale,
dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione di Del Vigo Carlo;
Udito nella camera di consiglio del 5 luglio 2000 il Giudice
relatore Valerio Onida.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio d'appello nell'ambito di un
procedimento instaurato per la dichiarazione di ineleggibilita' del
sindaco di un comune ligure, la Corte d'appello di Genova, con
ordinanza emessa il 17 novembre 1999 e pervenuta il 24 gennaio 2000,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 6 del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), "nella
parte in cui prevede come ostativo alla nomina a sindaco (e, quindi,
come causa di ineleggibilita') il fatto di trovarsi in rapporto di
parentela o affinita' entro il secondo grado con persona che sia
appaltatore di lavori o di servizi comunali".
Osserva la Corte remittente che l'art. 6 del d.P.R. n. 570 del
1960, in vigore pur dopo l'avvento della nuova disciplina delle
ineleggibilita' e delle incompatibilita' alla carica di consigliere
comunale e di quella relativa all'elezione diretta del sindaco,
prevede che non possa "essere nominato" sindaco, fra l'altro, "chi ha
ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo
grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto di
segretario comunale, di esattore, collettore o tesoriere comunale, di
appaltatore di lavori o di servizi comunali, o in qualunque modo di
fideiussore"; che il tenore letterale di tale norma indicherebbe che
l'avere parenti o affini entro il secondo grado titolari di appalti
per il comune costituirebbe una causa di ineleggibilita', come
sarebbe confermato anche dal richiamo dell'art. 9-bis ottavo comma,
dello stesso d.P.R. n. 570 del 1960 alle "cause di ineleggibilita'
alla carica" previste dall'art. 6; che pertanto non si potrebbe
pervenire in via interpretativa a considerare tale situazione - come
invece ha ritenuto il giudice di primo grado, il quale ha percio'
dato rilievo alla successiva intervenuta rimozione della causa
ostativa - come causa di incompatibilita', rimovibile dopo la
presentazione della candidatura.
Il giudice a quo rileva poi che, dopo l'abrogazione dell'art. 15,
n. 7, del d.P.R. n. 570 del 1960 e l'entrata in vigore della
disciplina di cui alla legge 23 aprile 1981, n. 154, costituisce
causa di incompatibilita', e non piu' di ineleggibilita', alla carica
di consigliere comunale (e quindi non costituisce piu' causa di
ineleggibilita' alla carica di sindaco, in relazione alla quale
l'art. 6 - primo alinea - del d.P.R. n. 570 del 1960 si richiama ai
soli casi di ineleggibilita' a consigliere comunale previsti dalla
legge) l'aver parte in appalti nell'interesse del comune (art. 3,
n. 2, della legge n. 154 del 1981), dal che conseguirebbe che per il
sindaco quest'ultima situazione costituirebbe causa di
incompatibilita', mentre sarebbe causa di ineleggibilita' quella
della quale si discute; e osserva che non si vedrebbe per quale
ragione l'impedimento derivante dal fatto di avere un rapporto di
parentela o affinita' con un appaltatore sia piu' grave del fatto di
essere, in proprio, appaltatore, e che anzi l'impedimento derivante
da tale rapporto apparirebbe, semmai, meno grave.
Ad avviso del remittente, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, non risponderebbe al principio di ragionevolezza il
prevedere come causa di ineleggibilita' un impedimento oggettivamente
meno grave di quello che, per lo stesso soggetto, comporta oggi solo
l'esistenza di una causa di incompatibilita'. Ne' la previsione di
ineleggibilita' potrebbe dirsi conseguenza ineluttabile del fatto che
l'impedimento non possa essere rimosso dall'interessato, poiche', al
contrario, la causa ostativa potrebbe venir meno prima della
convalida delle elezioni o addirittura prima della stessa elezione a
seguito della chiusura del rapporto d'appalto, o per la perdita da
parte del parente o affine della qualita' che rileva ai fini della
causa ostativa in questione.
In questi casi dunque, secondo il giudice a quo, l'esclusione
dall'elettorato passivo apparirebbe irragionevolmente lesiva del
diritto all'accesso alle cariche pubbliche sancito dall'art. 51 della
Costituzione, comportandone una limitazione non necessaria ne'
ragionevolmente proporzionata.
La questione sarebbe rilevante in quanto la norma denunciata
imporrebbe di riformare la sentenza appellata, e di non annettere
rilievo al fatto che la causa ostativa sia venuta meno dopo la
presentazione della candidatura.
2. - Si e' costituita in giudizio la parte appellata nel giudizio
a quo, chiedendo l'accoglimento della questione.
In prossimita' della data fissata per la camera di consiglio, la
difesa della parte costituita ha segnalato alla Corte l'avvenuto
decesso della stessa parte (senza che, peraltro, cio' possa produrre
effetti sul presente giudizio, non trovando in esso applicazione le
norme sulla interruzione del processo: art. 22 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale),
richiamando tuttavia adesivamente le considerazioni in diritto
dell'ordinanza di rinvio.
3. - Non e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dalla Corte d'appello di Genova
investe l'art. 6 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), nella parte in cui, al quarto alinea,
prevede che non possa essere nominato sindaco chi abbia parenti o
affini entro il secondo grado i quali siano appaltatori di lavori o
di servizi comunali.
Secondo il giudice a quo la norma - che sancirebbe una causa di
ineleggibilita', non rimovibile dopo la scadenza del termine per la
presentazione delle candidature, e non una causa di incompatibilita'
- sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione,
perche' configurerebbe irragionevolmente come causa di
ineleggibilita' una situazione di impedimento meno grave di quella -
che costituisce causa di incompatibilita', ai sensi dell'art. 3,
n. 2, della legge n. 154 del 1981 - del candidato che sia parte, in
proprio, in appalti del comune; e perche', in tal modo, comporterebbe
una limitazione non necessaria, ne' ragionevolmente proporzionata, al
diritto di accedere alle cariche pubbliche, garantito dall'art. 51
della Costituzione.
2. - La questione e' fondata.
L'art. 6 del testo unico del 1960 stabiliva le condizioni
ostative alla nomina alla carica di sindaco ("Non puo' essere
nominato sindaco ..."), e fra di esse enumerava quella derivante
dall'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al
secondo grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto
(...) di appaltatore di lavori o di servizi comunali..." (quarto
alinea).
Oggi il contenuto di tale disposizione, applicabile nel giudizio
a quo e' trasfuso, senza sostanziali mutamenti (salva la sua
estensione al presidente della provincia) nell'art. 61, n. 2, del
nuovo testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,
approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ai sensi
del quale "non puo' essere eletto alla carica di sindaco o di
presidente della provincia" chi ha prossimi congiunti che rivestano
la qualita' di appaltatore di lavori o di servizi comunali o
provinciali.
Quando la disposizione impugnata fu dettata, la legge prevedeva
che il sindaco fosse eletto dal consiglio comunale nel proprio seno
(art. 5 dello stesso testo unico n. 570 del 1960): onde, da un lato,
tutte le cause ostative all'elezione alla carica di consigliere
comunale si traducevano anche in cause di ineleggibilita' alla carica
di sindaco (come, d'altra parte, ribadiva espressamente il primo
alinea dello stesso art. 6); dall'altro lato, la stessa distinzione
fra cause di ineleggibilita' e cause di incompatibilita' alla carica
di sindaco assumeva scarso rilievo, in assenza di un procedimento
elettorale che prevedesse termini per la presentazione delle
candidature, campagna elettorale, votazione da parte del corpo
elettorale.
Per altro verso, all'epoca, il legislatore aveva configurato
quasi tutte le cause ostative all'assunzione della carica di
consigliere comunale come cause di ineleggibilita' (art. 15 del testo
unico n. 570 del 1960: "Non sono eleggibili a consigliere
comunale ..."), senza distinzione fra quelle fondate sul timore di
distorsione della volonta' degli elettori a causa dell'influenza che
su di essi poteva essere esercitata da chi ricopriva determinati
uffici, o comunque fondate su elementi personali che lo stesso
legislatore riteneva tali da dover condurre alla privazione
dell'elettorato passivo, e quelle fondate sull'esistenza di conflitti
di interessi o comunque di elementi suscettibili di perturbare
l'esercizio della carica, ma non di viziare l'elezione. Le uniche
situazioni configurate da detto testo unico come cause di
incompatibilita' con la carica di consigliere comunale erano quelle
contemplate dagli artt. 16 e 17 (divieto di far parte
contemporaneamente dello stesso consiglio comunale per ascendenti e
discendenti, affini in primo grado, adottante e adottato, affiliante
e affiliato, e rispettivamente divieto per i membri della giunta
provinciale amministrativa di far parte di alcun consiglio comunale
compreso nella provincia).
Da cio', fra l'altro, era discesa una serie di questioni di
legittimita' costituzionale, nonche' una serie di pronunce di questa
Corte che dichiararono la illegittimita' dell'art. 15 nella parte in
cui considerava ineleggibili anche coloro per i quali determinate
cause ostative fossero cessate prima della convalida delle elezioni
(cfr. sentenza n. 46 del 1969, e sentenza n. 45 del 1977, relativa
quest'ultima a due diverse cause ostative): in tal modo trasformando
di fatto quelle che il legislatore aveva configurato come vere e
proprie cause di ineleggibilita' in cause di incompatibilita' (cosi',
esplicitamente, sentenza n. 171 del 1984), poiche' quella che restava
impedita non era piu' l'elezione, bensi' solo l'assunzione della
carica o la permanenza in essa dopo l'elezione, ove la causa ostativa
non venisse tempestivamente rimossa.
In questo quadro, restava contemplata come causa di
ineleggibilita' alla carica di consigliere comunale (e non diede
luogo a pronunce di questa Corte) quella prevista dall'art. 15, n. 7,
relativa alla situazione di coloro i quali, "direttamente o
indirettamente, hanno parte in servizi, esazioni di diritti,
somministrazioni ed appalti nell'interesse del comune, o in societa'
ed imprese aventi scopo di lucro, sovvenzionate in qualsiasi modo dal
medesimo". A tale causa di ineleggibilita' - operante, come si e'
detto, anche per la carica di sindaco - l'art. 6, quarto alinea,
aggiungeva la ulteriore causa ostativa - avente lo stesso effetto -
consistente nell'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o
affini fino al secondo grado, che coprano nell'amministrazione del
comune il posto di segretario comunale, di esattore, collettore o
tesoriere comunale, di appaltatore di lavori o di servizi comunali, o
in qualunque modo di fideiussore". In sostanza, per la carica di
sindaco la causa di ineleggibilita' si estendeva dalla personale
titolarita' in capo al candidato della qualita' di appaltatore anche
alla titolarita' della stessa qualita' in capo ad uno stretto
congiunto. Cio' pero' non dava luogo ad alcuna contraddizione, stante
la maggiore importanza e delicatezza della carica di sindaco rispetto
a quella di consigliere comunale, che poteva giustificare la
previsione piu' severa e piu' restrittiva della legge.
3. - Il contesto normativo e' pero' profondamente cambiato, da un
lato, con la legge n. 154 del 1981 (oggi trasfusa nel testo unico
approvato con d.lgs. n. 267 del 2000), che disciplino' ex novo
l'intera materia delle ineleggibilita' e incompatibilita' alle
cariche elettive locali; dall'altro, con la legge 25 marzo 1993,
n. 81 (a sua volta oggi in parte confluita nel citato testo unico
n. 267 del 2000), che sanci' l'elezione popolare diretta del sindaco.
La legge n. 154 del 1981 accolse e sviluppo' esplicitamente la
distinzione fra cause di ineleggibilita', che impediscono l'elezione
e la viziano se essa avviene, le quali debbono essere rimosse, per
evitare tale conseguenza, entro la data fissata per la presentazione
delle candidature (cfr. art. 2, secondo e terzo comma; e oggi
art. 60, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000); e cause di
incompatibilita', che impediscono semplicemente di "ricoprire la
carica di consigliere" (art. 3; e oggi art. 63 del d.lgs. n. 267 del
2000), per le quali e' previsto un apposito procedimento di
contestazione, al cui termine soltanto esse danno luogo, ove non
siano state rimosse, a decadenza dalla carica (cfr. artt. 6 e 7; e
oggi artt. 68 e 69 del d.lgs. n. 267 del 2000). Di conseguenza venne
abrogato, fra l'altro, l'art. 15 del testo unico n. 570 del 1960
(cfr. art. 10, n. 2, della legge n. 154 del 1981).
In questo quadro, la titolarita' della qualita' di appaltatore
del comune, gia' prevista dall'art. 15, n. 7, del testo unico come
causa di ineleggibilita', fu invece prevista come causa di
incompatibilita' (art. 3, n. 2, della legge n. 154 del 1981; e oggi
art. 63, comma 1, n. 2, del d.lgs. n. 267 del 2000).
Non venne invece modificato ne' abrogato l'art. 6 dello stesso
testo unico, relativo alle cause ostative alla nomina a sindaco. E
tuttavia la disarmonia fra tale immutato art. 6, che prevedeva cause
di ineleggibilita' alla carica di sindaco, e la nuova disciplina
delle cause di ineleggibilita' e incompatibilita' alla carica di
consigliere comunale non veniva in evidenza, perche' l'elezione del
sindaco era ancora affidata al consiglio comunale: onde nulla
impediva, in ipotesi, al consiglio comunale che intendesse eleggere
sindaco un soggetto eleggibile alla carica di consigliere comunale,
ma non a quella di sindaco (cosi', per esempio, a motivo della causa
di ineleggibilita' prevista dal quarto alinea dell'art. 6), di
attendere o sollecitare la rimozione della causa ostativa, e di
procedere successivamente all'elezione o alla nuova elezione del
candidato. Non si verificava, infatti, alcun definitivo ostacolo
all'assunzione della carica di sindaco. L'effetto pratico non era
dunque lontano da quello che si sarebbe verificato in presenza di una
semplice causa di incompatibilita', la quale, una volta rimossa, non
impedisce l'assunzione della carica.
Le cose sono cambiate radicalmente, invece, a seguito
dell'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993. Logica avrebbe
voluto che, prevedendo per la prima volta l'elezione diretta del
sindaco, la legge disciplinasse altresi' le cause di ineleggibilita'
e di incompatibilita' rispetto a tale carica. Viceversa il
legislatore lascio' ancora una volta immutata la disposizione
dell'art. 6 del testo unico del 1960, dettato per regolare
l'eleggibilita' del sindaco nel precedente sistema, caratterizzato
dall'elezione di secondo grado.
Mentre il rinvio alle cause di ineleggibilita' stabilite per la
carica di consigliere comunale, contenuto nel primo alinea di detto
art. 6, consentiva un adeguamento automatico alla disciplina prevista
a tale proposito dalla legge n. 154 del 1981, che aveva eliminato una
serie di cause di ineleggibilita' trasformandole in cause di
incompatibilita', e mentre la qualita' di componente del consiglio
comunale, che continua ad essere propria del sindaco, consentiva, in
via interpretativa, di applicare anche al sindaco le cause di
incompatibilita' previste per i consiglieri comunali, fra cui quella
relativa all'aver parte in appalti del comune (cfr. sentenza n. 44
del 1997; e cfr. oggi, per tale estensione, espressamente, l'art. 63,
comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000), la causa di ineleggibilita'
discendente dalla circostanza che un prossimo congiunto abbia parte
in appalti del comune (art. 6, quarto alinea, del testo unico n. 570
del 1960, e, oggi, art. 61, n. 2, del testo unico n. 267 del 2000)
da' luogo ormai ad una contraddizione palese. Il candidato che sia in
proprio titolare di un appalto del comune e', infatti, solo
incompatibile in quanto perduri tale situazione, onde la rimozione di
essa prima della convalida dell'elezione, o anche dopo la
contestazione della stessa, nei termini all'uopo fissati dalla legge
(art. 9-bis dello stesso testo unico, applicabile - doveva intendersi
- anche al sindaco direttamente eletto; e cfr. oggi, espressamente,
l'art. 69 del d.lgs. n. 267 del 2000), consente di evitare la
decadenza. L'essere solo prossimo congiunto del titolare dell'appalto
continua invece a dar luogo ad una non rimediabile ineleggibilita',
con conseguente perdita della carica conseguita e inevitabile rinnovo
dell'intero procedimento elettorale, anche nel caso in cui detta
situazione venga meno (ad esempio, per esaurimento del rapporto di
appalto) prima della convalida dell'elezione o addirittura prima
dell'elezione stessa.
4. - Tale contraddizione si traduce in un profilo di
illegittimita' costituzionale, per contrasto con il principio di
eguaglianza-ragionevolezza. Dal momento che la situazione di chi
abbia parte in appalti del comune e' oggi configurata come semplice
causa di incompatibilita', non puo' ragionevolmente ammettersi che
dia luogo invece ad una causa di ineleggibilita', non rimovibile dopo
l'elezione, la circostanza, analoga ma meno grave sotto il profilo
della ratio della causa ostativa all'assunzione della carica,
consistente nell'essere prossimo congiunto di chi abbia parte in un
appalto del comune.
In altri termini, cio' che nell'originario contesto normativo si
configurava come un plausibile aggravamento delle condizioni di
eleggibilita' del sindaco rispetto a quelle previste per la carica di
consigliere comunale, oggi appare come un irrazionale, diverso e piu'
gravoso trattamento giuridico di una circostanza impediente non di
uguale, ma addirittura di minor peso rispetto a quella - consistente
nell'essere lo stesso sindaco eletto titolare di un appalto per conto
del comune - che da' luogo ad una semplice situazione di
incompatibilita'. E cio', si noti, indipendentemente da ogni
considerazione che si volesse fare circa la idoneita' di siffatte
situazioni di conflitto di interessi ad essere considerate dalla
legge come cause di ineleggibilita' anziche' di incompatibilita'.
5. - La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, restando assorbito ogni altro
profilo, nella parte in cui stabilisce una causa di ineleggibilita',
anziche' di incompatibilita', rispetto alla carica di sindaco.
6. - La stessa norma, come si e' detto, si trova oggi trasfusa
nell'art. 61, n. 2, del nuovo testo unico approvato con d.lgs. n. 267
del 2000. Pertanto anche tale disposizione sopravvenuta deve essere
dichiarata, nella parte corrispondente, costituzionalmente
illegittima, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.