ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11, commi 3, 4,
7 e 8, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, concernente "Disciplina
delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso
abitativo", promosso con ricorso della Provincia di Trento,
notificato il 14 gennaio 1999, depositato in cancelleria il 21
successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2000, il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 13 gennaio 1999 e depositato il 18 successivo, la
Provincia autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, commi 3, 4, 7 e 8, della legge statale
9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio
degli immobili adibiti ad uso abitativo), che istituisce presso il
Ministero dei lavori pubblici il Fondo nazionale per il sostegno
all'accesso alle abitazioni in locazione, per violazione dell'art. 8,
nn. 10 e 25, e dell'art. 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) e delle relative norme di attuazione, in particolare
dell'art. 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
19 novembre 1987, n. 526, come modificato dall'art. 2 del decreto
legislativo 28 luglio 1997, n. 275, ed inoltre per violazione del
titolo VI del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 670
del 1972, come modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, ed in
particolare dell'art. 5, commi 2 e 3.
La ricorrente lamenta che la legge statale abbia dettato, in
ordine all'utilizzo delle risorse assegnate al Fondo, norme
vincolanti anche nei confronti della Provincia autonoma di Trento, e
l'abbia quindi costretta ad impiegare le somme ad essa attribuite
secondo la normativa statale anziche' secondo la propria, cosi'
illegittimamente disciplinando una materia rientrante nella sfera di
competenza provinciale, sia in base alle disposizioni contenute in
leggi statali (art. 5-quinques del d.l. 7 febbraio 1985, n. 12,
convertito in legge 5 aprile 1985, n. 118) sull'edilizia residenziale
pubblica, sia alla legislazione della Provincia di Trento, che
prevede una specifica disciplina per l'erogazione di contributi
integrativi dei canoni di locazione (in particolare art. 33-bis della
legge provinciale 13 novembre 1992, n. 21, introdotto dall'art. 13
della legge provinciale 7 marzo 1997, n. 51).
Le disposizioni impugnate, concernenti l'utilizzo delle risorse
assegnate, si porrebbero in contrasto con i principi regolatori dei
rapporti fra legislazione statale di finanziamento e competenza
legislativa delle province autonome, ed in particolare con l'art. 5,
commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, secondo cui i finanziamenti
statali assegnati alle province autonome sono utilizzati "secondo
normative provinciali" e per l'assegnazione e l'erogazione di tali
finanziamenti "si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle
stesse leggi, ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei
parametri o delle quote di riparto".
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito
eccependo preliminarmente l'inammissibilita' del ricorso, da un lato
per il carattere non costituzionale di alcune delle disposizioni che
si assumono violate, e dall'altro per l'assenza di un concreto e
attuale interesse della Provincia all'impugnazione della legge
statale.
La difesa erariale precisa al riguardo che le censure sollevate
non investono lo specifico settore delle locazioni, ma piu'
specificamente la materia dell'edilizia residenziale pubblica, e che
inoltre, con l'istituzione del Fondo nazionale, il legislatore
statale ha inteso creare uno strumento agevolativo del tutto nuovo
nel settore delle locazioni, tale da non sovrapporsi alle competenze
statutarie attribuite alla Provincia autonoma di Trento.
La fissazione dei requisiti necessari per fruire del contributo
e' in armonia con l'art. 59 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112, che riserva allo Stato le funzioni ed i compiti relativi sia
all'individuazione dei principi e delle finalita' di carattere
generale in materia di edilizia residenziale pubblica (art. 59, lett.
a), sia la definizione dei criteri per favorire l'accesso al mercato
delle locazioni dei nuclei meno abbienti e agli interventi
concernenti il sostegno finanziario del reddito (lett. e).
Del resto il legislatore statale non ha operato alcuna
attribuzione diretta di funzioni a favore dei comuni, ma ha demandato
alle province autonome, come alle regioni, il compito di provvedere
alla ripartizione fra i comuni delle risorse assegnate al Fondo
nazionale, salva la previsione di criteri per premiare i comuni nella
disposizione di proprie risorse (art. 11, comma 7, della legge n. 431
del 1998). La previsione secondo cui i comuni definiscono l'entita'
dei contributi integrativi e le modalita' di erogazione ai
beneficiari non comporta trasferimento diretto di funzioni ai comuni,
non consentito dallo statuto di autonomia, ma semplice attribuzione
di compiti di mero accertamento e quantificazione dei singoli
contributi, nel rispetto dei criteri e dei requisiti previsti dalla
stessa legge (comma 8).
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria illustrativa in cui ribadisce
l'estraneita' del settore cui si riferisce l'art. 11 della legge
n. 431 del 1998 tanto all'"edilizia comunque sovvenzionata" (di cui
all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige), quanto all'"assistenza e beneficenza pubblica" (di cui
all'art. 8, n. 25, dello statuto stesso); insiste sull'assenza di
parametri costituzionali pertinenti, escludendo che possa
considerarsi tale l'art. 5 della legge n. 386 del 1989; rileva che
dal combinato disposto dell'art. 12, comma 2, del decreto legislativo
n. 268 del 1992, e dell'art. 5 citato potrebbe desumersi l'esclusione
delle province autonome dall'ambito di applicazione dei benefici
finanziati dal Fondo; afferma poi che nessuna norma statutaria o di
attuazione impone di trasformare le risorse provenienti dal Fondo in
finanziamenti a favore della provincia, da utilizzare secondo
normative provinciali.
Considerato in diritto
1. - La ricorrente sostiene che i commi 3, 4, 7 e 8 dell'art. 11
della legge statale 9 dicembre 1998, n. 431 - che istituisce e
disciplina il Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle
abitazioni in locazione - ledono l'autonomia garantita alla Provincia
autonoma di Trento (come a quella di Bolzano) dallo statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige, cosi' violando l'art. 8, nn. 10 e
25, e l'art. 16 dello statuto di cui al testo unico approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
nonche' le norme di attuazione (art. 15, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, modificato
dall'art. 2 del decreto legislativo 28 luglio 1997, n. 275), e ledono
altresi' l'autonomia funzionale e finanziaria della Provincia, in
violazione del titolo VI del citato decreto n. 670 del 1972,
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, in particolare con
l'art. 5, commi 2 e 3.
L'art. 11 della legge n. 431 del 1998, prevede al comma 3 che le
somme annualmente assegnate al Fondo sono utilizzate per la
concessione, ai conduttori in possesso di taluni requisiti, di
contributi integrativi per il pagamento dei canoni di locazione,
nonche' (qualora le disponibilita' lo consentano) per sostenere
iniziative intraprese dai comuni al fine di favorire la mobilita' nel
settore della locazione; e soggiunge al comma 4 che i requisiti
minimi necessari per beneficiare dei contributi ed i criteri per la
determinazione della loro entita', in relazione al reddito familiare
e all'incidenza su di esso del canone di locazione, sono definiti con
decreto del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede di
Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le
province autonome.
Inoltre l'articolo in esame - dopo avere stabilito ai commi 5 e 6
che le risorse assegnate al Fondo sono ripartite ogni anno dal CIPE
(su proposta del Ministro dei lavori pubblici, previa intesa in sede
di Conferenza permanente) tra le regioni e le province autonome,
anche in rapporto alla quota di risorse da esse poste a disposizione
per concorrere al finanziamento degli interventi di sostegno ai
conduttori - dispone al comma 7 che le regioni e le province autonome
provvedono alla ripartizione fra i comuni di tali risorse, nonche' di
quelle attribuite loro in sede di ripartizione delle disponibilita'
del Fondo, sulla base di parametri che premino anche la
disponibilita' dei comuni a concorrere con risorse proprie alla
realizzazione degli interventi in questione.
Infine il comma 8 stabilisce che i comuni definiscono l'entita' e
le modalita' di erogazione dei contributi, individuando con appositi
bandi pubblici i requisiti dei conduttori che possono beneficiarne,
nel rispetto dei criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto
ministeriale.
2. - La difesa erariale dubita in via preliminare
dell'ammissibilita' della questione ritenendo che le norme di
attuazione dello statuto speciale non possano essere utilizzate come
parametro in sede di giudizio di costituzionalita'.
L'eccezione e' infondata alla stregua della costante
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui tali norme, emanate con
l'osservanza di apposite procedure, hanno valenza integrativa del
precetto statutario (sentenze n. 260 del 1990 e n. 137 del 1998,
nonche' - con riferimento all'art. 5 della legge n. 386 del 1989, che
ha modificato ed integrato il titolo VI dello statuto del
Trentino-Alto Adige - sentenze n. 36, n. 356 e n. 366 del 1992,
n. 165 del 1994 e n. 458 del 1995).
3. - L'ulteriore eccezione di inammissibilita' del ricorso, per
assenza di un concreto e attuale interesse della Provincia
all'impugnazione della legge statale, si ricollega al rilievo,
sviluppato dalla difesa del Presidente del Consiglio nella memoria
illustrativa, secondo cui il settore cui si riferisce l'art. 11 della
legge n. 431 del 1998, sarebbe estraneo alle materie che l'art. 8
dello statuto speciale della Regione attribuisce alla competenza
legislativa provinciale: in particolare non si tratterebbe ne' di
"edilizia comunque sovvenzionata" (n. 10 dell'art. 8), ne' di
"assistenza e beneficenza pubblica" (n. 25 dell'art. 8).
L'eccezione e' infondata. Le provvidenze finalizzate ad
assicurare il diritto all'abitazione attengono, anche alla luce
dell'evoluzione legislativa, alla materia dell'edilizia residenziale,
come di recente delineata dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112, che all'art. 59, ai fini del riparto delle competenze,
ricomprende in essa funzioni e compiti relativi "alla definizione dei
criteri per favorire l'accesso al mercato delle locazioni dei nuclei
familiari meno abbienti e agli interventi concernenti il sostegno
finanziario al reddito" (lett. e). Del resto questa Corte ha in altra
occasione ricondotto all'art. 8, n. 10, dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige la legislazione provinciale di Bolzano in
tema di programmi di intervento aventi come destinatari i cittadini
di piu' basso tenore di vita e come strumento l'assegnazione di
alloggi in locazione (sentenza n. 178 del 1987), e, piu' in generale,
all'"edilizia residenziale pubblica" la determinazione dei canoni di
locazione degli alloggi assegnati (sentenza n. 27 del 1996), sul
presupposto che la materia si connoti non soltanto per gli aspetti di
rilievo urbanistico-edilizio degli interventi, ma anche per tutto
cio' che attiene alla prestazione e gestione del servizio della casa,
ed alla disciplina delle assegnazioni degli alloggi in locazione e in
proprieta' (sentenza n. 221 del 1975).
Comunque, per taluni aspetti, le esigenze cui provvede il Fondo
in questione concernono anche la materia dell'assistenza e
beneficenza pubblica, del pari assegnata alla competenza legislativa
delle province autonome dall'art. 8, n. 25, dello statuto del
Trentino-Alto Adige.
4. - La ricorrente ritiene che i commi terzo e quarto
dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998, ledano l'autonomia
provinciale, in quanto - stabilendo che i requisiti minimi necessari
per ottenere i contributi del Fondo ed i criteri per la
determinazione della loro entita' sono individuati dal Ministro dei
lavori pubblici - dettano norme vincolanti in ordine all'utilizzo
delle risorse assegnate e quindi costringono la Provincia ad
impiegarle in conformita' della normativa statale e non della
propria, pur trattandosi di materia devoluta alla competenza
provinciale.
Per vero - sostiene la ricorrente - il contrasto dei citati commi
con le norme sull'autonomia provinciale sarebbe escluso qualora essi
fossero ritenuti inapplicabili alla Provincia autonoma di Trento, per
la quale invece l'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989,
dispone che i finanziamenti statali assegnati alle province autonome
sono utilizzati "secondo normative provinciali".
5. - L'opzione interpretativa prospettata dalla ricorrente,
sull'ininfluenza della normativa statale impugnata nel territorio
della Provincia di Trento, e' infondata.
L'art. 11 della legge n. 431 del 1998, si riferisce
esplicitamente non solo alle regioni, ma anche alle Province autonome
di Trento e Bolzano (cfr. il comma 5). Pertanto - mentre si puo'
porre un problema di conformita' della normativa in esame allo
statuto speciale di autonomia - non e' possibile ritenere la sua
inapplicabilita' alla Provincia ricorrente.
6. - Posto che i commi in esame si applicano anche nel territorio
della Provincia autonoma di Trento, la questione di legittimita'
costituzionale non e' fondata.
L'attribuzione alle Province autonome del Trentino-Alto Adige di
competenza legislativa ed amministrativa in materia di edilizia
residenziale (pur intesa nella lata accezione prima indicata) -
nonche' di assistenza e beneficenza pubblica - non preclude allo
Stato l'adozione delle misure previste dalla norma impugnata. Si
tratta invero di un intervento volto, in vista dell'esigenza primaria
connessa al diritto all'abitazione, a favorire l'accesso dei ceti
meno abbienti al mercato delle locazioni mediante contribuzione agli
oneri inerenti al pagamento dei canoni, nella fase di attuazione
della riforma costituita dall'allontanamento dal sistema del canone
legale e dalla progressiva liberalizzazione del settore. Tale
intervento dello Stato, pertanto, si giustifica ai sensi dell'art. 4
dello statuto del Trentino-Alto Adige.
Questa Corte - scrutinando proprio la conformita' allo statuto di
autonomia della Regione Trentino-Alto Adige di leggi statali
concernenti l'acquisto di abitazioni con mutui agevolati a carico
delle finanze pubbliche - ha gia' avuto occasione di rilevare come
sia doveroso da parte della collettivita' intera impedire che delle
persone possano rimanere prive di abitazione, precisando che il
"diritto all'abitazione" rientra fra i requisiti essenziali
caratterizzanti la socialita' cui si conforma lo Stato democratico
voluto dalla Costituzione (sentenza n. 217 del 1988).
Peraltro - trattandosi di materia attribuita alla competenza
piena delle province - la disciplina posta dallo Stato in tanto puo'
essere considerata immune da sospetti d'incostituzionalita' in
quanto, valutata nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue
particolari modalita', sia contenuta nei precisi limiti delle reali
esigenze sottostanti all'interesse invocato e risulti essenziale o
necessaria per la sua attuazione (sentenza n. 217 del 1988, citata).
E' questo il caso della normativa statale in esame, la quale -
nella parte in cui demanda ad un decreto ministeriale l'elaborazione
dei criteri per l'erogazione dei contributi - non viola le competenze
della Provincia autonoma di Trento, in ragione dell'esigenza di
assicurare livelli minimi ed uniformi di tutela (di "requisiti
minimi" del resto parla il comma ottavo dell'art. 11 della legge
n. 431 del 1998), in puntuale corrispondenza alle reali necessita'
sottostanti all'interesse in gioco. Del resto la legge mostra di non
ignorare l'esigenza di un raccordo con le autonomie regionali e
provinciali, all'uopo prevedendo lo strumento dell'intesa in sede di
Conferenza permanente per i rapporti fra Stato, regioni e province
autonome.
7. - Quanto alla questione di legittimita' costituzionale del
comma 7 dell'art. 11, essa non e' fondata, nei termini di seguito
precisati.
La norma, nella parte impugnata, dispone che le Province autonome
di Trento e di Bolzano "provvedono alla ripartizione fra i comuni"
della quota delle risorse del Fondo a ciascuna di esse assegnata
"sulla base di parametri che premino anche la disponibilita' dei
comuni a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli
interventi di cui al comma 3".
La ricorrente invoca le norme di attuazione dello statuto
(art. 12, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, che
richiama l'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386) ai
sensi delle quali - in caso di attribuzione o ripartizione di fondi
statali a favore delle province per scopi determinati dalle medesime
leggi statali - i finanziamenti sono assegnati alle province autonome
ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati,
secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente
settore, con riscontro nei conti consuntivi delle rispettive
province.
Su tale premessa la ricorrente ritiene che la norma impugnata sia
doppiamente lesiva della sua autonomia funzionale e finanziaria: la
Provincia infatti sarebbe costretta - da un lato - a ripartire le
risorse tra i comuni, pur in presenza di una legislazione provinciale
che individua diversamente gli enti locali competenti ad erogare
contributi integrativi dei canoni locatizi, e - dall'altro - ad
utilizzare necessariamente il criterio di favorire i comuni disposti
a concorrere con proprie risorse alla realizzazione degli interventi
a sostegno dei conduttori.
Peraltro del comma in esame - contrariamente a quanto ritiene la
ricorrente - deve darsi un'interpretazione adeguatrice che ne
assicura la conformita' alla posizione costituzionalmente garantita
alle Province autonome del Trentino-Alto Adige.
La norma impugnata infatti menziona la Provincia autonoma solo
per considerarla destinataria della quota di finanziamento che le
compete sul Fondo nazionale, cosi' uniformandosi alle citate norme di
attuazione dello statuto, secondo le quali i fondi statali attribuiti
alla Provincia per scopi determinati dalla legge statale affluiscono
al bilancio provinciale e sono utilizzati secondo normative
provinciali.
Quanto alla ripartizione finale dei fondi ai fini
dell'assegnazione agli aventi diritto, l'individuazione dei comuni,
quali enti di base cui compete la gestione concreta delle risorse, e'
in armonia con le funzioni spettanti ai comuni stessi, quali punti
istituzionali di riferimento dei servizi a favore della popolazione
sul territorio "precipuamente nei settori organici dei servizi alle
persona e alla comunita'" (art. 9 della legge 8 giugno 1990, n. 142).
La normativa sulle autonomie locali peraltro, all'art. 1, secondo
comma, fa salve le attribuzioni delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e Bolzano. E pertanto il
riferimento ai comuni, contenuto nel comma 7 dell'art. 11 della legge
n. 431 del 1998, non puo' non armonizzarsi con la disciplina della
Provincia autonoma di Trento, nel senso che il riferimento va inteso
agli enti territoriali di base preposti dalla normativa provinciale
all'erogazione dei contributi per l'integrazione del canone
locatizio, ossia ai comuni di Trento e Rovereto ed ai Comprensori,
quali raggruppamenti degli altri comuni in cui e' ripartito il
territorio provinciale (art. 33-bis della legge provinciale n. 21 del
1992, introdotto dall'art. 13 della legge provinciale n. 5 del 1997).
Quanto poi all'indicazione vincolante a tener conto della
concreta disponibilita' manifestata dai comuni nelle iniziative atte
a favorire la mobilita' nel mercato delle locazioni, essa e'
complemento necessario alla realizzazione delle finalita' perseguite
dalla legge statale, che esplicitamente riconosce il ruolo
fondamentale degli enti esponenziali delle comunita' locali per il
soddisfacimento del diritto all'abitazione. Ed e' logico pertanto che
nella ripartizione dei fondi tra i competenti enti territoriali di
base della Provincia di Trento (Comprensori e comuni di Trento e
Rovereto) la Provincia autonoma riservi - nella misura da essa
discrezionalmente individuata - un trattamento in qualche modo
privilegiato a quelli fra essi che abbiano eventualmente investito
proprie risorse in vista degli obiettivi cui mira la legge statale.
8. - Deve infine esaminarsi la questione di legittimita'
costituzionale del comma 8 dell'art. 11 della legge n. 431 del 1998,
ai sensi del quale i comuni definiscono l'entita' e le modalita' di
erogazione dei contributi, individuando con appositi bandi pubblici i
requisiti dei conduttori che possono beneficiarne, nel rispetto dei
criteri e dei requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale.
La Provincia ricorrente afferma che la norma statale lede la sua
autonomia in quanto trasferisce direttamente funzioni amministrative
ai comuni, e prevede specifici adempimenti procedurali, mentre le
norme di attuazione dello statuto stabiliscono che il trasferimento
ai comuni di funzioni rientranti nella competenza delle province
avviene in base a legge provinciale.
La questione non e' fondata, dovendo la norma in esame essere
interpretata in senso conforme allo statuto di autonomia.
Il coordinamento del comma 8 dell'art. 11 con il comma 7, prima
esaminato, conduce innanzi tutto a ritenere che l'identificazione del
comune quale organismo terminale nell'attuazione del sistema di
sostegno per l'accesso alle locazioni debba essere inteso, ancora una
volta, nella logica istituzionale della Provincia autonoma, che
attribuisce la competenza in materia ai comprensori (ed ai comuni di
Trento e Rovereto).
E conduce anche ad escludere che contenuto peculiare del comma
sia il paventato trasferimento diretto di funzioni agli enti locali
della provincia autonoma. Siffatto trasferimento e' in realta'
presupposto: la norma statale in questione vuole che l'ente locale,
competente nel sistema della Provincia ad erogare concretamente i
contributi, eserciti le funzioni amministrative ad esso dalla
medesima provincia trasferite nel rispetto dei criteri e dei
requisiti minimi fissati dal decreto ministeriale, pur potendosi
beninteso assicurare ai conduttori una tutela piu' ampia, sulla base
della disciplina provinciale.
Questa disposizione peraltro non lede le attribuzioni
costituzionali della Provincia autonoma, per le considerazioni svolte
al punto 6.
9. - Conclusivamente, le questioni di legittimita' costituzionale
devono essere dichiarate non fondate.