IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nel processo civile di primo
grado iscritto nel ruolo generale dell'ex-pretura circondariale di
La Spezia al n. 1267 dell'anno 1998 tra Regione Liguria, in persona
del Presidente pro-tempore, difeso dall'avv. Gabriella Schelotto e
dall'avv. Stefania Federici, domiciliatario in La Spezia, via
Tolone 22, giusta procura speciale apposta in calce alla copia
notificata del decreto ingiuntivo opposto, attore in opposizione, e
Sanofi Winthrop S.p.a., rappresentata dalla Farmafactoring S.p.a.,
in persona del legale rappresentante pro-tempore, difeso dall'avv.
Marisa Meroni, dall'avv. Salvatore Rizza e dall'avv. Enzo Macera,
domiciliato in La Spezia, via Vittorio Veneto n. 224, giusta
procura speciale apposta in calce al ricorso per decreto ingiuntivo
convenuto opposto.
Premesso in fatto
La Regione Liguria, con atto di citazione notificato l'8 ottobre
1998, narrava quanto segue:
il 15 luglio 1998 era stato notificato ad essa Regione
Liguria decreto ingiuntivo emesso dal pretore di La Spezia su
richiesta di Sanofi Winthrop S.p.a., per il pagamento della somma
di L. 13.515.284;
la somma riguardava forniture effettuate dalla Sanofi
Winthrop S.p.a. alla unita' sanitaria locale 5 Spezzino;
alla unita' sanitaria locale 5 era succeduto un Ufficio
gestione stralcio appositamente costituito presso la Regione
Liguria;
la legittimazione passiva non spettava pero' alla Regione
Liguria, bensi' all'azienda sanitaria locale subentrata nei
rapporti giuridici alla unita' sanitaria locale;
cio' in quanto le norme intervenute non avevano comportato
l'accollo dei debiti dalle UU.SS.LL. alle regioni, da ritenersi
percio' sfornite di legittimazione passiva per le azioni intentate
per il pagamento dei debiti delle UU.SS.LL.;
alle regioni spettavano unicamente compiti contabili di
gestione delle liquidazioni affidate ai commissari istituiti
all'uopo;
Cio' premesso, la Regione Liguria citava in giudizio la Sanofi
Winthrop S.p.a. davanti al pretore di La Spezia per sentire
accogliere le conclusioni meglio riportate in epigrafe.
Si costituiva in giudizio la Sanofi Winthrop S.p.a., come sopra
rappresentata, depositando in data 23 dicembre 1998 comparsa nella
quale, chiedendo la reiezione delle domande dell'attore, sostenendo
la legittimazione passiva della Regione Liguria, sulla base del
quadro normativo intervenuto in merito.
Stante l'istituzione del giudice unico il procedimento continuava
davanti al tribunale di La Spezia in composizione monocratica, in
sostituzione del soppresso ufficio del pretore.
All'udienza del 31 maggio 2000 le parti precisavano le
conclusioni come meglio riportato in epigrafe e la causa veniva
trattenuta in decisione.
Ritenuto in diritto
Per la valutazione delle questioni dedotte in causa, occorre
tenere presente l'introduzione del seguente, complesso sistema
normativo: l'art. 6 della legge 23 dicembre 1994 n. 724 (legge
finanziaria) stabilisce che "in nessun caso e' consentito alle
regioni di far gravare sulle aziende, di cui al decreto legislativo
30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni,
ne' direttamente ne' indirettamente, i debiti e i crediti facenti
capo alle gestioni pregresse delle unita' sanitarie locali. A tal
fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio,
individuando l'ufficio responsabile delle medesime".
Il suddetto d.lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992 riordinava il
servizio sanitario nazionale, demandando alle regioni la
determinazione del funzionamento delle unita' sanitarie locali.
La Regione Liguria attuava il suddetto d.lgs. n. 502/1992 con la
legge regionale n. 42 dell'8 agosto 1994 la quale, all'art. 43
comma 1, prevedeva la nomina dei direttori generali e, al comma 2,
la trasformazione delle Unita' Sanitarie Locali in aziende speciali
al momento dell'insediamento dei direttori generali.
La giunta regionale della Liguria, con delibera n. 8896 del 23
dicembre 1994, nominava il direttore generale per la unita'
sanitaria locale n. 5 "Spezzino" a far data dal 1o gennaio 1995.
Dal 1o gennaio 1995, pertanto, l'unita' sanitaria locale suddetta
si e' trasformata in azienda speciale e da tale data si applica
l'art. 6 della legge n. 724/1994 sopra riportato.
La legge regionale n. 10 dell'8 febbraio 1995, all'art. 47 comma
6, in esecuzione della legge statale n. 724/1994 stabilisce: "Tutti
i rapporti di debito e di credito risultanti alla data del 31
dicembre 1994 non possono far carico alle nuove aziende sanitarie e
sono trasferiti ad un apposito ufficio stralcio individuato dalla
giunta regionale".
Il quadro normativo statale e' poi completato dalla legge 28
dicembre 1995 n. 549 che, all'art. 2 comma 14, stabilisce che "per
l'accertamento della situazione debitoria delle unita' sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni
attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unita'
sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle
soppresse unita' sanitarie locali comprese nell'ambito territoriale
delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all'art. 6
comma 1 della legge 23 dicembre 1994 n. 724 sono trasformate in
gestioni liquidatorie".
Come chiarito dalla Corte di Cassazione, sezione unite civili,
con sentenza n. 1989 del 6 marzo 1997, l'articolato sistema
normativo sopra richiamato non ha prodotto l'effetto di una
successione universale fra enti (dalla unita' sanitaria locale alla
regione) la quale, ex art. 110 codice di procedura civile,
comporterebbe la prosecuzione dei processi in corso nei confronti
del successore universale (Regione Liguria) e il difetto di
legittimazione passiva della soppressa unita' sanitaria locale n. 5
"Spezzino").
Piuttosto, con il riordino del Servizio sanitario nazionale si e'
voluto ottenere l'effetto di non imputare alle nascenti aziende
speciali i debiti delle pregresse gestioni delle unita' sanitarie
locali, alla liquidazione e soddisfacimento dei quali deve
provvedere un'apposita gestione istituita presso ogni regione.
Cio' non comporta affatto, secondo il supremo consenso, che si
sia verificata un avvicendamento nella posizione giuridica della
originaria obbligata (la unita' sanitaria locale) da parte delle
azienda speciale o della regione.
Cio' significa soltanto che dei debiti pregressi della unita'
sanitaria locale e' chiamata a rispondere un'apposita gestione
stralcio della regione "... che prolunga la soggettivita' dell'ente
soppresso durante le fase liquidatoria ...". Tale gestione stralcio
e' "... strutturalmente e fisicamente diversa dall'ente subentrante
..." e tale situazione e' incompatibile con il fenomeno della
successione in univerum jus, che si verifichera' soltanto allorche'
la gestione stralcio verra' formalmente chiusa.
Escluso ogni fenomeno di successione a titolo universale, non
rimane che affermare che "... e' stata realizzata una sorta di
successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori gia' di
pertinenza delle soppresse unita' sanitarie locali, successione
che, sopravvenuta in corso di causa, avrebbe potuto determinare la
legittimazione ad impugnare in favore della regione stessa, secondo
i principi stabiliti dall'art. 111 codice di procedura civile per
l'ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto
controverso ...".
Da ultimo vedi anche Cass. sez. I n. 9693 del 24 luglio 2000.
A seguito della entrata in vigore del d.lgs. n. 502 del 1992, che
ha previsto le nuove aziende U.S.L., nelle quali si accorpavano le
preesistenti unita' sanitarie locali in ambiti territoriali di
massima rispondenti a quelli delle provincie, dette nuove aziende
non sono subentrate nei rapporti obbligatori dei quali erano parti
le U.S.L., essendo stati i relativi debiti trasferiti alle regioni.
L'art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 ha istituito le
"gestioni a stralcio" con ufficio responsabile da indicarsi da
parte delle regioni. Quindi, con la successiva trasformazione,
operata dall'art. 2 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, di tali
gestioni in quelle "liquidatorie", e' stata prevista la nomina, da
parte delle stesse regioni, dei dirigenti generali delle A.S.L.
quali commissari liquidatori, che amministrano e liquidano le
situazioni debitorie delle U.S.L. esistenti alla data del 13
dicembre 1994. Ne' i successivi interventi legislativi nel settore
hanno comportato alcuna modifica alla descritta situazione.
Pertanto, per effetto del menzionato complesso normativo, le
aziende U.S.L. sono prive, con riferimento ai rapporti obbligatori
di cui si tratta, di legittimazione sostanziale, ne' le relative
cause possono essere decise nei confronti delle U.S.L., in quanto
soggetti ormai estinti.
La disciplina dell'art. 111 comma 3 codice di procedura civile -
che consentirebbe la prosecuzione del processo anche nei confronti
dell'originario legittimato (la U.S.L. n. 5) - peraltro non e'
applicabile nel caso in esame.
Infatti la norma si applica alle successioni "nel corso del
processo" e non a quelle intervenute prima del processo stesso. Nel
caso il "processo" di cui si discute e' quello monitorio, iniziato
il 15 luglio 1998 (data di notificazione del decreto ingiuntivo;
art. 643 comma 3 codice di procedura civile), allorquando la
successione fra U.S.L. n. 5 e Regione Liguria si era gia'
verificata (1o gennaio 1995).
Ne consegue che, in base alla normativa sopra riportata,
esattamente la Sanofi Winthrop S.p.a. notifico' alla Regione
Liguria, gestione liquidatoria, in persona del commissario
liquidatore pro-tempore (sia pure adottando una formula
sovrabbondante e non felice che riesumava anche la soppressa U.S.L.
5) il ricorso per decreto ingiuntivo in esame, introducendo cosi'
l'azione civile direttamente nei confronti dell'ente territoriale
suddetto, passivamente legittimato in base al sistema normativo
sopra spiegato.
Nel corso del procedimento e' peraltro entrata in vigore la legge
regionale della Liguria n. 26 del 24 marzo 2000 la quale,
all'art. 1, ha stabilito la cessazione delle gestioni liquidatorie
de quibus e all'art. 2 ha previsto quanto segue: "Tutti i rapporti
giuridici gia' facenti capo alle unita' sanitarie locali, ...
operanti nella Regione Liguria, ancorche' oggetto di giudizi in
qualsiasi sede e grado, s'intendono di diritto trasferiti in capo
alle aziende unita' sanitarie locali ... istituite con legge
regionale 8 agosto 1994 n. 42 ... (alle) quali restano attribuite
la titolarieta' e la legittimazione, sostanziale e processuale,
attiva e passiva, e il relativo esercizio da parte dei rispettivi
legali rappresentanti ...".
In altre parole la suddetta legge regionale ha operato
un'inversione di 180 gradi rispetto a quanto stabilito in via
generale dalla ripetuta legge 23 dicembre 1994 n. 724 all'art. 6,
come costantemente interpretata dalla Suprema Corte.
In pratica il fenomeno di mutamento soggettivo dell'obbligazione
a latere debitoris introdotto dalla normativa statale - in deroga
alla regola generale di cui all'art. 2740 codice civile e al
principio della intrasmissibilita' della posizione di debitore (se
non con l'accordo del creditore, cfr. artt. 1268 comma 1, 1272 e
1273 comma 2 codice civile) - e' stato esattamente ribaltato dalla
normativa regionale sopravvenuta.
E sul fatto che la norma regionale sopra riportata, nonostante la
non felice formulazione, vada interpretata in siffatto modo,
nemmeno l'opposta Sanofi Winthrop S.p.a. dissente. Il che, come e'
ovvio, comporterebbe il venir meno, in corso di causa e in base
allo jus superveniens, della legittimazione passiva della Regione
Liguria opponente.
Si tratta ora di valutare se - come viene denunziato dall'opposta
Sanofi Winthrop S.p.a. nelle note di replica - la norma regionale
di recentissima approvazione possa essere affetta da illegittimita'
costituzionale, in quanto adottata in violazione dei principi
espressi dall'art. 117 della Costituzione.
Orbene e' da ricordare che l'art. 117 della Costituzione non
impedisce alla regioni di legiferare - ovviamente nelle materie in
cui e' loro consentito - anche in contrasto con leggi di
provenienza statuale. La norma in discorso impedisce solamente
l'emanazione di leggi regionali in contrasto con i principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, in contrasto con
l'interesse nazionale o in contrasto con l'interesse delle altre
regioni.
Ritiene questo giudice che non possa dirsi manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2
della legge regionale della Liguria n. 26 del 24 marzo 2000, sotto
il profilo del suo contrasto con i principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato.
Tali principi, ha costantemente insegnato la Corte
costituzionale, sono quelli desumibili direttamente dalle norme
costituzionali, ovvero dagli obblighi assunti internazionalemente
dallo Stato italiano, ovvero anche dalla legislazione ordinaria
qualora essa ponga in essere dei principi di carattere generale cui
deve adeguarsi la legislazione sotto-ordinata.
Sia la Corte costituzionale che la Corte di Cassazione hanno
sempre ritenuto che in materia di riforme economico-sociali o di
"grandi riforme", le statuzioni di carattere generale poste da
norme statali rivestissero il valore di principio fondamentale, non
valicabile da leggi di emanazione regionale.
Proprio con riferimento alla legge 23 dicembre 1994 n. 724 si
veda la massima che segue:
Cass. sez. lavoro n. 2032 del 23 febbraio 2000: a seguito della
soppressione delle U.S.L., avvenuta con d.lgs. n. 502 del 1992 e
per difetto dell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 e
dell'art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995, si e'
verificata una successione ex lege a titolo particolare delle
regioni nei rapporti di debito e credito gia' facenti capo alle
U.S.L. , ne' tale quadro normativo risulta modificato dal d.l.
n. 630 del 1996, convertito in legge n. 21 del 1997, che disciplina
aspetti finanziari, prevedendo l'erogazione da parte dello Stato
alle regioni dei fondi necessari per far fronte ai disavanzi del
servizio sanitario nazionale fino al 1994. Ne deriva che le A.S.L.
non rispondono dei preesistenti debiti delle U.S.L. a cui sono
subentrate (e sono quindi prive di legittimazione rispetto alle
relative domande in giudizio), in applicazione di un principio a
cui e' stato attribuito chiaramente carattere di impreativita' e
inderogabilita' e che, essendo contenuto in una delle cosiddette
grandi riforme, vincola anche la legislazione regionale. Alle
disposizioni di quest'ultima va pertanto attribuito, ove possibile,
un significato compatibile con detto principio e tale da non
comportarne l'illegittimita' costituzionale: in particolare quindi
l'art. 8 della legge reg. Marche 28 giugno 1994 n. 22 va
interpretato restrittivamente, nel senso che la successione delle
nuove aziende sanitarie nei rapporti giuridici attivi e passivi
posti in essere dalle strutture soppresse non riguarda anche i
debiti e crediti pregressi.
Vedi anche Cass. sez. Lavoro n. 6022 del 10 maggio 2000: per
effetto della soppressione delle unita' sanitarie locali e della
conseguente istituzione delle aziende unita' sanitarie locali
(aventi natura di enti strumentali della Regione), si e' realizzata
una fattispecie di successione ex lege delle regioni in tutti i
rapporti obbligatori facenti capo alle ormai estinte U.S.L, con
conseguente esclusione di ogni ipotesi di successione in universum
ius delle A.S.L. alle preesistenti U.S.L.; poiche', pero', tale
successione delle regioni e' caratterizzata da una procedura di
liquidazione, che e' affidata ad un'apposita gestione stralcio, la
quale e' strutturalmente e finalisticamente diversa dall'ente
subentrante ed individuata nell'ufficio responsabile della medesima
unita' sanitaria locale a cui si riferivano i debiti e i crediti
inerenti alle gestioni pregresse, usufruisce della soggettivita'
dell'ente soppresso (che viene prolungata durante la fase
liquidatoria), ed e' rappresentata dal direttore generale della
nuova azienda sanitaria nella veste di commissario liquidatore, il
processo instaurato nei confronti di una U.S.L. prima della sua
soppressione prosegue tra le parti originarie - salva l'ipotesi di
intervento o chiamata in causa della regione nella sua veste di
successore a titolo particolare, con le relative conseguenze in
ordine alla legittimazione attiva e passiva di detto organo di
rappresentanza della gestione stralcio (non surrogabile dalla nuova
azienda sanitaria, ancorche' in persona del suo direttore generale)
ai fini della proposizione delle impugnazioni. Ne' in Sicilia tale
disciplina e' contraddetta dall'art. 55, comma 3, della legge reg.
3 novembre 1993 n. 30 e dall'art. 1 della legge reg. 11 aprile 1995
n. 34, la cui interpretazione, peraltro, va compiuta privilegiando
il senso conforme ai principi informatori della riforma della
struttura nazionale sanitaria di cui alla legge statale
n. 724/1994, vincolanti anche le regioni a statuto speciale in
quanto "grande riforma".
Per cio' che concerne l'orientamento della Corte costituzionale,
si vedano le massime che seguono:
sentenza n. 87 del 1963: secondo l'art. 11 n. 8 dello statuto
speciale per la regione Trentino Alto Adige, la provincia di
Bolzano gode in materia di usi civici di una potesta' legislativa
"primaria" vale a dire che trova i suoi limiti soltanto nella
costituzione, nei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato,
negli obblighi internazionali e negli interessi nazionali; nonche'
nelle norme fondamentali delle riforme economiche e sociali della
Repubblica. Tali limiti non sono stati travalicati dalle norme
contenute negli artt. 1 e 2 della legge provinciale di Bolzano 7
gennaio 1959 n. 2, i quali qualificano le interessenze, le vicinie
e le altre comunita' e associazioni agrarie comunque denunciate e
costituite, "comunioni private di interesse pubblico", soggette,
per quanto non e' stabilito dalla predetta legge provinciale, alle
norme del codice civile, e sottopongono alla sola disciplina di
questo le comunioni che si siano formate dopo "l'impianto" del
libro fondiario e le altre che, pur formate prima, non comprendano
piu' di cinque membri.
sentenza n. 306 del 1992: le direttive CEE n. 75/442, 76/403,
78/319 e 91/156, alle quali si e' data attuazione con il d.P.R.
n. 915/1982 nel qualificare quella di smaltimento di rifiuti
tossici e nocivi come attivita' di pubblico interesse da
controllare accuratamente, stabiliscono che essa debba essere
soggetta ad autorizzazione da parte delle autorita' competenti
nella quale debbono indicarsi quali attivita' siano consentite e a
quali condizioni; cosi' escludendo che per qualunque fase dello
smaltimento di rifiuti tossici e nocivi possa farsi ricorso
all'istituto del silenzio-assenso e cioe' alla autorizzazione
tacita; gli impugnati artt. 3, comma 2, 3 e 4, e 4 comma 4 l.r.f.v.
4 settembre 1991, n. 41, che introducono nella materia dei rifiuti,
sia in regime transitorio che in via definitiva, l'istituto del
silenzio-assenso, prevedendo l'autorizzazione tacita per
l'esercizio dello stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e
nocivi, si pongono percio' in contrasto con l'art'116, della
Costituzione a norma del quale la potesta' legislativa regionale si
attua in armonia con la Costituzione e con i principi generali
dell'ordinamento dello Stato nonche' con le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali
dello Stato. Le suddette norme devono pertanto essere dichiarate
costituzionalmente illegittime in parte qua, restando assorbite le
censure in riferimento agli artt. 3 e 25 della Costituzione.
Ritiene questo giudice che, in particolare, le norme che hanno
previsto, con la soppressione delle unita' sanitarie locali,
l'istituzione delle aziende unita' sanitarie locali scevre da
passivita' che ne potessero frenare od ostacolare l'inizio
dell'attivita', costituiscano asse portante della "grande riforma"
del servizio sanitario nazionale attuata con il d.l. n. 502/1992 e,
in tal modo, vadano considerate quale espressione di un principio
fondamentale non valicabile dalla legislazione regionale, se non in
violazione dell'art. 117 della Costituzione.
In tal senso si e' recentemente espressa la Corte costituzionale
con la sentenza n. 89 del 23 marzo 2000, nella quale puo' leggersi
quanto segue: "... va dunque individuato il rapporto esistente tra
il citato art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 e la
legislazione regionale in materia. Questa Corte ha gia' affermato
che la disposizione predetta rappresenta un intervento eccezionale
e temporaneo, in un quadro finanziario di emergenza che va
"inserito in un'azione complessiva, a carattere generalizzato,
volta a contenere il disavanzo pubblico" (sentenza n. 416 del
1995), mediante misure che, con specifico riferimento alla spesa
sanitaria, incidono su tutti gli enti di autonomia a statuto
speciale e ordinario (sentenze nn. 222 del 2994 e 357 del 1993). Si
tratta quindi di una disposizione, che, sebbene a contenuto
specifico e dettagliato, e' da considerare, per la finalita'
perseguita, in "rapporto di coessenzialita' e di necessaria
integrazione" con le norme-principio che connotano il settore
dell'organizzazione sanitaria locale (sentenza n. 355 del 1993),
cosi' da vincolare l'autonomia finanziaria regionale in ordine alla
disciplina prevista per i "debiti" ed i "crediti" delle soppresse
unita' sanitarie locali. Disciplina che, secondo la consolidata
interpretazione della Corte di Cassazione, sia pure diretta alla
risoluzione di questioni di legittimazione processuale, e'
assimilabile ad una fattispecie di successione ex lege della
regione nei rapporti obbligatori facenti capo alle pregresse
gestioni delle preesistenti unita' sanitarie locali.
Viene cosi' confermato il valore di principio fondamentale, nel
senso previsto dall'art. 117 della Costituzione, dell'art. 6 comma
1 della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 e la sua non
derogabilita' ad opera della legislazione regionale in materia.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2 (e del
connesso art. 1) della legge regionale della Liguria n. 26 del 24
marzo 2000 appare sicuramente rilevante in causa, visto che dalla
sua soluzione discende l'esistenza o meno della legittimazione
passiva dell'ingiunta e opponente Regione Liguria e, in sostanza,
la definizione della controversia.