Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Lombardia, in
persona del presidente pro-tempore della giunta, on. Roberto
Formigoni, ai sensi della delibera di giunta n. 2270 del 22
novembre 2000, rappresentato e difeso dal prof. avv. Beniamino
Caravita di Toritto, e presso il suo studio elettivamente
domiciliato, in Roma, via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, per l'annullamento
dell'informazione di garanzia della procura della Repubblica presso
il tribunale di Mantova, notificata al consigliere-regionale Enzo
Lucchini in data 16 ottobre u.s., per diffamazione aggravata a
mezzo stampa ex art. 595, seconda comma, e art. 13 della legge
n. 47 del 1948.
F a t t o
Con atto del 16 ottobre 2000, la procura della Repubblica presso
il tribunale di Mantova ha notificato al consigliere regionale
della regione Lombardia Enzo Lucchini un'informazione di garanzia
per eventualmente rispondere del reato di diffamazione a mezzo
stampa nei confronti del direttore generale dell'Azienda
ospedaliera Carlo Poma di Mantova, dott. Lelio Pischedda, a causa
di un'intervista rilasciata al quotidiano "La Gazzetta di Mantova"
in data 14 febbraio 2000.
In tale intervista il consigliere Lucchini esprimeva, in qualita'
di presidente della commissione consiliare "Sicurezza sociale" (che
si occupava, fra l'altro, di sanita') le proprie valutazioni
politiche circa il provvedimento del direttore Pischedda di revoca
dall'incarico di direttore sanitario del dott. Gustavo Galmozzi.
Contemporaneamente, in data 16 febbraio 2000, il consigliere
Lucchini, sempre nell'esercizio delle sue funzioni politiche
consiliari inviava all'assesssore alla sanita' Carlo Borsani ed al
presidente Roberto Formigoni una istanza di verifica della
regolarita' della delibera del dott. Pischedda di licenziamento di
tronco del direttore sanitario dott. Gustavo Galmozzi, opinando
sulla sussistenza della giusta causa della revoca dall'incarico e
sulla correttezza procedurale della medesima.
Nonostante l'evidente nesso funzionale fra il contenuto
dell'intervista de qua e l'attivita' politico-consiliare del
consigliere Lucchini, la procura della Repubblica presso il
tribunale di Mantova ha asserito che tramite siffatta intervista il
consigliere Lucchini stesso avrebbe offeso la reputazione del
summenzionato direttore generale dell'Azienda ospedaliera "Carlo
Poma", dott. Lelio Pischedda.
L'azione espletata dalla procura della Repubblica presso il
tribunale di Mantova costituisce un illegittimo sindacato della
magistratura sull'attivita' del consigliere regionale Enzo
Lucchini, con conseguente grave pregiudizio dell'autonomia
costituzionalmente garantita alla regione e ai suoi organi, tra cui
il consiglio regionale, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Circa l'ammissibilita' del conflitto.
Non pare all'odierna ricorrente necessario diffondersi
particolarmente sull'ammissibilita' del presente conflitto di
attribuzione, ne' sotto il profilo soggettivo, ne' sotto quello
oggettivo.
Da un lato, infatti, e' assolutamente pacifica la legittimazione
attiva e passiva delle regioni e della procura della Repubblica
presso il tribunale a stare in giudizio nei conflitti di
attribuzione; dall'altro, per cio' che concerne l'idoneita'
dell'atto ad essere oggetto del conflitto, pare sufficiente
ricordare che codesta ecc.ma Corte ha sempre ritenuto ammissibile
il conflitto di attribuzione proposto avverso un atto
giurisdizionale lesivo della sfera di autonomia costituzionalmente
riservata ad altro potere dello Stato od alle regioni.
In proposito, la scrivente difesa si limita semplicemente a
ricordare la recente sentenza n. 226 del 1999, di accoglimento del
conflitto di attribuzione della odierna ricorrente avverso una
sentenza del tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
sez. II, n. 1738/1997 (con la quale erano state annullate alcune
delibere della giunta regionale relative al procedimento
legislativo di approvazione del piano territoriale di
coordinamento) nonche' la Sentenza n. 392 del 1999, di accoglimento
del conflitto di attribuzione della regione Lombardia avverso
l'atto di citazione in giudizio del presidente del consiglio
regionale e dei componenti dell'ufficio di presidenza emanato dalla
procura regionale della Corte dei conti per la Lombardia.
L'ammissibilita' del presente conflitto pare, dunque,
incontestabile sotto ogni profilo.
Circa la fondatezza della pretesa - violazione e invasione della
sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla regione
dall'art. 122, comma 4, anche in relazione agli artt. 117, 118 e
123 Cost., nonche' agli artt. 7 e 11 della legge 22 maggio 1971,
n. 339 "Approvazione, ai sensi dell'art. 123, secondo comma, Cost.,
dello Statuto della regione Lombardia". Difetto assoluto di
giurisdizione.
Il nostro ordinamento giuridico attribuisce ai consiglieri
regionali la guarentigia dell'irresponsabilita' per le opinioni
espresse ed i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Ed infatti, l'art. 122, quarto comma, della Costituzione
stabilisce che i consiglieri regionali "non possono essere chiamati
a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio
delle loro funzioni".
Tale formulazione ricalca, seppur con qualche significativa
differenza, il modello tradizionale dell'insindacabilita' di voti
ed opinioni politiche dei membri del Parlamento, di cui
all'art. 68, primo comma, Cost.
Secondo l'ormai consolidato orientamento di codesta ecc.ma Corte,
la ratio dell'insindacabilita' delle opinioni espresse e dei voti
dati dai consiglieri regionali nell'esercizio delle loro funzioni
e' costituita dall'irrinunciabile esigenza di "preservare da
interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionale garantita al consiglio"
(Corte cost., sent. n. 289 del 1997 e, nello stesso senso, sent.
392 del 1999), la quale inevitabilmente "comporta l'assenza
(perpetua, non legata cioe' alla singola legislatura) di qualsiasi
responsabilita' civile, penale amministrativa" (v. da ultimo Corte
cost., sent. n. 100/1986) per i voti e le opinioni nell'esercizio
delle funzioni.
Orbene, e' di tutta evidenza che l'esclusione di ogni tipo di
responsabilita' giuridica e' connaturata all'insindacabilita'
stessa, giacche' questa e' diretta a precludere l'indagine sulle
modalita' di esercizio della funzione e, in particolare, e' volta a
"precludere l'indagine sui motivi che hanno determinato la volonta'
dei componenti dell'assemblea: in questo modo viene garantita la
libera esplicazione del mandato rappresentativo e, per questo
tramite, la piena e totale liberta' del processo di formazione
della volonta' politica dell'organo rappresentativo (in questo
senso, Corte cost., sent. n. 69/1985), preservando - come gia'
anticipato sopra - le determinazioni inerenti alla sfera di
autonomia costituzionalmente riservata al consiglio regionale da
ogni possibile interferenza o condizionamento esterno (Corte cost.,
sent. n. 70/1985)".
Una volta individuata e compresa la ratio della insindacabilita'
delle opinioni espresse e dei voti dati dai consiglieri regionali
nell'esercizio delle loro funzioni, occorre determinare l'ampiezza
di siffatta guarentigia, rapportandola proprio alla ratio
dell'istituto.
Sin dalla sentenza n. 81 del 1975 questa ecc.ma Corte ebbe a
formulare il canone interpretativo fondamentale della disposizione
dell'art. 122, comma 4, della Costituzione, stabilendo che "la
tutela privilegiata, apprestata ... a favore dei consiglieri
regionali, e' connessa alla tutela delle piu' elevate funzioni di
rappresentanza politica dell'organo in questione, e quindi alla
funzione primaria di tipo legislativo, a quella di indirizzo
politico, di controllo, e di autorganizzazione interna, a
prescindere dal fatto che tali funzioni si esplichino in atti
formalmente amministrativi".
E' dunque chiaro che siffatta immunita' attiene alla particolare
natura delle funzioni svolte dal consiglio regionale, le quali
costituiscono, secondo quanto affermato da codesta ecc.ma Corte
gia' nella citata sentenza n. 81 del 1975, "esplicazione di
autonomia costituzionalmente garantita" attraverso l'esercizio di
funzioni "in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in
parte dalle altre fonti normative cui la prima rinvia".
Seguendo tale percorso logico, la Corte ha finito per affermare
l'estensibilita' della garanzia in esame alle attivita'
amministrative spettanti ai consigli regionali.
Di talche', "il criterio di delimitazione della insindacabilita'
dei consiglieri regionali sta nella fonte attributiva della
funzione, e non nella forma degli atti, si' che risultano
garantite, sotto tale aspetto, anche le funzioni che, benche' di
natura amministrativa, sono assoggettate al consiglio regionale in
via immediata e diretta dalle leggi dello Stato" (Corte cost.,
Sent. n. 289 del 1997).
Partendo da tale indiscutibile presupposto, e' agevole
individuare i tratti essenziali dell'immunita' dei consiglieri
regionali, con particolare riferimento, in primo luogo, alle sedi
nelle quali opinioni e voti sono coperti dall'immunita'.
Ed allora occorre sgombrare il campo da eventuali dubbi circa
l'estensione della succitata immunita' dei consiglieri regionali:
non v'e' alcun dubbio che il mandato elettorale dei consiglieri
regionali si esplica nelle attivita' svolte in seno al consiglio e
ai suoi organi (commissioni consiliari, ufficio di presidenza,
...). E' ormai pacifico, inoltre, che l'insindacabilita' si estenda
anche ad attivita' svolte fuori della sede consiliare, purche'
dette attivita' siano riconducibili alla sfera delle funzioni
consiliari.
Del resto, non potrebbe che essere cosi'. La recente sentenza
n. 320 del 2000 ha, infatti, espressamente confermato che le
dichiarazioni rese ad un quotidiano ben possono avere un preciso
collegamento con l'esercizio della funzione politica, giacche'
"l'attivita' dei membri delle Camere nello Stato democratico
rappresentativo e' per sua natura destinata infatti a proiettarsi
al di fuori delle aule parlamentari, nell'interesse della libera
dialettica politica che e' condizione di vita delle istituzioni
democratico-rappresentative".
Ed e' chiaro che siffatto principio, sancito per deputati e
senatori, trova applicazione anche nei confronti dei consiglieri
regionali. Ed infatti, il conflitto di attribuzione proposto in
relazione alle esternazioni del consigliere regionale della Regione
Veneto Michele Boato nasceva da dichiarazioni (coperte da
insindacabilita') rese ad un organo di stampa.
Su tale vicenda la Corte si e' pronunciata con la sentenza n. 391
del 1999, nella quale ha affermato che: "l'immunita' in parola si
estende ai comportamenti che, pur non rientrando fra gli atti
tipici, siano collegati da un nesso funzionale con l'esercizio
delle attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza".
Al fine di inquadrare la vicenda del consigliere Lucchini
nell'ambito dell'art. 122, quarto comma, pare, inoltre, necessario
verificare l'oggetto dell'immunita', cioe' la natura dell'attivita'
espletata in presenza della quale si attiva l'istituto
dell'insindacabilita'. In proposito si ricorda che tale immunita'
ha ad oggetto l'esercizio, da parte dei consiglieri regionali, sia
delle funzioni legislative, sia di quelle di indirizzo politico,
nonche' quelle di controllo e di autorganizzazione (Corte cost.,
sent. n. 70 del 1985).
Alla luce dell'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, e', infine,
ormai incontroverso che l'insindacabilita' delle opinioni espresse
dai consiglieri regionali attiene anche alle funzioni
amministrative, poiche' "il criterio di delimitazione della
insindacabilita' dei consiglieri regionali sta nella fonte
attributiva della funzione, e non nella forma degli atti, si' che
risultano garantite sotto tale aspetto anche le funzioni che,
benche' di natura amministrativa, sono assegnate al consiglio
regionale in via immediata e diretta dalle leggi dello Stato"
(Corte cost., sent. n. 289 del 1997).
Una volta individuata la sede e l'oggetto dell'attivita' dei
consiglieri regionali coperte dalla guarentigia
dell'insindacabilita', pare opportuno verificare l'orientamento
della giurisprudenza costituzionale relativo al rapporto fra la
funzione politica svolta e le concrete manifestazioni delle
opinioni dei consiglieri regionali, che viene indicato come il
"nesso funzionale" fra tali aspetti.
Orbene, tale ricostruzione si rende assolutamente necessaria
anche in considerazione della piu' recente giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte, la quale ha piu' volte ricordato
l'imprescindibile necessita' - al fine dell'attivazione
dell'istituto dell'insindacabilita' di opinioni e voti di
parlamentari e consiglieri regionali - della sussistenzadi un
preciso "nesso funzionale" fra le dichiarazioni rese e l'attivita'
politica del soggetto, qualificabile "non come semplice
collegamento di argomento o di contesto tra attivita' parlamentare
e dichiarazione, ma come identificabilita' della dichiarazione
stessa quale espressione di attivita' parlamentare" (Corte cost.,
sentenze nn. 10, 58 e 82 del 2000).
E' dunque evidente che la Corte ha rintracciato nell'inerenza
delle opinioni all'attivita' politica il discrimine fra opinioni e
giudizi coperti da insindacabilita' e semplici critiche che, al
contrario, esulano da siffatta guarentigia.
In proposito, occorre infine ricordare che la Corte ha affermato
con chiarezza che "nell'ordinario svolgimento della vita
democratica e del dibattito politico (sentenze nn. 10 e 56 del
2000), questo - la sostanziale corrispondenza e quindi il carattere
divulgativo - e' infatti il criterio che consente di identificare
le dichiarazioni rese al di fuori di quelle attivita' e
ciononostante riconducibili o inerenti alla funzione parlamentare"
(Corte cost., sent. n. 320 del 2000).
Ma veniamo al caso di specie. Come e' stato anticipato nella
parte in "Fatto", il consigliere Lucchini rilasciava l'intervista
oggetto dell'informazione di garanzia della procura di Mantova nel
momento in cui era presidente della commissione consiliare
"Sicurezza". Tale commissione si occupava di questioni relative
alla sanita', all'igiene, nonche' all'assistenza.
E' di tutta evidenza, dunque, che il contenuto dell'intervista
rilasciata al Gazzettino di Mantova dal consigliere Lucchini e la
sua contestuale istanza di verifica inoltrata al presidente della
giunta regionale nonche' all'assessore alla sanita' costituiscono
diverse modalita' di esercizio della medesima attivita'
politico-istituzionale, ovvero quella di controllo, affidata sia al
consiglio regionale nel suo complesso, sia alle commissioni, sia ai
singoli componenti del medesimo.
Non e' fuor d'uopo ricordare, in proposito, che le commissioni
consiliari godono di ampi poteri di controllo e di vigilanza
sull'attuazione dei programmi regionali da parte della giunta ed
altrettanti poteri di controllo e vigilanza sugli enti ed aziende
dipendenti dalla regione.
E, dunque, lo strettissimo nesso funzionale fra le esternazioni
del consigliere Lucchini sulla vicenda dell'Azienda ospedaliera
"Carlo Poma" di Mantova e le sue iniziative politiche nel settore
della sanita' nella comunita' regionale lombarda si evidenzia anche
alla luce della carica di presidente della commissione sicurezza di
cui si e' detto sopra.
Se ne deduce, quindi, agevolmente che le opinioni espresse dal
consigliere Lucchini relativamente alla revoca dell'incarico di
direttore sanitario dell'Azienda ospedaliera "Carlo Poma" di
Mantova ad opera del direttore generale della stessa rientrano
appieno nelle sue doverose iniziative politico-istituzionali.
Dalle considerazioni che precedono risulta evidente l'errore
della procura della Repubblica presso il tribunale di Mantova, il
quale e' caduto "sui confini stessi della giurisdizione e non sul
concreto esercizio di essa" (sempre Corte cost., sent. n. 285 del
1990).
Le regioni sono, infatti, soggetti pienamente autonomi con i soli
limiti previsti dalla Costituzione, dalle leggi e dagli atti con
forza di legge statali; nel coerente contesto della forma di stato
della Repubblica e della forma di governo delle regioni, i
consiglieri regionali sono dotati di una piena irresponsabilita'
per i voti dati e le opinioni espresse nell'esercizio della propria
attivita' politica non solo nell'ambito dei rapporti interorganici
regionali, bensi', anche - e a maggior ragione - nel contesto dei
rapporti intersoggettivi con lo Stato.
Di talche', esorbita dai poteri della magistratura la facolta' di
ingerirsi nell'esercizio delle funzioni politiche dei consiglieri
regionali e di sottoporre a giudizio le opinioni espresse
nell'esercizio delle proprie funzioni politiche.