Ricorso della Regione Liguria, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per
mandato a margine dagli avv.ti Carlo A. Pedemonte e Barbara Baroli
dell'avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato in Roma
presso gli uffici di Piazza Madama n. 9.
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
dello Stato per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
degli artt. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lett. a), e 6 della legge 24
novembre 2000, n. 340, pubblicata lo stesso giorno nella Gazzetta
Ufficiale n. 275, recante: "Disposizioni per la delegificazione di
norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi".
Nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 275 del 24
novembre 2000 e' stata pubblicata la legge 24 novembre 2000, n. 340
recante: "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la
semplificazione di procedimenti aniministrativi. Legge di
semplificazione 1999", come da errata-corrige del titolo,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 279 del
29 novembre 2000.
Alcune delle disposizioni contenute nella citata legge
n. 340/2000 appaiono gravemente illegittime, in quanto lesive della
competenza legislativa regionale garantita dalla Costituzione
secondo le seguenti argomentazioni in
D i r i t t o
1. - Motivo.
I commi 1, 2, 3 e la lettera a) del comma 4, nella parte in cui
sostituisce il comma 2 dell'articolo 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, dell'articolo 1, della legge n. 340 citata sono illegittimi
per contrasto con gli articoli 117 e 118 della Costituzione.
I commi 1, 2 e 3 dell'articolo 1 della legge n. 340, che
disciplinano la delegificazione e la semplificazione dei
procedimenti e degli adempimenti amministrativi individuati negli
allegati A e B, e la lettera a) del comma 4 del medesimo articolo,
la quale dispone che "nelle materie di cui all'articolo 117, i
regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a
quando la Regione non provveda a disciplinare autonomamente la
materia medesima", intervengono sul rapporto tra fonti normative
con specifico riferimento a quello intercorrente tra regolamenti
delegati di semplificazione e competenze normative regionali,
riconosciute e garantite dell'articolo 117 della Costituzione.
L'elenco dei procedimenti allegato alla legge n. 340/2000
comprende, infatti, procedimenti riservati alla competenza
legislativa delle Regioni.
Si ritiene che la competenza del Governo all'emanazione dei
regolamenti delegati di semplificazione debba necessariamente
essere circoscritta alle materie di competenza statale mentre,
nelle materie attribuite alla competenza regionale ai sensi
dell'articolo 117 della Costituzione, i relativi procedimenti
potranno essere semplificati solo dal legislatore regionale sulla
base di principi stabiliti dal legislatore ordinario.
Tale assunto e' suffragato dalla consolidata giurisprudenza di
codesta Corte, che gia' con la sentenza n. 465 del 1991, decidendo
sul ricorso concernente gli articoli 19 e 20 della legge n. 241 del
1990, ha stabilito che "i regolamenti governativi in questione -
quand'anche caratterizzati dalla speciale efficacia propria dei
regolamenti c.d. "delegati" - non risultano legittimati a
disciplinare, per la naturale attribuzione delle competenze
normative tra Stato e Regioni desumibile dall'articolo 117 della
Costituzione, le materie di spettanza regionale e,
conseguentemente, neppure i procedimenti amministrativi attinenti a
tali materie. Se e' vero, infatti, che il procedimento
amministrativo non coincide con uno specifico ambito materiale di
competenza, in quanto modo di esercizio delle competenze, e' vero
anche che la disciplina dei vari procedimenti dovra' essere
affidata a fonti statali o a fonti regionali, a seconda che gli
stessi attengano all'esercizio di competenze materiali proprie
dello Stato o delle Regioni: e questo tanto piu' ove si consideri
la connessione naturale esistente tra la disciplina del
procedimento e la materia dell'organizzazione; connessione che
conduce a individuare nella regolamentazione ad opera della Regione
dei procedimenti amministrativi di propria competenza un corollario
della competenza regionale, richiamata nell'articolo 117 della
Costituzione, concernente l'ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti della regione". (Corte cost., sentenza n. 465 del 1991).
Il richiamo testuale alla motivazione della decisione e' di
particolare interesse, per avere codesta Corte stabilito un
importante punto fermo nel riconoscere la competenza regionale in
ordine alla disciplina dell'attivita' amministrativa.
La linea interpretativa tracciata nella sentenza riportata, e'
stata, recentemente ribadita con la sentenza n. 408 del 1998,
concernente la questione di legittimita' dell'articolo 20, commi
1-7 della legge n. 59 del 1997, ove codesta Corte ha dichiarato
infondata la questione, sulla base di argomentazioni perfettamente
in linea con la precedente giurisprudenza citata.
Si e', infatti, affennato che "fermo il valore di principio
legittimamente vincolante per i legislatori regionali, dei criteri
indicati nell'articolo 20, comma 4, quale che sia il senso
attribuibile all'affermazione - invero non perspicua - per cui
"tali disposizioni (quelle contenute nei commi da 1 a 6 del
medesimo articolo 20)" operano direttamente nei riguardi delle
Regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia" non
e' possibile attribuire ad essa un significato che riguardi o
comprenda l'attitudine di future norme regolamentari statali a
disciplinare materie di competenza regionale" (punto 28 della
sentenza n. 408/1999).
Al riguardo, infine, e' necessario rilevare come, sino ad oggi,
siano stati inseriti negli elenchi previsti da alcune leggi di
semplificazione (legge n. 537/1993; legge n. 59/1997 e legge
n. 50/1999) procedimenti amministrativi di competenza delle Regioni
cui ha fatto, talvolta, seguito l'approvazione governativa di
regolamenti delegati di semplificazione.
Ebbene, alcuni di tali regolamenti:
o sono stati annullati da codesta Corte (v., ad es., sent.
n. 69 del 1995 con cui e' stato annullato il regolamento di
semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione
degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero
dell'industria del commercio e dell'artigianato)
o non sono stati registrati dalla Corte dei conti, che in due
occasioni ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
delle relative norme (ordinanza. n. 598 del 1999 nella Gazzetta
Ufficiale n. 43 del 27 ottobre 1999 e ordinanza n. 689 del 1999
nella Gazzetta Ufficiale del 22 dicembre 1999).
Si ritiene, pertanto, alla luce dell'orientamento interpretativo
chiaramente manifestato da codesta Corte, che in materia di
semplificazione - laddove si verta in materie di competenza
regionale - lo Stato possa soltanto formulare, indirizzi e principi
generali, e conseguentemente che le disposizioni legislative citate
in epigrafe realizzino una illegittima compressione della
competenza legislativa regionale garantita e tutelata dall'articolo
117 della Costituzione. E vero, infatti, che i regolamenti
govemativi non possano disciplinare materie di competenza regionale
e che lo strumento della delegificazione non puo' operare per fonti
tra le quali vi e' un rapporto di competenza e non di gerarchia.
2. - Motivo
Illegittimita' dell'articolo 6 della legge n. 340/2000, nella
parte in cui inserisce l'articolo 27-bis nel decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (laddove "degrada" ad attivita' istruttorie le
competenze delle amministrazioni, enti ed autorita' i cui
procedimenti sono coinvolti nella procedura dello sportello unico),
per contrasto con gli articoli 5, 81, 97, 117, 118, 119, 128 e 129
della Costituzione, nonche' con i principi di certezza del diritto,
di chiarezza normativa e di legalita' sottesi agli articoli 70, 71,
72, 97, 101, 111 e 113 della Costituzione.
L'articolo 6 della legge n. 340, nella parte in cui
apparentemente introduce, con il nuovo articolo 27-bis del d.lgs.
n. 112/1998, una norma di per se' gia' ovvia ed implicita nella
normativa vigente, effettivamente si propone lo scopo di
qualificare espressamente come "atti istruttori" gli atti ed i
provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti (Stato nelle sue
diverse articolazioni, Regioni, Province, Enti parco, Aziende
sanitarie locali, e cosi' via) al fine di attribuire al Comune la
competenza sostanziale all'esercizio di tali funzioni.
In realta', come emerso in sede di confronto presso la conferenza
Stato-Regioni e presso la Conferenza Unificata, sembra che, con
tale "degradazione" ad atti istruttori, si tenda a concentrare in
un unico Ente l'intera potesta' autorizzativa, residuando ai
soggetti coinvolti prima richiamati (Stato, Regioni, Province e
cosi' via) un potere istruttorio "non riservato" ed "eventuale";
come gia', peraltro, puo' essere fatto dal Comune, in forza del
potere di avvalimento di cui all'articolo 24, comma 4, del d.lgs.
n. 112/1998 (il quale prevede che "ai fini del presente articolo,
gli enti locali possono avvalersi, nelle forme concordate, di altre
amministrazioni ed enti pubblici, cui possono essere affidati
singoli atti istruttori del procedimento").
Si delinea, cosi, un quadro in cui il Comune sarebbe il titolare
di tutte le funzioni autorizzative relative agli insediamenti
produttivi, funzioni che potrebbe svolgere direttamente o
avvalendosi di altri enti pubblici.
La linea normativa descritta trova poi completamento e conferma
interpretativa nella correlata modificazione al decreto del
Presidente della Repubblica n. 447/1998 che, nel testo approvato
dal Consiglio dei ministri il 3 novembre 2000 e non ancora emanato,
reitera sistematicamente la soppressione di ogni riferimento ai
termini "procedimentale", "provvedimento" "procedimento" per
sostituirli con le parole "atti istruttori", al fine di perseguire
la totale attribuzione sostanziale ai comuni delle funzioni
amministrative svolte dagli altri Enti.
Cio' posto, quanto alla reale portata della disposizione de qua,
deve evidenziarsi come essa, per i dubbi, appunto, di legittimita'
costituzionale, sia. stata oggetto di esplicita richiesta di
modifica, nel parere espresso dalle Regioni, in sede di conferenza
Stato-Regioni e di Conferenza Unificata, sul disegno di legge di
semplificazione 1999 (e cioe' l'attuale legge n. 340/2000).
Non risulta, per altro aspetto, che la finalita' sottesa
all'articolo 6 della legge n. 340/2000 sia stata adeguatamente
evidenziata nella relazione al disegno di legge, rendendo cosi
"occulta" la disposizione.
L'articolo 6 pare cosi' eludere i principi di collaborazione tra
Stato e regioni e le procedure legislative come delineate dalla
Costituzione ledendo cosi', per un primo profilo, gli articoli 70,
71 e 72 della Costituzione (in connessione con gli articoli 117,
118 e 119 Cost., per gli aspetti relativi alla garanzia delle
potesta' legislative e amministrative della Regione), per gli
aspetti relativi alla formazione delle leggi - nonche' gli articoli
5, 128 e 129, siccome lesivo sia dei principi dell'autonomia e del
decentramento riconosciuti alle autonomie locali (art. 5), per i
quali sono le leggi generali della Repubblica che determinano le
funzioni dei comuni e delle province e non un insieme di
disposizioni sparse, derivanti da fonti normative diverse,
continuamente modificati (art. 128), e sia di quelli sul
decentramento (statale e regionale), per cui sono i comuni e le
province le circoscrizioni di esercino del medesimo (art. 129).
L'articolo 6, per un secondo profilo, appare lesivo delle
competenze legislative e amministrative delle Regioni di cui agli
articoli 117, 118 e 119, nella parte in cui ri-conforma,
sostanzialmente, procedure e competenze in materie, quali sono
quasi tutte quelle riconducibili allo sportello unico per le
imprese, di competenza legislativa concorrente della Regione, ma
altresi' perche' altera la disciplina regionale vigente, per le
numerose funzioni delegate alle province o alle comunita' montane,
riconducibili allo sportello unico, in palese violazione degli
articoli 117, 118 e 119 citati, incidendo gravemente sulla
autonomia regionale.
L'articolo 6, per un terzo profilo, contrasta poi con l'articolo
81 della Costituzione, poiche' attribuisce competenze ai comuni
senza la correlativa copertura finanziaria e, nel contempo, altera
la copertura gia' prevista nelle leggi e nei bilanci delle Regioni
che hanno delegato numerose funzioni riconducibili allo sportello
unico, prevedendone il relativo finanziamento.
L'articolo 6, infine, comporta violazione tanto dei principi di
certezza del diritto e di chiarezza della normativa quanto di
quelli di legalita' e del buon andamento della pubblica
amministrazione sotteso agli articoli 70, 71, 72, 97, 101, 111 e
113 nella parte in cui, degradando a funzioni istruttorie le
attivita' provvedimentali dei numerosi enti, introduce situazioni
normative non chiare sia per le pubbliche amministrazioni in oggi
titolari delle funzioni - in relazione a singoli atti di rinnovo
per le autorizzazioni soggette a scadenza differenziata, a
procedure gia' piu' semplificate rispetto a quelle dello sportello
unico, ai poteri di vigilanza e di controllo, ai poteri di
annullamento e cosi via - sia per i cittadini e per le imprese che
necessitano di norme chiare e certe al fine di poter legittimamente
esercitare i propri diritti e concorrere allo sviluppo della
comunita' nazionale.