Ricorso per questioni di legittimita' costituzionale proposto
dalla regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente "pro
tempore" della Giunta regionale, giusta delibera della Giunta
regionale 19 gennaio 2001, n. 115, rappresentata e difesa, come da
mandato a margine del presente atto, dagli avv. prof. Mario
Bertolissi di Padova e Luigi Manzi di Roma, elettivamente domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via F. Confalonieri n. 5,
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente "pro-tempore" del Consiglio dei ministri, rappresentata e
difesa "ex lege" dalla Avvocatura generale dello Stato, per la
declatoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 78, commi 2, 3
e 33, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (recante "Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001"), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29
dicembre 2000, avente ad oggetto "Interventi urgenti in materia di
ammortizzatori sociali, di previdenza e di lavori socialmente utili".
Fatto e diritto
1. - Con decreto-legge 24 novembre 2000, n. 346, lo Stato e'
nuovamente intervenuto nell'ambito materiale designato dei "lavori
socialmente utili": dunque, in un campo riservato alle attribuzioni
proprie, per cio' solo regolabili con assoluta discrezionalita'.
Nell'avvalersi della fronte normativa precaria dell'atto avente forza
di legge previsto dall'art. 77 Cost., ha principalmente integrato
quanto stabilito dall'art. 45, comma 6, della legge 17 maggio 1999,
n. 144, e dal decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81,
quest'ultimo riguardante "integrazioni e modifiche della disciplina
dei lavori socialmente utili, a norma dell'art. 45, comma 2, della
legge 17 maggio 1999, n. 144".
2. - L'art. 2 del decreto-legge n. 346/2000 dispone - oltre al
differimento della data di presentazione della domanda di ammissione
alla contribuzione volontaria (comma 1) - che possono essere
stipulate le convenzioni di cui all'art. 8, comma 1, del decreto
legislativo n. 81/2000, nonche' convenzioni ulteriori tra il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale e le Regioni, "nei
limiti delle risorse preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo per
l'occupazione" e "in riferimento a situazioni straordinarie" (comma
2).
Cio' che conta e' che il testo del decreto-legge, invece di
limitarsi alla previsione dello strumento negoziale (com'e', ad
esempio, nell'art. 8 del decreto legislativo n. 81/2000),
predetermina il contenuto delle convenzioni, dal momento che le
medesime debbono necessariamente prevedere (come si desume dall'uso
del predicato verbale "prevedono"):
"a) la realizzazione, da parte delle regioni di programmi di
stabilizzazione dei soggetti di cui all'art. 2, comma 1, del citato
decreto legislativo n. 81/2000, con l'indicazione di una quota
predeterminata di soggetti da avviare alla stabilizzazione che, per
il primo anno, non potra' essere inferiore al 30 per cento del numero
dei soggetti appartenenti al bacino regionale; le convenzioni possono
essere annualmente rinnovate, a condizione che vengano raggiunti gli
obiettivi di stabilizzazione dei soggetti di cui al citato art. 2,
comma 1;
b) le risorse finanziarie necessarie ad assicurare a tutti i
soggetti non stabilizzati entro il 31 dicembre 2000, ad esclusione di
quelli impegnati in attivita' progettuali interregionali di
competenza nazionale e dei soggetti che maturino il cinquantesimo
anno di eta' entro il 31 dicembre 2000, anche a copertura
dell'erogazione della quota di cui all'articolo 4, comma 2, del
citato decreto legislativo n. 81 del 2000, del 50 per cento
dell'assegno per prestazioni in attivita' socialmente utili e
dell'intero ammontare dell'assegno al nucleo familiare, che le
Regioni si impegnano a versare all'I.N.P.S.; nonche', nell'ambito
delle risorse disponibili a valere sul Fondo per l'occupazione, un
ulteriore stanziamento di entita' non inferiore al precedente,
finalizzato ad incentivare la stabilizzazione dei soggetti
interessati da situazioni di straordinarieta'; a tale scopo, per
l'anno 2001, verranno utilizzate le risorse destinabili alle regioni,
ai sensi dell'art. 8, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 81 del
2000, tenendo conto dei conguagli derivanti dall'applicazione
dell'art. 45, comma 6, della legge n. 144 del 1999;
c) la possibilita' di impiego, da parte delle regioni, delle
risorse del citato Fondo per l'occupazione, destinate alle attivita'
socialmente utili e non impegnate per il pagamento di assegni, per
misure aggiuntive di stabilizzazione e di politica attiva del lavoro
e per il sostegno delle situazioni di maggiore difficolta'".
A cio' si aggiunga che l'attivazione delle convenzioni comporta
che sia trasferita alle Regioni la "responsabilita' di destinazione
delle risorse finanziarie" (comma 3), ed e' infine prevista la
facolta', per regioni ed enti locali, di effettuare, a certe
condizioni, "assunzioni di soggetti collocati in attivita'
socialmente utili" (comma 5).
3. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha ritenuto il citato
decreto-legge n. 346/2000 lesivo di proprie attribuzioni
costituzionalmente previste e garantite e ha proposto, nei termini di
legge, impugnativa dinanzi a codesta Ecc.ma Corte (doc. 2).
4. - Non in apposita legge di conversione, ma in sede di
formulazione del testo della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge
finanziaria 2001), il Parlamento ha creduto di intervenire
ulteriormente nel campo dei "lavori socialmente utili", riproducendo
ed integrando l'art. 2 del decreto-legge n. 346/2000, attraverso
l'art. 78.
Piu' precisamente, le modifiche apportate, sotto il profilo qui
considerato, sono le seguenti:
a) quanto ai termini per adempimenti: il termine per la
stipula delle convenzioni (imposte dallo Stato) tra il Ministro del
lavoro e della previdenza sociale e le regioni, relativamente a
situazioni straordinarie che non consentono di esaurire il bacino
regionale dei lavoratori socialmente utili, di cui all'art. 2, comma
1, del decreto legislativo n. 81/2000, fissato dall'art. 1, comma 2,
del decreto-legge n. 346/2000, al 31 dicembre 2000, e' stato
soppresso, con la conseguenza che, dall'entrata in vigore della legge
n. 388/2000, le convenzioni suddette potranno essere stipulate senza
limiti di tempo (art. 78, comma 2, prima parte, in relazione
all'art. 2, comma 2, prima parte, del decreto-legge n. 346/2000).
Da cio' una serie di corollari a cascata: il termine del 30
aprile 2001, indicativo della data di riferimento entro la quale
stabilizzare i lavoratori socialmente utili e dalla quale far
decorrere le situazioni di straordinarieta', e' stato prorogato al 30
giugno 2001 (ivi); del pari, la data ultima per il pagamento degli
assegni e dei sussidi nella misura del 50% (di cui all'art. 8, comma
3, del decreto legislativo n. 81/2000) e' stata riferita al 30 giugno
2001 (ivi); infine, la durata massima del rinnovo delle prestazioni
in attivita' socialmente utili (originariamente prevista dall'art. 4,
comma 2, del decreto legislativo n. 81/2000 in sei mesi) e' stata
stabilita in otto mesi (ivi);
b) a proposito della facolta' di rinnovo delle convenzioni:
e' aggiunto l'inciso "anche in base ai risultati raggiunti" (art. 78,
comma 2, lettera a, in relazione all'art. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 346/2000);
c) con riguardo alle risorse finanziarie: si precisa che i
conguagli (derivanti dall'applicazione dell'art. 45, comma 6, della
legge n. 144/1999) "saranno erogati a seguito della stipula delle
convenzioni" (art. 78, comma 2, lettera b, del decreto-legge
n. 346/2000);
d) con disposizione nuova, ulteriore rispetto a quelle
contenute nel decreto-legge n. 346/2000: e' prevista "la
possibilita', nei limiti delle risorse preordinate allo scopo
nell'ambito del Fondo per l'occupazione, per i soggetti, di cui
all'art. 2, comma 1, del citato decreto legislativo n. 81 del 2000,
che abbiano compiuto, alla data del 31 dicembre 2000, il
cinquantesimo anno di eta', di continuare a percepire in caso di
prosecuzione delle attivita' da parte degli enti utilizzatori,
l'assegno per prestazioni in attivita' socialmente utili e l'assegno
per nucleo familiare, nella misura del 100 per cento, a partire dal 1
gennaio 2001 e sino al 31 dicembre 2001" (art. 78, comma 2, lettera
c);
e) alla regione sono attribuite, oltre alle responsabilita'
di destinazione delle risorse finanziarie, anche le "responsabilita'
di programmazione", ed e' contemplato, altresi', che "ai fini del
rinnovo delle convenzioni di cui al comma 2, lettera a), saranno
previste, a partire dall'anno 2002, apposite risorse a tale scopo
preordinate, nell'ambito delle disponibilita' del Fondo per
l'occupazione, per i soggetti di cui all'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo n. 81 del 2000, di pertinenza del bacino regionale,
inclusi i soggetti di cui al comma 2, lettera c), non stabilizzati
entro il 31 dicembre 2001" (art. 78, comma 3).
Il Parlamento ha disposto, infine, che "restano validi gli atti
ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi
e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 24 novembre
2000, n. 346. La presente disposizione acquista efficacia a decorrere
dal 27 gennaio 2001" (art. 78, comma 33).
5. - Ove si coordinino l'art. 2, commi 2 e 3, del decreto-legge
n. 346/2000 e l'art. 78, commi 2, 3 e 33, della legge 388/2000, ci si
avvede immediatamente delle concordanze e delle modificazioni a
carattere integrativo apportate da quest'ultima nei confronti
dell'atto avente forza di legge, la cui operativita' e' fatta salva
dalla norma di cui al citato comma 33.
6. - Per questa elementare ragione, valgono anche nei confronti
della legge n. 388/2000 (art. 78, commi 2, 3 e 33) le eccezioni di
illegittimita' costituzionale prospettate nei riguardi del
decreto-legge n. 346/2000 (art. 2, commi 2 e 3).
a) Sotto un primo profilo, l'analitica e unilaterale
puntualizzazione del contenuto della convenzione, nel prevedere
azioni da compiere da parte della Regione, attraverso l'utilizzo di
proprio personale e di proprie strutture, finisce per porsi in
contrasto con il dettato dell'art. 4, n. 1), dello Statuto di
autonomia (approvato con legge costituzionale n. 1/1963), il quale
attribuisce alla potesta' legislativa regionale primaria la materia
dell'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
Regione".
E' evidente, infatti, che tale contenuto convenzionale imposto
esclude che la Regione possa valutare autonomamente l'incidenza e,
quindi, la ricaduta sulle proprie strutture degli obbiettivi piu'
generali e delle opzioni piu' concrete unilateralmente individuati
dallo Stato: il quale, se ha il diritto di avvalersi dell'ordinamento
dei livelli substatali di governo ha il dovere, tuttavia, di operare
nel rispetto del principio costituzionale di leale collaborazione,
evitando intromissioni che, ove considerate sul piano organizzativo,
sono lesive delle accennate, sicure prerogative costituzionali, che
oltretutto "non incontrano il limite degli interessi" (come rileva
Paladin Diritto regionale, Padova, 2000, 126).
b) Sotto un secondo e connesso profilo, le censure suindicate
comportano la violazione, altresi', dell'art. 97 Cost.: nel senso che
le disposizioni della legge sono suscettibili di incidere sul
funzionamento ottimale degli uffici regionali, la' dove appunto
l'art. 2 del testo normativo indica, relativamente ai "programmi di
stabilizzazione" dei "soggetti impegnati in progetti di lavori
socialmente utili" (ex art. 2, comma 1, del decreto legislativo
81/2000), quantita' di persone e ammontari di risorse, senza che sia
possibile individuarne la ricaduta nell'ambito di un rapporto
Stato-Regioni reciprocamente libero, come deve essere quando si
misurano l'autonomia di una parte con l'autonomia della controparte.
Ed e' qui' che si concretizza una evidente lesione dell'autonomia
funzionale della Regione.
c) Sotto un terzo rilevante profilo, e' l'insieme delle
previsioni dell'art. 78, commi 2 e 3, riguardanti l'autonomia
finanziaria, a collidere con quanto stabilito dall'art. 48 dello
Statuto, la' dove questo prevede che "la Regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarieta' nazionale ....".
Infatti, come si avra' modo di chiarire in una successiva
memoria, il vincolo delle risorse posto dall'art. 78, comma 2, (si
tratta dell'inciso "nei limiti delle risorse preordinate allo scopo
nell'ambito del Fondo per l'occupazione"), combinato con
determinazioni quantitative di interventi rigide (sub lettera a si
parla di "indicazione di una quota predeterminata di soggetti da
avviare alla stabilizzazione che, per il primo anno, non potra'
essere inferiore al 30 per cento del numero dei soggetti appartenenti
al bacino regionale") e con l'attribuzione alla Regione della
"responsabilita' .... di destinazione delle risorse finanziarie"
(art. 78, comma 3), finisce per interferire con le scelte,
sicuramente riservate dallo statuto alla regione, di modulare gli
interventi sopportabili con le risorse disponibili: le quali, ultime,
neppure certe e non commisurabili alla percentuale rigida di soggetti
appartenenti al bacino regionale possono, a conti fatti, essere
inadeguate, comportando, per cio' solo, pure la violazione
dell'art. 81, comma 4, Cost.