IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1347 del
2000, proposto da Umberto Isceri, Luigi Vergine e dal comune di
Squinzano quest'ultimo in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'avv. Anna Rita Pulli e, relativamente al
sig. Isceri, dall'avv. Tommaso Millefiori ed elettivamente
domiciliati presso i medesimi in Lecce, via Garibaldi n. 43;
Contro l'azienda U.S.L. LE/1, in persona del direttore generale
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi De Pascalis e
domiciliata nella sede legale dell'ufficio in Lecce, via Miglietta
n. 5, nonche', Regione Puglia, in persona del Presidente pro-tempore,
non costituita per l'annullamento della nota prot. n. 669/2000 in
data 10 marzo 2000 del dirigente medico del Servizio sanita' pubblica
e igiene degli alimenti della A.U.S.L. LE/1 - Distretto di Campi
Salentina nonche' di tutti gli atti presupposti, connessi e/o
conseguenziali ed in particolare della deliberazione della Giunta
Regionale della Puglia n. 1415 del 31 marzo 1994;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda U.S.L.
LE/1;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 26 ottobre 2000 il relatore
referendario dott. Roberto Caponigro e uditi altresi', per la parte
ricorrente, l'avv. Anna Rita Pulli, anche in sostituzione dell'avv.
Tommaso Millefiori, e, per l'Azienda U.S.L. LE/1, l'avv. Luigi De
Pascalis;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
I signori Isceri e Vergine, per il tramite del comune di
Squinzano, hanno presentato all'Azienda U.S.L. LE/1 distretto di
Campi Salentina la documentazione relativa a progetti finalizzati
all'esecuzione delle opere ivi previste per l'acquisizione del parere
igienico-sanitario prescritto dalla disciplina di settore.
L'amministrazione sanitaria, con l'impugnata nota del 10 marzo
2000, ha restituito al comune di Squinzano tali pratiche edilizie
sprovviste del parere igienico-sanitario di competenza in quanto
mancanti del versamento dei diritti sanitari ai sensi della
deliberazione di Giunta Regionale n. 1415 del 31 marzo 1994,
anch'essa oggi impugnata.
I ricorrenti propongono i seguenti motivi di ricorso:
1) eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di
diritto. Diniego di svolgimento di pubblica funzione. Il rilascio del
parere igienico-sanitario in relazione alle opere edilizie
costituirebbe attivita' istituzionale dell'A.U.S.L. e, pertanto, il
suo svolgimento non potrebbe essere subordinato al preventivo
pagamento dei diritti sanitari. Inoltre la previsione contenuta nella
deliberazione di Giunta Regionale n. 1415/1994 sull'anticipato
pagamento delle tariffe sarebbe tamquam non esset in quanto la
Commissione di controllo avrebbe approvato la delibera nell'intesa
che parte integrante del provvedimento fosse soltanto il tariffario.
2) violazione e falsa applicazione art. 7, commi 1 e 2, legge
regionale n. 36/1984. La deliberazione di Giunta Regionale
n. 1415/1994 costituirebbe diretta applicazione dell'art. 7 leggge
regionale n. 36/1984 dalla cui lettura conseguirebbe che la
legittimita' della pretesa della A.U.S.L. e' legata al duplice
presupposto che le prestazioni siano di tipo non istituzionale e non
siano previste dalla legge a carico dell'amministrazione sanitaria;
presupposti nel caso di specie insussistenti.
3) illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 2, della legge regionale n. 36/1984 per violazione
dell'art. 23 della Costituzione (riserva di legge in materia di
prestazioni patrimoniali).
La norma regionale si caratterizzerebbe per l'attribuzione
all'autorita' amministrativa del potere di determinazione delle
tariffe in assenza di quei criteri e limiti che la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto indefettibili ai fini del rispetto del
principio della riserva di legge posta dall'art. 23 Cost.
L'Azienda U.S.L. LE/1 eccepisce in rito l'inammissibilita' del
ricorso proposto dal comune di Squinzano atteso che il provvedimento
impugnato non sarebbe lesivo di alcun interesse dell'ente
territoriale.
Nel merito, con ampia memoria, contesta la fondatezza delle
censure dedotte e conclude per il rigetto del ricorso.
L'istanza cautelare e' stata respinta da questo tribunale con
ordinanza n. 1190, pronunciata nella camera di consiglio del 25
maggio 2000, per difetto del periculum in mora.
All'udienza pubblica del 26 ottobre 2000 il ricorso e' stato
trattenuto per la decisione.
D i r i t t o
Il Collegio affronta in via preliminare l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso in quanto proposto dal comune di
Squinzano per carenza di legittimazione attiva.
L'eccezione e' fondata in quanto i destinatari degli atti
impugnati sono i singoli cittadini e non l'amministrazione comunale
che ha solo presentato per loro conto le istanze alla A.U.S.L.
Infatti, la legittimazione attiva al ricorso giurisdizionale
amministrativo presuppone l'esistenza di un interesse giuridicamente
protetto in capo al soggetto che propone l'azione, sicche' il comune,
in assenza di un proprio interesse differenziato e qualificato, non
puo' surrogarsi o affiancarsi a colui che risente direttamente degli
effetti lesivi dell'atto in quanto cio' non e' consentito dal vigente
ordinamento processuale.
L'amministrazione comunale, in qualita' di ente esponenziale
della comunita' locale, puo' agire solo a tutela di interessi
generali dell'intera collettivita' e non di quelli particolari di
singoli comunisti ed in ogni caso e' tenuta a dare specifica contezza
dell'esistenza del proprio interesse personale all'impugnazione
essendo come tutti gli altri ricorrenti onerata a dimostrare
l'attualita' della lesione e l'utilita' ritraibile dall'eventuale
accoglimento del ricorso, secondo una regola fondamentale del
processo amministrativo (in tal senso: Cons. Stato, V, 15 luglio
1998, n. 1045).
Nel caso di specie, il comune di Squinzano agirebbe a tutela di
interessi particolari, propri dei cittadini che avanzano istanza per
ottenere concessioni edilizie, e non della generalita' dei
consociati.
In definitiva, l'interesse di cui in giudizio si invoca tutela e'
di titolarita' di singoli cittadini tra cui i ricorrenti signori
Isceri e Vergine rispetto ai quali il ricorso e', ovviamente,
ammissibile mentre la carenza di legittimazione attiva dell'ente
territoriale, conseguente all'assenza di una propria posizione
qualificata e differenziata, determina l'accoglimento dell'eccezione
di inammissibilita' del ricorso in parte qua.
Nel merito, il Collegio osserva che i ricorrenti, mentre con il
motivo d'impugnativa sub 1) deducono l'illegittimita' della nota
dell'A.U.S.L. LE/1 - Distretto di Campi Salentina n. 669 del 10 marzo
2000 nella sola parte in cui chiede il pagamento anticipato dei
diritti sanitari, con i motivi sub 2) e 3) censurano l'illegittimita'
di tale atto nel suo complesso, sicche' giova procedere
prioritariamente all'esame di questi ultimi motivi che, ove fondati,
determinerebbero l'assorbimento del primo.
Con il motivo sub 2), l'illegittimita' dell'atto applicativo e'
fatta discendere in via derivata dal vizio dell'atto presupposto (id
est: delibera di giunta regionale n. 1415 del 31 marzo 1994) che
violerebbe la norma presupposta di cui all'art. 7 della legge
regionale 20 luglio 1984, n. 36.
L'art. 7 della legge regionale n. 36/1984, relativa
all'organizzazione dei servizi di igiene e sanita' pubblica delle
unita' sanitarie locali (oggi aziende), prevede che "compatibilmente
con l'esigenza di assicurare l'assolvimento dei compiti
istituzionali, i presidi e servizi delle unita' sanitarie locali
possono effettuare prestazioni ed eseguire accertamenti e indagini
per conto e nell'interesse di terzi richiedenti, inerenti l'igiene
pubblica e la medicina legale. La giunta regionale stabilisce le
prestazioni, gli accertamenti e le indagini che, oltre i casi
previsti dalla legge, possono essere effettuati in favore di terzi
richiedenti e fissa le tariffe a carico degli stessi, nonche' le
modalita' di riscossione e destinazione delle somme".
I ricorrenti propongono una lettura della disposizione per
effetto della quale la legittimita' della pretesa tariffaria
dell'amministrazione sanitaria sarebbe subordinata alle condizioni
che le prestazioni siano di tipo extraistituzionale e non siano gia'
previste dalla legge a carico delle aziende sanitarie.
Tale esegesi e' fondata, riguardo alla prima condizione, sulla
locuzione "compatibilmente con le esigenze istituzionali" e, riguardo
alla seconda condizione, sulla locuzione "oltre i casi previsti dalla
legge", ma soprattutto postula che la giunta ha titolo a fissare le
tariffe esclusivamente per tale tipologia di prestazioni.
Nell'ipotesi adombrata dai ricorrenti, in sostanza, la regione
non avrebbe proprio il potere di fissare la tariffazione per le
prestazioni che, come nel caso di specie, sono istituzionalmente
dovute dalle aziende sanitarie e sono previste espressamente dalla
legge.
La conseguenza di tale prospettazione e' che il costo di tali
prestazioni, pur divisibili in quanto connotate dalla caratteristica
tecnica dell'escludibilita', non graverebbe sul singolo fruitore ma
sarebbe posto a carico dell'intera collettivita' attraverso
un'imposizione tributaria basata sul diverso criterio della capacita'
contributiva e, quindi, per mezzo di imposte.
Infatti, quando i servizi pubblici e, quindi, le spese pubbliche
sono "divisibili" in quanto possono essere riferiti ad utilizzatori
determinati, sotto il profilo della politica fiscale, si pone
l'alternativa tra addossare il costo di questi servizi a chi in
concreto se ne serve oppure ascriverlo, in tutto o in parte, alla
"fiscalita' generale" e' cioe' facendolo gravare su tutti i
consociati attraverso i tributi.
Cio' posto, il Collegio ritiene infondata la censura in esame
atteso che la normativa regionale de quo deve essere diversamente
interpretata.
In particolare, e' dell'avviso che l'art. 7 in questione, al
secondo comma, preveda due fattispecie astratte completamente diverse
l'una dall'altra:
una prima, che attribuisce alla giunta regionale la finzione
di stabilire le prestazioni, gli accertamenti e le indagini che le
aziende sanitarie possono effettuare in favore di terzi richiedenti
oltre i casi previsti dalla legge e compatibilmente con l'esigenza di
assicurare l'assolvimento dei compiti istituzionali, che e'
sostanzialmente quella a cui fanno riferimento i ricorrenti;
una seconda, che conferisce alla giunta regionale la potesta'
di imposizione tariffaria a carico dei terzi richiedenti per tutte le
prestazioni effettuate dalle aziende e cioe' sia per quelle
extraistituzionali previste dalla norma immediatamente precedente sia
per quelle istituzionali previste dalla legge, tra le quali,
ovviamente, rientrano i pareri igienico-sanitari in materia edilizia.
In sostanza, la congiunzione "e" contenuta nel secondo comma
dell'art. 7 legge regionale n. 36/1984 varrebbe a separare ipotesi
diverse nell'ambito dei complessivi poteri che la disposizione di
legge conferisce alla giunta regionale.
Il Collegio ritiene preferibile questa differente traiettoria
interpretativa in quanto, da un lato, totalmente compatibile con la
formulazione letterale utilizzata dal legislatore regionale,
dall'altra, piu' aderente alla ratio legis atteso che in tal modo le
singole prestazioni, come detto tipicamente divisibili, vengono fatte
gravare, quantomeno nella misura stabilita dall'autorita'
amministrativa, sul singolo fruitore e non sulla generalita' dei
consociati, laddove non e' obiettivamente ipotizzabile che il
legislatore abbia voluto addossare interamente alla collettivita'
prestazioni divisibili eseguite da amministrazioni pubbliche
nell'esclusivo interesse di singoli utenti.
L'impugnata nota dell'A.U.S.L LE/1 distretto di Campi Salentina,
quindi, applica la delibera regionale n. 1415/1994 che, in parte qua,
non e' in contrasto con il dettato di cui all'art. 7 della legge
regionale n. 36/1984, sicche' il motivo d'impugnativa sub 2) e'
infondato.
Con il motivo sub 3), i ricorrenti deducono l'illegittimita'
degli atti impugnati in via derivata dall'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 2, legge regionale n. 36/1984,
atteso che alle tariffe in esame sarebbe attribuibile la natura di
prestazioni patrimoniali imposte soggette alla garanzia della
riserva, sia pure relativa, di legge dettata dall'art. 23 della
Costituzione e che nella fattispecie concreta, invece, la
determinazione tariffaria sarebbe stata affidata alla mera attivita'
amministrativa senza la fissazione di un qualsivoglia parametro a
livello legislativo.
La questione e' indubbiamente rilevante ai fini del decidere
considerato che l'eventuale fondatezza della censura determinerebbe
l'accogliniento del ricorso, laddove la sua infondatezza genererebbe,
viceversa, la necessita' di esaminare il motivo sub 1) alla cui
eventuale fondatezza, come anticipato, non seguirebbe, pero',
l'accoglimento totale del ricorso, ma soltanto l'annullamento della
nota A.U.S.L. nella parte in cui richiede il pagamento anticipato
delle tariffe.
Cio' posto, il Collegio osserva che la materia in esame rientra
negli accertamenti previsti dall'art. 220 del r.d. 27 luglio 1934,
n. 1265 il quale disponeva che i progetti per le costruzioni di nuove
case, urbani o rurali, quelli per la ricostruzione o la
sopraelevazione o per modificazioni, che comunque possono influire
sulle condizioni di salubrita' delle case esistenti debbono essere
sottoposti al visto del podesta', che provvede previo parere
dell'ufficiale sanitario e sentita la commissione edilizia.
Tale funzione e' stata dapprima delegata alle regioni dall'art.
13, comma 6, del d.P.R. n. 4/1972 e poi definitivamente trasferita
con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 il quale dispone che le funzioni
amministrative relative alla materia "assistenza sanitaria ed
ospedaliera" comprendono, tra le altre, quelle che tendono all'igiene
degli insediamenti urbani e della collettivita'.
L'art. 20, lett. f), della legge n. 833/1978, infine, affida alle
UU.SS.LL. (ora aziende sanitarie) la verifica della compatibilita'
dei piani urbanistici e dei progetti di insediamenti industriali e di
attivita' produttive in genere con le esigenze di tutela
dell'ambiente sotto il profilo igienico-sanitario e di difesa della
salute della popolazione e dei lavoratori interessati e da tale
generica previsione di competenza si ritiene di far discendere le
passate attribuzioni in materia edilizia del soppresso ufficiale
sanitario.
La materia tariffaria rientra nella piena potesta' regionale ed
e' disciplinata nella Regione Puglia con leggi nn. 36/1984, 4/1988 e
13/1999 con affidamento alla giunta dei relativi poteri.
L'art. 23 della Costituzione stabilisce che nessuna prestazione
personale e patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla
legge, ponendo in tal modo una riserva relativa di legge.
Occorre, pertanto, affrontare un preliminare problema e cioe' se
la materia tariffaria rientra nel concetto di prestazione
patrimoniale imposta e quindi nell'ambito di attrazione della
predetta norma costituzionale.
L'art. 23 ha costituzionalizzato un principio elaborato da
lunghissimo tempo dalla dottrina amministrativa e cioe' quello per
cui le prestazioni coattive dei singoli a favore degli enti pubblici,
rappresentando una limitazione della proprieta' e liberta'
individuali, possono essere stabilite solo con legge. In particolare,
le scelte di politica tributaria devono essere attribuite agli organi
rappresentativi dell'intera collettivita', sottraendole al potere
esecutivo che e' espressione di maggioranze politiche, mentre solo il
Parlamento (o il Consiglio regionale) assicura la rappresentanza dei
cittadini nel loro complesso.
La categoria delle prestazioni patrimoniali comprende l'intera
materia tributaria e, quindi, sia le imposte sia le tasse, mentre
maggiori difficolta' sorgono in ordine alle tariffe che, come noto,
non rappresentano un tributo ma il corrispettivo dovuto sulla base di
un regime contrattuale alla pubblica amministrazione che svolge
un'attivita' in favore del singolo.
La Corte costituzionale, peraltro, da tempo applica la norma
anche a fattispecie contrattuali quando un qualche aspetto della
disciplina del rapporto sia fissato autoritativamente, come nel caso
dei servizi pubblici essenziali gestiti in regime di monopolio.
In definitiva, si ritiene esservi prestazione imposta tutte le
volte che sussista una predeterminazione autoritativa della
disciplina delle contrapposte prestazioni e, in particolare,
dell'entita' dei corrispettivi dovuti dal privato, anche se a
quest'ultimo e' rimessa la facolta' di richiedere o no la prestazione
dell'ente pubblico.
Il giudice delle leggi - che ha esteso l'art. 23 della
Costituzione ai corrispettivi di servizi pubblici essenziali gestiti
in regime di monopolio sin dalla sentenza n. 72/1969, concernente le
tariffe telefoniche - ha avuto modo di occuparsi di questione analoga
alla presente con sentenza n. 180/1996 nella quale ha, tra l'altro,
indicato che alle tariffe in esame, siccome determinate con
unilaterale atto autoritativo alla cui adozione non concorre la
volonta' del privato, che si limita ad avvalersi di un servizio
normativamente riservato alla mano pubblica onde soddisfare un
essenziale bisogno della vita, quale quello legato al concreto
esercizio dello ius aedificandi, sia da attribuire la natura di
prestazioni patrimoniali imposte, soggette dunque alla garanzia
dettata dall'art. 23 della Costituzione.
Cio' posto, il Collegio osserva che l'art. 23 della Costituzione
contiene una riserva di legge relativa, atteso che le prestazioni
patrimoniali possono essere imposte "in base alla legge", sicche'
occorre individuare in via preliminare quali elementi della
disciplina di un tributo, o di una tariffa, devono essere previsti
dalla legge e quali possono essere, invece, previsti con atti
regolamentari.
Non sussiste dubbio sul fatto che la legge debba individuare il
presupposto dell'imposizione, i soggetti passivi, la misura nonche'
le eventuali sanzioni.
Peraltro, giova precisare in ordine alla misura dell'imposizione
che la Corte costituzionale ritiene rispettato il precetto ex art. 23
della Costituzione se la legge indica la misura massima
dell'aliquota, o comunque fissa criteri idonei a delimitare la
discrezionalita' dell'ente impositore, cui la legge domanda la
potesta' normativa di fissare il quantum, mediante la previsione di
opportuni limiti e controlli ed anzi la Corte ha ritenuto
costantemente che il principio di riserva e' rispettato anche in
assenza di un'espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e
controlli sufficienti a delimitare l'ambito di discrezionalita'
dell'amministrazione, purche' gli stessi siano desumibili dalla
destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione e dal
funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura (ex
multis: sentenza n. 507/1988).
Infatti, nella citata sentenza n. 180/1996, la Corte ha
dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata atteso che la legge regionale sospetta
d'incostituzionai'ita', nel demandare alla giunta regionale il potere
di approvazione delle tariffe, disponeva anche la partecipazione di
organi consultivi, dotati di spiccata competenza tecnica desumibile
dalla loro composizione ordinaria, onde assicurare un'effettiva
congrua ponderazione degli interessi coinvolti, sicche' risultava
garantita l'oggettivita' nella concreta determinazione dell'onere e
l'adeguata ponderazione tecnica dei molteplici elementi implicati
nella valutazione.
Con sentenza n. 90/1994 aveva ancora dichiarato non fondata la
sollevata questione di legittimita' costituzionale attesa la
previsione legislativa di un modulo procedimentale idoneo a
realizzare la collaborazione di piu' organi nell'esplicazione di una
mera discrezionalita' tecnica e, quindi, in modo tale da escludere
quella eventualita' di arbitrii da cui l'art. 23 Cost. ha inteso
salvaguardare i soggetti onerati dalle prestazioni.
Nella controversia oggetto del presente giudizio, l'art. 7, comma
2, della legge regionale n. 36/1984 attribuisce sic et simpliciter
alla giunta regionale il potere di fissare le tariffe a carico dei
terzi richiedenti le prestazioni delle aziende sanitarie nonche' le
modalita' di riscossione e destinazione delle somme.
In esecuzione di tale previsione legislativa, la giunta regionale
ha approvato il relativo tariffario con deliberazione n. 1415 del 31
marzo 1994, pubblicata nel bollettino ufficiale regioni e province
n. 142 del 20 dicembre 1994, che al capitolo 2, tariffa V, punto 5
prevede la tariffazione per il rilascio di pareri, sotto il profilo
igienicosanitario per la tutela dell'ambiente e la difesa della
pubblica salute, su pratiche edilizie (progetti di costruzione,
ampliamento e ristrutturazione di civili abitazioni, insediamenti
produttivi ecc.) in attuazione del quale e' stata adottata
l'impugnata nota dell'A.U.S.L. LE/1 - Distretto di Campi Salentina.
Ne consegue, come gia' evidenziato, la sicura rilevanza della
sollevata questione di legittimita' costituzionale ai fini della
decisione del presente giudizio.
La questione, inoltre, non e' manifestamente infondata atteso che
la norma di legge attribuisce una discrezionalita' piena
all'autorita' amministrativa non stabilendo alcun tipo di limite o
controllo alla stessa ne' direttamente ne' indirettamente.
D'altra parte, la considerazione dell'amministrazione resistente
secondo la quale la deliberazione giuntale n. 1415/1994 fa espresso
riferimento per la determinazione delle tariffe a normative valide
sull'intero territorio nazionale, riguarda i criteri seguiti in
concreto dalla giunta nell'esercizio della potesta' di tariffazione,
ma non discende da modelli procedimentali fissati dalla legge
regionale presupposta che, sul punto, non detta alcun tipo di
riferimento.
Il Collegio rileva, quindi, che la Regione Puglia ha rimesso il
potere di fissare le tariffe in argomento alla Giunta regionale senza
fornire alcun tipo di parametro o criterio minimo per il rispetto
della riserva relativa di legge posta dall'art. 23 della Costituzione
per tutelare gli onerati dalle prestazioni tariffarie da possibili
arbitrii della pubblica amministrazione
Ne consegue, per le ragioni suesposte, che deve essere disposta
la remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione
del giudizio.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle
spese di giudizio in ordine alla proposizione del ricorso da parte
del comune di Squinzano dichiarato inammissibile;