IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti
nn. 4812/2000, 5564/2000, 5663/2000, 13324/2000 e 13508/2000,
proposti da:
A. - quanto al primo ricorso: Federazione Radio Televisione
(F.R.T.), in persona del presidente dott. Filippo Rebecchini, s.p.a.
Super 3, in persona del presidente dott. Filippo Rebecchini e S.r.l.
Formula Uno, titolare dell'emittente radiofonica Radio Sabbia, in
persona del legale rappresentante dott. Roberto Giovannini,
rappresentati e difesi dall'avv. prof. Claudio Chiola ed
elettivamente domiciliati presso la studio di questi in Roma, via
Camilluccia n. 785;
B. - quanto al secondo e al quinto ricorso: Coordinnaento AER
- ANTI - CORALLO, con sede legale in Ancona, in persona del legale
rappresentante avv. Marco Rossignoli e la Puntoradio 96 s.r.l., con
sede in Novara, in persona del legale rappresentante Fabrizio
Berrini, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Rossignoli e
dall'avv. Mauro Maiolini, anche disgiuntamente tra loro, ed
elettivamente domiciliati in Roma, via Dei Latini n. 4 presso
l'avv. Maiolini (Studio Tomei); limitatamente al predetto
Coordinamento l'avv. Rossignoli sta in giudizio da se', a sensi
dell'art. 86 c.p.c;
C. - quanto al terzo ricorso: R.T.S. Radio Televisione Senese
S.r.l., emittente televisiva con sede in Prato, via Fiorentina n. 1,
in persona del legale rappresentante sig.ra Lia Cati; Televideon
S.r.l., emittente televisiva con sede in Prato, via Fiorentina n. 1,
in persona del legale rappresentante sig. Paolo Salvi; RTV 38 S.p.a.,
emittente televisiva con sede in Figline Valdarno, via Fiorentina
n. 100, in persona del legale rappresentante Boris Mugnai; tutte
rappresentate e difese dagli avv. Avilio Presutti e Felice Vaccaro,
ed elettivamente domiciliate nello studio del primo in Roma, via
delle Tre Madonne, n. 16;
D. - quanto al quarto ricorso: Federazione Radio Televisioni
(F.R.T.), in persona del presidente dott. Filippo Rebecchini, la
S.p.a. Super 3, in persona del presidente dott. Filippo Rebecchini, e
Radio Dimensione Suono S.p.a., in persona del legale rappresentante
sig. Gaetano Potenza, rappresentati e difesi dall'avv. prof. Claudio
Chiola ed elettivamente domiciliati presso lo studio di questi in
Roma, via Camillucia n. 785;
Contro:
quanto al primo, al secondo, al quarto e al quinto ricorso:
Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del
presidente p.t., rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi,
domicilia ex lege; e nei confronti di Societa' editrice il quotidiano
"Il Messaggero" di Roma, non costituita in giudizio;
quanto al terzo ricorso: Autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni, in persona del presidente p.t., non costituita in
giudizio; e nei confronti di:
Societa' editrice il quotidiano "Il Messaggero" di Roma,
non costituita in giudizio;
Comitato regionale per il servizio radiotelevisivo per la
Toscana, in persona del presidente p.t., non costituito in giudizio;
R.T.I. Reti televisive italiane S.p.a., in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo
Bonomo e Luigi Medugno, ed elettivamente domiciliata presso lo studio
di quest'ultimo in Roma, via Panama n. 12,
per l'annullamento:
quanto al primo, al secondo e al terzo ricorso: della
deliberazione dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
n. 29/00/CSP del 1o marzo 2000, in tema di propaganda elettorale;
quanto al quarto e al quinto ricorso: della deliberazione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni n. 200/00 CSP del
22 giugno 2000, in tema di comunicazione politica e di parita' di
accesso ai mezzi d'informazione nei periodi non elettorali.
Visto i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Autorita' per le
garanzie nelle comunicazioni e dei soggetti controinteressati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 13 dicembre 2000 il
consigliere Calveri e uditi i difensori delle parti come da verbale
di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
A. - Con ricorso notificato in data 24 marzo 2000 la Federazione
Radio Televisioni ed alcune emittenti radiotelevisive hanno chiesto
l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione n. 29/00/CSP
del 1o marzo 2000, recante "Disposizioni di attuazione della
disciplina in materia di comunicazione politica e di parita' di
accesso ai mezzi di informazione relative alla campagna per le
elezioni regionali, "provinciali e comunali fissate per il giorno
16 aprile 2000", adottata in esecuzione delle previsioni contenute
nella legge 22 febbraio 2000, n. 28.
Dopo aver premesso alcune considerazioni sulla natura della
deliberazione dell'Autorita', sulla nozione di accesso ai mezzi di
informazione per la comunicazione politica e sui limiti del potere
regolamentare in materia di programmi radiotelevisivi, le ricorrenti
hanno lamentato una serie di violazioni che caratterizzerebbero sia
la deliberazione impugnata, sia la legge n. 28/2000 di cui essa
costituisce attuazione.
In particolare le ricorrenti hanno dedotto l'illegittimita' della
deliberazione dell'Autorita' per i motivi cosi' di seguito
sintetizzabili:
1. - Violazione del principio di generalita' ed astrattezza delle
norme secondarie.
L'efficacia del provvedimento impugnato (avente indubbia natura
regolamentare) e' stata circoscritta - art. 18 della deliberazione -
alle elezioni del 16 aprile 2000. Tanto priverebbe la propaganda
elettorale di quella ripetibilita' nel tempo che costituisce il
nucleo fonte del principio di generalita' ed astrattezza, valido
anche per le norme giundiche secondarie e che rappresenta una
garanzia d'imparzialita' e di indifferenza nei confronti delle forze
politiche in campo.
2. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 4 della
legge 22 febbraio 2000, n. 28. Illegittimita' per violazione della
riserva di legge ex art. 21 Costituzione. Illegittimita' per
violazione della liberta' ex art. 21 della Costituzione.
La deliberazione, al suo art. 1, opera un articolato riparto
degli spazi per la comunicazione politica che, prescindendo dalla
soluzione di merito adottata, non sarebbe supportato da alcuna base
legislativa perche' la legge n. 28, agli artt. 2 e 4, prevede solo
una generica esposizione paritaria delle varie opinioni e valutazioni
politiche.
La ripartizione degli spazi in questione sarebbe, poi, operata
sulla base di una molteplicita' di criteri ("originali" quelli
concernenti l'individuazione dei soggetti politici legittimati a
partecipare ai programmi di comunicazione politica di dimensione
nazionale), cosi' differenziati nelle varie fasi della campagna
elettorale tanto da dar luogo ad un vero e proprio "florilegio di
criteri".
Con la disciplina della comunicazione politica, come delineata
dall'Autorita', verrebbe a sacrificarsi la liberta' delle singole
emittenti nella scelta del contenuto dei propri programmi attraverso
l'imposizione di un sostanziale divieto di diffondere opinioni
politiche personali. Tanto farebbe venir meno la liberta' di critica
politica delle emittenti, liberta' il cui riconoscimento ha
determinato la scomparsa del monopolio pubblico radiotelevisivo.
3. - Art. 2: messaggi politici autogestiti. Irragionevolezza.
Violazione dell'art. 11 disposizioni legge in generale. Disparita' di
trattamento.
La disciplina concernente le modalita' di trasmissione dei
messaggi politici autogestiti, e cioe' di quei messaggi motivati di
propaganda politica affidati alla responsabilita' dei soggetti
politici ammessi ad accedere all'emittente radiotelevisiva, sarebbe
affetta da plurimi profili di illegittimita' per le sintetiche
considerazioni che seguono:
a) - la previsione di maggior favore per i messaggi
autogestiti rispetto agli spazi di comunicazione politica (le
emittenti nazionali possono rifiutare i primi ma non i secondi)
introduce un regime irragionevole in quanto inversamente
proporzionale diverso livello di protezione costituzionale dei beni
incisi, che e' piu' elevato per la liberta' di opinione politica;
b) irragionevolezza del termine (quinto giorno successivo
alla data di convocazione dei comizi elettorali) entro il quale le
emittenti devono comunicare (art. 4, comma 1, lett. g, della
deliberazione) "la collocazione nel palinsesto dei contenitori". In
alcune regioni, infatti, (v. Regione Liguria) i comizi elettorali
sono stati convocati prima dell'imposizione del dies a quo, sicche'
le emittenti non hanno potuto trasmettere messaggi politici
autogestiti;
c) la gratuita' dei messaggi imposta per le emittenti
nazionali, contrariamente a quanto previsto per le emittenti locali,
e' in contrasto con l'art. 42 della Costituzione in ordine al
criterio dell'equo indennizzo che non puo' non interessare anche
l'ipotesi dell'esproprio di spazi radiotelevisivi privati;
d) infondatezza della tesi interpretativa sostenuta
dall'Autorita', secondo cui, poiche' l'art. 4, comma 3, della legge
n. 28/2000, dispone che il regime dei messaggi autogestiti ha inizio
alla data di presentazione delle candidature, per il periodo
precedente - che va dalla data di convocazione dei comizi elettorali
a quella della presentazione delle candidature - non potrebbe
diffondersi alcun messaggio autogestito;
e) attribuzione di una situazione di assoluto privilegio in
favore della stampa periodica rispetto alle emittenti televisive
(art. 7 della legge n. 28/2000 e art. 10 della deliberazione
dell'Autorita'), consentendo alla prima, senza alcun ragionevole
fondamento, una piena disponibilita' nella fruizione anche economica
degli spazi.
4. - Art. 6: informazione radiotelevisiva. Violazione degli
artt. 3, 21, 41 e 48 della Costituzione.
L'art. 2 della legge n. 28/2000 impone a tutte le emittenti
radiotelevisive, anche fuori dei periodi di competizione elettorale e
referendaria, l'obbligo di assicurare a tutti i soggetti politici con
imparzialita' ed equita' l'accesso all'informazione e alla
comunicazione politica", disattendendo le posizioni di liberta' di
cui godono le emittenti. Questo obbligo, ad avviso dei ricorrenti,
viene aggravato dal potere attribuito all'Autorita' (art. 5, comma 1)
di definire i criteri ai quali, fino alla chiusura delle operazioni
di voto, debbono conformarsi le emittenti radiotelevisive private nei
programmi di informazione.
L'Autorita' ha fissato detti criteri nell'art. 6 della
deliberazione impugnata, ma il complesso della disciplina cosi'
risultante apparirebbe illegittimo sotto diversi profili:
a) sia l'art. 5 della legge che l'art. 6 della deliberazione
assoggettano imprese locali e nazionali al medesimo regime di
obblighi, cosi' disconoscendo che la Corte costituzionale (sentenza
n. 207/1976) ha statuito, constatando una situazione di pluralismo
nel campo radiotelevisivo, l'impossibilita' di assimilare
trasmissioni con diversi bacini di destinatari (violazione art. 3
Cost.);
b) tutti i concessionari radiotelevisivi, operanti sia in
ambito nazionale che locale, sono soggetti all'obbligo di
trasmissione di programmi di informazione, concretantesi, tra
l'altro, principalmente nell'obbligo di istituire un telegiornale
(art. 20, comma 6, legge n. 223/1990; art. 5, commi 1 e 1-bis,
decreto legge n. 323/1993).
La legge n. 28/2000 vorrebbe svilire questa essenziale funzione
asservendola agli interessi dei c.d. soggetti politici, anche fuori
dal momento elettorale; sotto altro verso, poi, i programmi di
informazione devono piegarsi alle esigenze di "parita', trattamento,
obiettivita' e completezza" .
Ne risulterebbe l'impossibilita' per le emittenti di manifestare
una linea editoriale e di qualificarsi nei riguardi del proprio
uditorio attraverso la manifestazione di propri orientamenti.
Si potrebbe giustificare, tutt'al piu', in campagna elettorale,
la sottrazione all'emittente di una quota di spazio di
radiodiffusione per destinarlo alle forze politiche in competizione,
ma non l'incisione totale dello spazio di liberta';
c) sotto tale profilo, ed espressiva di un trattamento
discriminatorio ed irragionevole, e' la comparazione della disciplina
della comunicazione politica, cui si e' fatto riferimento, con la
disciplina della stampa periodica alla quale e' lasciata la piu'
ampia determinazione nella scelta della propria linea editoriale
(art. 7 della legge n. 28);
d) un siffatto intervento legislativo, imponente obblighi di
contenuto a carico dell'attivita' di informazione delle imprese
emittenti, colliderebbe con i principi costituzionali affermati dalla
Corte costituzionale (sent. n. 826/1988) sulla distinzione tra
pluralismo interno (previsto per la concessionaria del servizio
pubblico) e pluralismo esterno (quale principio cardine del settore
privato);
e) l'art. 5 della legge n. 28/2000, nel tracciare il potere
regolamentare dell'Autorita', si limiterebbe all'indicazione di
finalita' affatto generiche (parita' di trattamento, obiettivita',
completezza, imparzialita' nell'informazione) tali da consentire
all'Autorita' di apprestare una disciplina regolamentare liberamente
integratrice in materie coperte da riserva di legge;
f) l'art. 6 della deliberazione, nel porre i criteri cui
devono unifonnarsi i mezzi radiotelevisivi nei programmi di
informazione, configurerebbe detti criteri come una serie di divieti,
assai simili a censure, che incidono sul concetto stesso di attivita'
di informazione, in quanto riducono la possibilita' per le emittenti
di fare effettiva informazione sulla campagna elettorale;
g) ulteriore esempio della par condicio come imposizione del
silenzio alle voci informative si trarrebbe dalla disciplina dei
sondaggi di opinione (art. 14 della delib.), di cui viene proibita la
diffusione nei quindici giorni precedenti la data delle votazioni.
5. - Art. 7: violazione del principio di legalita' e degli artt.
3, 21 e 41 Cost., in relazione agli artt. 21 legge n. 223/1990 e 38
n. 103/1975.
L'art. 7 della deliberazione introduce una regolamentazione per
le emittenti locali autorizzate a trasmettere in contemporanea "che
operano in circuiti nazionali", assimilandole - a parere delle
ricorrenti, senza alcuna base legislativa - alla gravosa disciplina
prevista per le emittenti nazionali. Uguale assimilazione e' stata
operata nei riguardi delle imprese di mera ripetizione di programmi
esteri (operanti in base ad autorizzazione ex art. 38 della legge
n. 103/1975), senza considerare che esse non sono emittenti ma
semplici e inerti strumenti di ridiffusione.
6. - Art. 9: violazione del principio di legalita', nonche' degli
artt. 3, 21 e 41 della Costituzione.
L'art. 9 della deliberazione impone alle imprese emittenti una
serie di obblighi, a fini di "monitoraggio", che non solo sarebbero
privi di fondamento legislativo, ma apparirebbero inutilmente
vessatori e sostanzialmente inutili.
7. - Art. 16, comma 17: violazione dell'art. 10 della legge
n. 28/2000 e del principio di legalita' e tassativita' in materia di
sanzioni amministrative.
L'art. 10 della legge n. 28/2000, che prefigura un sistema
compiuto di sanzioni, sia per le violazioni della legge stessa, sia
per le violazioni delle disposizioni emanate dalla Commissione
parlamentare o dall'Autorita', innovando alla normativa previgente
(art. 15 della legge 4 n. 515/1993), ha previsto esclusivamente
sanzioni di tipo riparatorio.
In violazione del disposto legislativo l'Autorita' avrebbe
"recuperato" (art. 16 della deliberazione) le sanzioni pecuniarie
stabilite dall'art. 15 della legge n. 515/1993, cosi' violando i
parametri indicati in epigrafe.
8) - Violazione degli artt. 3 e 21 della Costituzione.
Irragionevolezza e contraddittorieta' interna.
La disciplina della par condicio nel suo complesso, lungi dal
realizzare il risultato dell'obiettivita' dell'informazione politica,
ha in realta' finito per porre una serie di gravi limitazioni della
normativa costituzionale indicata in epigrafe.
Nel giudizio si e' costituita, nell'interesse dell'Autorita' per
le garanzie nelle comunicazioni, l'Avvocatura generale dello Stato,
preliminarmente eccependo la carenza di interesse all'impugnativa
delle ricorrenti in quanto l'impugnativa e' diretta contro un atto
regolamentare non idoneo ex se a incidere negativamente in via
immediata e concreta sulle situazioni giuridiche individuali delle
stesse.
Nel merito ha puntualmente replicato alle censure dedotte nel
ricorso, sostenendo l'insussistenza dei profili costituzionali
prospettati in ordine alla disciplina dettata per la comunicazione
politica e la propaganda elettorale.
Hanno dispiegato intervento in giudizio il Coordinamento AER -
ANTI - CORALLO e la Puntoradio 96 S.r.l., in rappresentanza di
imprese radiofoniche e televisive in ambito locale, allo scopo di
sostenere le ragioni dei ricorrenti siccome dedotte in ricorso.
B. - Con ricorso notificato in data 31 marzo 2000, il
Coordinamento AER -ANTI -CORAlLO, e la Puntoradio 96 S.r.l., gia'
interventori adesivi nel giudizio che precede, hanno impugnato la
medesima deliberazione n. 29/00/CSP del 1o marzo 2000 adottata
dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni.
I ricorrenti Coordinamento hanno preliminarmente sollevato una
questione di costituzionalita' della legge 22 febbraio 2000, n. 28
con riferimento agli artt. 3, 21, 41, 42 e 49 della Costituzione
nella considerazione che sia detta legge, sia la deliberazione di cui
sopra che di quest'ultima costituisce attuazione, impedirebbero alle
imprese radiotelevisive di esprimere una propria linea editoriale e
un proprio orientamento, cosi' favorendo l'esodo dalla propaganda
elettorale della maggior parte delle emittenti.
Con distinto motivo, e' lamentata la legittimita' degli artt. 10
e 11 della deliberazione per aver dettato una disciplina diversa per
la stampa rispetto a quella applicabile alle imprese radiotelevisive,
non determinando a carico della prima una limitazione alla propria
attivita' di informazione e consentendole di disporre della fruizione
degli spazi per i messaggi politici anche sotto il profilo economico.
Si censura, poi, la violazione e la falsa applicazione
dell'art. 21 della legge n. 23/1990 e dell'art. 3, comma 5, della
legge n. 249/1997 in ordine all'assimilazione delle trasmissioni in
contemporanea, da parte di emittenti locali che operano in circuiti
nazionali, alle trasmissioni in ambito nazionale.
Ha resistito al ricorso l'Autorita' intimata eccependo
l'inammissibilita' e l'infondatezza dell'impugnativa.
C. - Con ricorso in data 31 marzo 2000 la R.T.S., Radio
Televisione Senese, ed altre emittenti radiotelevisive hanno chiesto
l'annullamento della deliberazione n. 29/00/CSP del 1o marzo 2000,
gia' oggetto di impugnativa dei due precedenti ricorsi.
Le ricorrenti deducono (primo motivo) la violazione degli
artt. 3, 21 e 41 della Costituzione assumendo che la legge
n. 515/1993 aveva gia' regolamentato gli spazi per la propaganda
elettorale e la parita' di accesso, sicche' la normativa posta con la
legge 22 febbraio 2000, n. 28 costituirebbe un appesantimento non
necessario del sistema viziato per carenza dei requisiti di
generalita' ed astrattezza.
Deducono, altresi', che il potere conferito dalla legge
n. 28/2000 sarebbe lesivo del principio che sancisce la liberta' di
espressione del pensiero, determinando, fra l'altro, una disparita'
di trattamento tra le emittenti radiotelevisive e la stampa.
Sostengono, poi, (secondo motivo) che la legge n. 28 avrebbe
conferito all'Autorita' un potere di censura in palese contrasto con
l'art. 21 della Costituzione, consentendole di intervenire per
riequilibrare la parita' di accesso tra i vari soggetti politici.
L'Autorita', nel disporre con l'art. 1 della deliberazione il
riparto degli spazi per la comunicazione politica, avrebbe agito
arbitrariamente, non richiedendo la legge n. 28/2000 in proposito che
parita' di trattamento nell'accesso ai mezzi di informazione (terzo
motivo).
L'impugnata deliberazione sarebbe, poi, illegittima (quarto
motivo) laddove, nel silenzio della legge sul punto, determina il
momento di cessazione delle prescrizioni di parita' di trattamento,
obiettivita', completezza e imparzialita' dell'informazione nei mezzi
radiotelevisivi, alla chiusura delle operazioni di voto. Sarebbe,
inoltre, contraria all'art. 21 della Costituzione la definizione di
"comunicazione politica" utilizzata dal legislatore perche'
omnicomprensiva.
Non si sottrarrebbe, infine, a censura l'art. 7 della
deliberazione nella parte in cui estende alle imprese di mera
ripetizione di programmi esteri la disciplina legislativa riferita
alle emittenti televisive nazionali (quinto motivo), mentre, sotto
altro verso, gli artt. 4 e 5 della deliberazione, regolatori delle
modalita' di trasmissione dei messaggi politici autogestiti gratuiti
e a pagamento, sarebbero afflitti da eccesso di potere sotto i
distinti profili della contraddittorieta' e del difetto di
istruttoria.
Anche nei riguardi di tale impugnativa ha resistito l'Autorita'
intimata eccependo l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso.
D. - Con ricorso notificato tra il 28 e il 31 luglio 2000 la
Federazione Radio Televisioni ed alcune emittenti radiotelevisive
hanno chiesto l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione
n. 200/00/CSP del 22 giugno 2000, recante "Disposizioni di "
attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di
parita' di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non
elettorali", adottata in esecuzione delle previsioni contenute nella
legge 22 febbraio 2000, n. 28.
Le ricorrenti, che hanno gia' impugnato la deliberazione del
1o marzo 2000 con cui l'Autorita' per le garanzie nella comunicazione
ha adottato le disposizioni di attuazione della disciplina in materia
di comunicazione politica e di accesso ai mezzi di informazione
relative alla campagna per le elezioni del 16 aprile 2000,
sostanzialmente replicano lo stesso assunto difensivo gia' sviluppato
con il ricorso n. 4812/2000.
Infatti, dopo aver premesso alcune considerazioni sulla natura
della deliberazione dell'Autorita', sulla nozione di accesso ai mezzi
di informazione per la comunicazione politica e sui limiti del potere
regolamentare in materia di programmi radiotelevisivi, le ricorrenti
hanno lamentato una serie di violazioni, specie di carattere
costituzionale, che inficerebbero sia la deliberazione impugnata, sia
la legge n. 28/2000 di cui essa costituisce attuazione.
Resistendo al ricorso l'Autorita' intimata ha riproposto le
argomentazioni gia' formulate nei riguardi del precedente ricorso
n. 4812/2000, concludendo per l'inammissibilita' e l'infondatezza
dell'impugnativa.
E. - La medesima deliberazione n. 200/00/CSP del 22 giugno 2000,
gia' oggetto dell'impugnativa di cui al precedente ricorso, viene
gravata dal Coordinamento AER - ANTI - Corallo e dalla societa'
Puntoradio 96 con atto notificato in data 28 luglio 2000.
I ricorrenti, che hanno gia' impugnato la deliberazione del
1o marzo 2000 con cui l'Autorita' per le garanzie nella comunicazione
ha adottato le disposizioni di attuazione della disciplina in materia
di comunicazione politica e di accesso ai mezzi di informazione
relative alla campagna per le elezioni del 16 aprile 2000,
ripropongono gli stessi motivi gia' dedotti con il ricorso
n. 5564/2000.
Costituendosi in giudizio l'Autorita' intimata ha replicato alle
tesi contenute nel ricorso del quale ha chiesto il rigetto.
Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2000 i cinque ricorsi sono
stati trattenuti in decisione.
D i r i t t o
1. - L'evidente connessione soggettiva ed oggettiva consiglia di
riunire tutti e cinque i ricorsi, ai sensi dell'art. 52 del r.d.
8 agosto 1907, n. 642, ai fini di un'unica decisione.
2. - In limine, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilita'
sollevate dall'Autorita' resistente nel modo che segue:
a. - i primi tre ricorsi, e cioe' quelli rubricati ai
nn. 4812, 5564 e 5563 del 2000, afferenti all'impugnativa della
deliberazione n. 29/00/CSP del 1o marzo 2000, recante "Disposizioni
di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e
di parita' di accesso ai mezzi di informazione relative alla campagna
per le elezioni regionali, provinciali e comunali fissate per il
giorno 16 aprile 2000", sarebbero improcedibili per intervenuta
cessazione della materia del contendere, o comunque per sopraggiunta
carenza di interesse, in considerazione del fatto che il regolamento
adottato dall'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni ha
disciplinato elezioni amministrative ormai svolte;
b. - tutti i ricorsi, e quindi anche il terzo e il quinto,
rubricati ai nn. 13324, 13508 del 2000 - aventi ad oggetto la
deliberazione n. 200/00/CSP del 22 giugno 2000, recante "Disposizioni
di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e
di parita' di accesso ai mezzi di informazione nei periodi non
elettorali" - sarebbero inammissibili perche' i provvedimenti
impugnati, in quanto atti di natura regolamentare e quindi dal
contenuto generale e astratto, non sarebbero di per se' in grado di
incidere negativamente, in via immediata e concreta, sulle situazioni
giuridiche individuali dei ricorrenti.
3. - Le eccezioni vanno disattese.
3.1. - Non puo', anzitutto pertinentemente invocarsi la
cessazione della materia del contendere, che e' ipotesi tipizzata di
estinzione del processo amministrativo che si verifica allorche'
"l'amministrazione annulla o riforma l'atto impugnato in modo
conforme all'istanza del ricorrente" (art. 23, u. c., legge
6 dicembre 1971, n. 1034). Nei casi all'esame, in relazione alla
deliberazione impugnata, non e' sopraggiunto alcun provvedimento
pienamente satisfattorio delle pretese azionate dai ricorrenti.
3.2. - Non puo', del pari, parlarsi di improcedibilita' per
sopravvenuta carenza di interesse. Infatti, come replicato dalla
difesa dei ricorrenti sulla base di condivisibile giurisprudenza, "la
scadenza, nelle more del giudizio del termine di efficacia dell'atto
impugnato non determina l'improcedibilita' del ricorso
giurisdizionale per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto
sussiste sempre un interesse delle parti in caso di accoglimento del
gravame a non vedere adottati successivi atti similari da parte della
P.A." (CdS, IV, 19 dicembre 1994, n. 1037).
Ora, anche a voler ammettere che, con la deliberazione del
1o marzo 2000, la disciplina dettata dall'Autorita' per le garanzie
nelle comunicazioni abbia riguardato un preciso ambito di
operativita' temporale (individuabile nella campagna per le elezioni
amministrative del 16 aprile 2000), l'accoglimento delle tesi
difensive dei ricorrenti determinerebbe un vincolo futuro per
l'amministrazione (effetto conformativo) a non replicare, in materia
di comunicazione politica e di accesso ai mezzi di informazione
durante la campagna elettorale, le norme regolamentari di cui sia
stata dichiarata l'illegittimita'.
3.3. - Anche l'eccepita inammissibilita' dei ricorsi per carenza
di interesse all'impugnazione diretta dei regolamenti in questione
non ha pregio, omettendosi di considerare che l'impugnabilita'
autonoma dei regolamenti e' del tutto legittima, e addirittura
necessaria, quando essi siano suscettibili di produrre in via diretta
una lesione dell'interesse dei ricorrenti (CdS, IV, 12 ottobre 1999,
n. 1558).
Tanto premesso, non puo' dubitarsi che le deliberazioni impugnate
introducono una disciplina puntuale e minuziosa (in tema di riparto
degli spazi per la comunicazione politica, di modalita' di
trasmissione dei messaggi politici autogestiti, di programmi di
informazione nei mezzi radiotelevisivi, di sondaggi politici ed
elettorali, di procedimenti sanzionatori) con la quale e' prefigurata
una serie di prescrizioni limitative a carico delle emittenti
radiotelevisive tale da legittimare queste ultime a proporre
l'immediata impugnazione.
4. - Ritenuta, quindi, la piena ammissibilita' dei ricorsi,
osserva la sezione che, nell'ordine logico dei motivi dedotti, vanno
con priorita' esaminati quelli con i quali vengono prospettate
questioni di legittimita' costituzionale di alcune norme della legge
22 febbraio 2000, n. 28 ("Disposizioni per la parita' di accesso ai
mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e
per la comunicazione politica"), che costituiscono il presupposto
logico e giuridico delle deliberazioni impugnate.
4.1. - La considerazione di fondo, comune a tutti i ricorsi
all'esame, si esprime nel vulnus che alla liberta' delle emittenti
sarebbe arrecato dall'obbligo loro imposto, dall'art. 2, della legge
(concernente la "comunicazione politica radiotelevisiva") di
"assicurare a tutti i soggetti politici con imparzialita' ed equita'
l'accesso all'informazione" (primo comma), anche al di fuori dei
periodi di competizione elettorale.
Intanto, si premette, la sottoposizione delle emittenti
radiotelevisive locali e nazionali al medesimo regime di obblighi
(art. 5 della legge n. 28/2000) - cosi' disconoscendosi le differenze
essenziali sussistenti tra le due forme di emittenza, gia' sancite
dalla Corte costituzionale in occasione della dichiarazione di
illegittimita' del monopolio statale anche a livello locale (sent.
n. 202 del 28 luglio 1976) - stabilendo, in via normativa,
un'equiparazione di situazioni oggettivamente diverse costituirebbe
figura tipica di violazione del principio di eguaglianza ex art. 3
della Costituzione.
Sotto altro, e decisivo, verso, la legge in questione
pretenderebbe di svilire l'essenziale funzione di trasmissione di
programmi di informazione, gia' costituente oggetto di un obbligo
imposto a tutti i concessionari radiotelevisivi (concretantesi, per
le imprese operanti in ambito locale, nel riservare quattro ore
settimanali alla trasmissione di programmi di informazione,
divulgazione e approfondimento su problematiche sociali, oltre che
nell'obbligo di istituire un telegiornale: art. 5, commi 1 e 1-bis,
del decreto legge n. 323/1993; per le concessionarie in ambito
nazionale, nel trasmettere quotidianamente telegiornali o giornali
radio: art. 20, comma 6, legge n. 223/1990), per asservirla, anche
fuori dal momento elettorale, agli interessi di non meglio
specificati soggetti politici.
Gli esiti di siffatta disciplina, in tema di comunicazione
politica, porterebbero all'impossibilita' per le imprese emittenti di
manifestare una propria linea editoriale, vietando loro di
qualificarsi nei confronti del proprio uditorio attraverso la
manifestazione di propri orientamenti. Ma, in tal modo, l'emittente -
che deve essere considerata impresa di opinione e, quindi, titolare
di un'autonoma posizione soggettiva tutelata dall'art. 21
costituzione - verrebbe privata dell'aspetto essenziale della propria
personalita'.
Si soggiunge che, se l'esigenza di assicurare all'elettorato gli
strumenti necessari per la formazione di una consapevole e libera
opinione politica puo' giustificare la sottrazione all'emittente di
una quota della spazio di radiodiffussione per destinarla alle forze
politiche in competizione, configurando quindi forme di accesso
dall'esterno al mezzo radiotelevisivo e imponendo all'emittente
stessa la "prestazione" consistente nella messa a disposizione del
proprio apparato produttivo, cio' non potrebbe giustificare
l'incisione totale dello spazio di liberta' di cui la stessa
emittente gode.
4.2. - Sotto l'evidenziato profilo apparirebbe illuminante la
comparazione con la stampa periodica, alla quale e' stata lasciata la
piu' ampia e incondizionata liberta' nella determinazione della
propria linea editoriale. In particolare, mentre per la stampa il
legislatore continua ad affidarsi al libero gioco della concorrenza
del mercato editoriale, per il settore radiotelevisivo vorrebbe
diversamente applicare un modello di rigido governo del settore.
Ma una tale opzione sarebbe illegittima in quanto discriminatrice
e irragionevole, dal momento che la presenza di emittenti,
particolarmente a livello locale, e' superiore a quella delle imprese
di stampa periodica, risultando cosi' esclusa la possibilita' di
concentrazioni tali da mettere in pericolo il pluralismo delle fonti
notiziali e degli orientamenti politico-informativi.
4.3. - La decisione, poi, del legislatore di intervenire in
subiecta materia, imponendo obblighi di contenuto a carico
dell'attivita' di informazione delle imprese emittenti, colliderebbe
anche con i principi costituzionali piu' volte affermati dalla
Consulta in tema di attivita' radiotelevisiva svolta dai
concessionari privati. La Corte avrebbe, infatti, sempre distinto (ex
multis: sent. n. 826/1988) tra il regime di pluralismo c.d.
"interno", previsto esclusivamente per la concessionaria del servizio
pubblico e comportante obblighi di contenuto (obiettivita' e
completezza dell'informazione) garantiti dai poteri di indirizzo e
vigilanza attribuiti alla Commissione parlamentare quale organo
rappresentativo dell'intera collettivita', e il pluralismo c.d.
"esterno", quale principio cardine del settore privato, fondato sul
libero concorso delle differenti voci informative le quali,
attraverso il confronto, garantiscono la tendenziale obiettivita'
dell'informazione.
4.4. - Ulteriore questione di costituzionalita' e' prospettata,
infine, con riguardo ai "messaggi politici autogestiti" (consistenti
nell'esposizione di un programma o di un'opinione politica della
durata tra uno e tre minuti) che devono essere trasmessi
gratuitamente dalle emittenti nazionali (art. 4, terzo comma, lett.
b, legge n. 28), contrariamente a quanto previsto per le emittenti
locali, per le quali e' previsto un rimborso (medesimo art. 4, quinto
comma).
Tale disciplina, penalizzante per le emittenti nazionali, sarebbe
immotivatamente in contrasto con l'art. 42 della Costituzione e con
il criterio dell'equo indennizzo che non potrebbe non interessare
anche l'ipotesi dell'esproprio di spazi radiotelevisivi privati.
5. - Ritiene il Collegio che le questioni, come prospettate,
appaiono rilevanti e non manifestamente infondate.
In punto di rilevanza si osserva che le disposizioni
regolamentari delle deliberazioni del 3 marzo e del 20 giugno 2000,
oggetto di impugnazione dei ricorsi all'esame, costituiscono
attuazione, quando non mera riproduzione, delle norme della legge
n. 28/2000 di cui e' stato prospettato il dubbio di
costituzionalita'. Con la conseguenza che un apprezzamento positivo
del vaglio di costituzionalita', siccome sopra delineato, si
ripercuoterebbe in senso invalidante sugli atti regolamentari
impugnati con i ricorsi.
6. - Le medesime questioni risultano, poi, non manifestamente
infondate.
Va, anzitutto, data adesione alla premessa argomentativa dalla
quale muove la tesi difesa dei ricorrenti (in particolare con i
ricorsi n. 4812 e 13324 del 2000), e cioe' che la legge n. 28/2000
esplica un intervento non soltanto sulla propaganda elettorale, ma
anche sulla comunicazione politica e sull'informazione politica di
ciascuna emittente radiotelevisiva. La distinzione non e' priva di
rilievo in quanto, mentre la propaganda elettorale va riferita ad un
determinato soggetto (partito o candidato), terzo, rispetto
all'emittente, e quindi la relativa disciplina non incide sulla
liberta' d'opinione politica di quest'ultima, traducendosi unicamente
nel diritto di accesso per diffondere messaggi politici autogestiti e
di cui il terzo si assume la piena responsabilita', la "comunicazione
politica" e' imputabile all'emittente e fa capo alla sua liberta' di
opinione, al pari dell'informazione politica, che rientra nella
liberta' di cronaca politica sempre imputabile all'emittente.
Tanto premesso, la legge n. 28/2000, nel distinguere la
"comunicazione politica" dai "messaggi politici autogestiti" (artt. 2
e 3) ha previsto non soltanto l'apertura ai terzi delle singole
emittenti, ma l'obbligo di queste ultime di organizzare programmi
politici "paritari". In particolare, con la disciplina dettata
dall'art. 2 della legge viene imposta a carico delle emittenti la
predisposizione di programmi di opinione e di valutazione politiche
diuna particolare forma ("tribune politiche, dibattiti, tavole
rotonde, presentazione in contraddittorio di candidati e di programmi
politici, confronti, interviste e ogni altra forma nella quale assuma
carattere rilevante l'esposizione di opinioni e valutazioni
politiche"), nella quale deve essere assicurata la parita' di
condizioni tra i diversi soggetti politici che vi partecipano.
Ma una siffatta disciplina, sembra, in effetti, lesiva dei
principi costituzionali affermati negli articoli 21 e 3 della
Costituzione alla stregua di quanto segue.
Come pertinentemente evidenziato dai deducenti, il concetto di
"limite" alla liberta' di manifestazione del pensiero, garantita
dall'art. 21 della Costituzione (ovviamente anche nei riguardi delle
emittenti private), va inteso in senso "negativo" ed "esterno" in
modo da operare attraverso l'esclusione di determinate manifestazioni
o determinate notizie, comprese nell'area della liberta', ma non puo'
mai imporre, in "positivo", un facere o comunque incidere nelle
scelte del titolare della liberta'.
In altre parole, il concetto di limite alla liberta' postula la
sopravvivenza di quest'ultima, nel senso che il limite deve per
necessita' logica, prima che giuridica, rimanere esterno alla
liberta' medesima, la quale non puo' essere asservita alla
realizzazione dell'interesse sotteso al limite.
Orbene, la disciplina della comunicazione politica
radiotelevisiva, delineata agli articoli 2 e 4 della legge
n. 28/2000, non si attesta nei confini del "limite", ma implica la
piena funzionalizzazione del mezzo radiotelevisivo, e cio' in
contrasto con il riconoscimento della liberta' dei mezzi di
diffusione garantita dall'art. 21 della Costituzione. Infatti, in
ragione della necessaria parita' fra le varie forze politiche,
all'emittente privata - alla quale nmane comunque la "paternita'" del
programma trasmesso - e' negata la possibilita' di manifestare una
propria identita' politica ed e' imposto il divieto di qualificarsi
nei confronti del proprio uditorio attraverso l'affermazione di
propri orientamenti. Ma, in tal modo, come con insistita
prospettazione deducono i ricorrenti, l'emittente - che deve essere
considerata impresa di opinione e quindi titolare di un'autonoma
posizione soggettiva tutelata dall'art. 21 della Costituzione - viene
privata dell'aspetto essenziale della propria personalita', dovendo
subire dall'esterno la neutralizzazione del proprio pensiero e quindi
anche della propria immagine.
Certamente va ammesso che la liberta' politica puo' essere
soggetta a limiti in ragione di un bilanciamento con un contrapposto
interesse sempre di livello costituzionale. Nella specie, tale ultimo
interesse risulta individuabile nell'esigenza di attribuire pari
visibilita' alle forze politiche per consentire agli elettori di
formarsi il proprio convincimento in vista del momento elettorale.
Ora, a parte ogni considerazione su quanto rilevato dai
ricorrenti che, nell'ambito delle manifestazioni politiche, alla
liberta' politica dell'emittente non potrebbe contrapporsi la par
condicio dei partiti politici, perche' esigenza estranea all'area
costituzionale, non puo' non riconoscersi che il bilanciamento tra
liberta' di opinione e d'informazione e funzione elettorale non puo'
spingersi fino ad espropriare in toto di ogni manifestazione
"politica" le emittenti private.
In vero, per quanto plausibile la finalita' che la disciplina
legislativa tende a perseguire - e certamente praticabile
nell'esclusivo ambito in cui sia possibile applicare la logica del
servizio pubblico - e' certo che essa non legittima l'azzeramento
della liberta' di opinione delle singole emittenti private, se non a
costo di menomare la stessa liberta' garantita dall'art. 21 della
Costituzione, in coerente esplicazione della quale e' stata
giustificata l'esistenza dell'emittenza privata in alternativa a
quella pubblica.
Le considerazioni che precedono non sembrano poter essere
contraddette dalle argomentazioni svolte ex adverso dalla difesa
dell'Autorita'. In particolare, da quelle con le quali si oppone che
l'impostazione dei ricorrenti sposterebbe l'attenzione dal quadro
complessivo dei diritti costituzionali, per isolare come prevalenti
quelli che attengono alla posizione delle emittenti radiotelevisive.
In tal modo i ricorrenti mostrerebbero di ignorare il carattere
essenziale che rivestono nell'impianto costituzionale i
diritti-doveri del cittadino elettore, che devono ricevere tutela in
ogni momento in cui si vada formando la sua consapevolezza politica.
In proposito non puo' non osservarsi che non si tratta di dare
prevalenza a questo o a quell'altro interesse di rilievo
costituzionale, quanto di assicurarne il dovuto bilanciamento, il
quale, come sopra puntualizzato, postula una limitazione ma non la
totale incisione di uno di essi.
Deve, poi, rimarcarsi il fatto che alle emittenti
radiotelevisive, in quanto imprese di opinione, non puo' esser
sottratta la capacita' di valutazione politica, che e' strettamente
connessa alla liberta' di cronaca politica. Disconoscere tale dato
significherebbe vanificare l'importanza di quel regime pluralistico
c.d. "esterno" dell'informazione radiotelevisiva - esplicazione del
piu' generale principio del pluralismo cui la Corte costituzionale ha
riconosciuto valore centrale in un ordinamento democratico (sent. 14
luglio 1988, n. 826) - che implica la concreta possibilita'
nell'emittenza privata che i soggetti portatori di opinioni diverse
possano esprimersi senza il pericolo di essere emarginati e senza
essere menomati nella loro autonomia. Peraltro, privare le singole
emittenti private della liberta' di opinione politica renderebbe
privo di consistenza il valore della liberalizzazione del settore
radiotelevisivo. Con la conseguenza, sotto altro verso, e come non
senza ragione sostenuto dalla difesa della Federazione radio
televisioni, che il livellamento "funzionale", cosi' derivante, di
tutte le eminenti radiotelevisive, sia della RAI, che non e' pubblica
ma svolge servizio pubblico, che di quelle private, renderebbe
irragionevole l'esistenza stessa di un regime radiotelevisivo misto
pubblico-privato.
Quanto all'esigenza di tutela del processo di formazione della
consapevolezza politica dell'elettore e' quanto meno dubbio che il
risultato di una tendenziale obiettivita' dell'informazione possa
essere piu' compiutamente perseguito a mezzo dell'applicazione di un
modello di rigida disciplina del settore dell'informazione
radiotelevisiva, come proposto nel sistema legislativo della cui
conformita' costituzionale si dubita, piuttosto che all'esito del
libero concorso di differenti voci informative.
6.1. - Sotto altro verso, la circostanza che a differenza del
settore radiotelevisivo, per la stampa periodica (art. 7 legge
n. 28/2000) non siano previste limitazioni di sorta in ordine alla
propaganda elettorale, induce a ritenere la disciplina legislativa di
riferimento affatto discriminatrice e irragionevole, e quindi
contraria ai canoni di uguaglianza sanciti dall'art. 3 della
Costituzione. In proposito non puo' dubitarsi che la disciplina
apprestata per la stampa periodica si ponga in contrasto con
l'obiettivo, chiaramente proclamato nell'atto legislativo, di porre
tutte le forze politiche in condizioni di pari visibilita'.
Non appaiono del tutto convincenti i rilievi in proposito opposti
dalla difesa della resistente facenti leva sul persistente carattere
di invasivita' del mezzo radiotelevisivo rispetto alla stampa, e tale
da giustificarne il diverso trattamento di regime.
Invero, puo' ammettersi - come peraltro avvertito dalla stessa
Corte costituzionale (sent. n. 826/1988) - che l'informazione
radiotelevisiva ha caratteri di capillarita', di suggestivita' e di
esterna capacita' di incidenza sull'opinione pubblica, che non si
riscontrano in altri sottosistemi comunicativi. Ma la riconosciuta
peculiarita' di tale settore informativo potrebbe giustificare, in
tema di propaganda elettorale, una diversa modulazione della
capacita' dell'emittente radiotelevisa rispetto a quella delle
stampa, rimanendo privo di un ragionevole fondamento la situazione di
privilegio riservato a quest'ultima anche in ordine alla fruizione
economica degli spazi.
Se, come si afferma in una delle memorie difensive dei
ricorrenti, l'obiettivo che si intende perseguire con la legge
n. 28/2000 va identificato nell'esigenza di attribuire pari
notorieta' ai soggetti politici, lo steso risulta incoerentemente
abbandonato nei confronti della stampa, dove invece potrebbero aversi
pesanti disparita' di "visibilita'" a vantaggio di alcune forze
politiche soltanto. A meno che non si voglia ritenere, in linea con
la tesi paradossale svolta dai ricorrenti, che le garanzie di
un'informazione elettorale paritaria debbono valere solo per i
cittadini "utenti radiotelevisi" e non per i cittadini "lettori".
6.2. - Da ultimo, non manifestamente infondata si appalesa la
questione di costituzionalita' prospettata con riguardo ai "messaggi
politici autogestiti", consistenti - come sopra puntualizzato -
nell'esposizione di un programma o di un'opinione politica della
durata tra uno e tre minuti.
In proposito e' previsto che, durante la campagna elettorale, i
messaggi in questione devono essere trasmessi gratuitamente dalle
emittenti nazionali (art. 4, terzo comma, lett. b), legge
n. 28/2000), contrariamente a quanto previsto per le emittenti
locali, per le quali e' previsto un rimborso (medesimo art. 4, quinto
comma).
Orbene, un tale differente regime, che va a svantaggio delle
emittenti nazionali, si configura come arbitrario non trovando a
sostegno alcun plausibile fondamento giuridico. Non par dubbio,
quindi, che una cosi' diversificata disciplina risulti
iminotivatamente in contrasto con l'art. 42 della Costituzione e con
l'esigenza proclamata da tale norma che gli atti ablatori della
proprieta' privata postulino la corresponsione di un indennizzo, il
quale non potrebbe non interessare anche l'ipotesi dell'esproprio di
spazi radiotelevisivi privati.
7.- Alla stregua di tutte le considerazioni che precedono si
solleva la questione di legittimita' costituzionale degli articoli 2,
3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n. 28 per contrasto con i
principi costituzionali desumibili dagli articoli 3, 21 e 42 della
Costituzione.
Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'an. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della predetta norma.