ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 4, comma
1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b); commi 5 e 8;
10 e 11 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 (Conferimento alle
regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro), promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 7 febbraio 1998, depositato in cancelleria il 13
successivo ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1998.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 febbraio 1998 e depositato il
13 febbraio 1998, la Regione Lombardia ha proposto questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 76, 115,
117, 118, 119, 123 e 128 della Costituzione, degli articoli 4, comma
1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b), commi 5 e 8;
10 e 11, del d.lgs. 23 dicembre 1997 n. 469 (Conferimento alle
regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato del lavoro).
L'art. 4, comma 1, attribuisce alle regioni la disciplina
legislativa dell'organizzazione amministrativa e delle modalita' di
esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, e definisce i
principi e criteri direttivi ai quali il legislatore regionale deve
attenersi. La ricorrente lamenta che tale disposizione, nell'imporre
alla Regione la costituzione di strutture operanti nel campo delle
politiche del lavoro, detti prescrizioni cosi' analitiche
dell'organizzazione e delle modalita' di esercizio delle funzioni e
dei compiti conferiti da comprimere incostituzionalmente l'autonomia
regionale. Sono oggetto di censura, in particolare, la lettera b), la
quale impone che all'interno della commissione regionale tripartita
che la legge regionale dovra' istituire sia assicurata la presenza di
un rappresentante regionale delle parti sociali competente per
materia e del consigliere di parita' nominato ai sensi della legge
10 aprile 1991, n. 125 (Azioni positive per la realizzazione della
parita' uomo-donna nel lavoro); la lettera c), che indica - quali
membri dell'organismo istituzionale finalizzato a rendere effettiva
l'integrazione tra i servizi all'impiego, le politiche del lavoro e
le politiche formative - i rappresentanti istituzionali della
Regione, delle province e degli altri enti locali; la lettera d), che
attribuisce personalita' giuridica e autonomia patrimoniale e
contabile alla struttura organizzativa di assistenza tecnica e di
monitoraggio sulle politiche attive del lavoro. A giudizio della
ricorrente la definizione, con il d.lgs. impugnato, della
articolazione organizzativa delle competenze trasferite e della
stessa natura giuridica delle strutture delle quali si impone alla
Regione la costituzione, darebbe luogo ad una violazione del
principio di autonomia organizzativa delle regioni radicato negli
artt. 115 e 123 della Costituzione.
L'art. 4, comma 1, lettera a), stabilisce che la legge regionale,
nel disciplinare l'organizzazione amministrativa e le modalita' di
esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, deve attribuire
alle Province le funzioni ed i compiti relativi al collocamento. La
ricorrente ritiene che tale disposizione determini una eccessiva
rigidita' nel subconferimento di funzioni e compiti agli enti locali
al quale la Regione deve procedere e percio' ne denuncia il contrasto
con gli artt. 115, 118, commi 2 e 3, e 128 della Costituzione, oltre
che con la giurisprudenza di questa Corte in tema di delega
legislativa a carattere devolutivo.
L'art. 4, comma 1, lettera f), prevede che la distribuzione
territoriale dei centri per l'impiego debba compiersi "sulla base dei
bacini provinciali con utenza non inferiore a 100.000 abitanti, fatte
salve motivate esigenze socio geografiche". La rigida individuazione
delle dimensioni ottimali dei bacini di utenza per ambito
provinciale, secondo la ricorrente, sarebbe tale da privare la
Regione di qualunque potesta' di programmazione sul territorio ed
integrerebbe una violazione della propria autonomia organizzativa,
con lesione degli artt. 115 e 123 della Costituzione. La medesima
disposizione sarebbe viziata, inoltre, per eccesso di delega, per non
avere osservato la previsione dell'art. 4, comma 3, lettera b), della
legge 15 marzo 1997, n. 59 (delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni e agli enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa). Questa disposizione impone al Governo di rispettare,
nell'attivita' di conferimento, il "principio di completezza, con
l'attribuzione alle regioni (...) delle funzioni di programmazione",
tra le quali, assume la ricorrente, rientrerebbe la possibilita' di
fissare i bacini di utenza.
La Regione Lombardia censura inoltre l'art. 7 del d.lgs. n. 469
del 1997, denunciandone il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, in quanto esso introdurrebbe modalita' di
trasferimento del personale assolutamente generiche. La ricorrente
lamenta che tale articolo, al comma 1, lettera b), nel disporre in
ordine al trasferimento del personale effettivo appartenente ai ruoli
del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, Settore
politiche del lavoro, quale risultante al 30 giugno 1997, fissa il
criterio del trasferimento in un mero dato percentuale (la misura del
70%), senza definire altri criteri di ordine qualitativo. In tal modo
la disposizione censurata, quantificando a priori le percentuali di
personale da trasferire, senza considerare le diversita' di
qualifiche e di specializzazione del personale medesimo, mostrerebbe
"di non aver tenuto alcun conto delle funzioni in concreto
trasferite" e di non avere adeguatamente considerato l'intima
connessione esistente fra il conferimento delle funzioni e il
trasferimento del personale. Egualmente censurabile sarebbe, a
giudizio della Regione ricorrente, il combinato disposto dei commi 5
e 8 del medesimo art. 7. Il comma 5 stabilisce che "al personale
trasferito e' comunque garantito il mantenimento della posizione
retributiva gia' maturata"; il comma 8, nel valutare le risorse da
trasferire, le fissa "nel limite massimo delle spese effettivamente
sostenute dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale
nell'esercizio finanziario 1997, per le funzioni e i compiti
conferiti". Secondo la Regione Lombardia, tale meccanismo di computo
non terrebbe conto delle maggiori spese derivanti dal mantenimento al
personale trasferito della posizione retributiva maturata all'atto
del trasferimento e tale maggiore spesa resterebbe a carico della
Regione, con violazione dell'art. 119 della Costituzione.
La Regione dubita, infine, della legittimita' costituzionale
degli artt. 10 e 11, in riferimento all'art. 76 della Costituzione,
in relazione all'art. 3, comma 1, lettera g), della legge n. 59 del
1997. L'art. 10 stabilisce che l'attivita' di mediazione tra domanda
ed offerta di lavoro possa essere svolta da imprese, societa'
cooperative con capitale versato non inferiore a 200 milioni e da
enti non commerciali con patrimonio non inferiore a 200 milioni,
richiedendo all'uopo una apposita autorizzazione del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale e disciplinando in dettaglio la
procedura per il rilascio dell'autorizzazione, i requisiti soggettivi
e oggettivi necessari e i principi ai quali le imprese autorizzate
dovranno attenersi nell'esercizio di tale attivita'. L'art. 11
disciplina il Sistema informativo lavoro (S.I.L.), uno strumento per
l'esercizio di funzioni di indirizzo politico-amministrativo con
caratteristiche unitarie a livello nazionale, al quale il Ministero
del lavoro e della previdenza sociale, le Regioni, gli enti locali
nonche' i soggetti autorizzati alla mediazione tra domanda e offerta
di lavoro hanno l'obbligo di connettersi. Entrambi gli articoli teste
menzionati fanno espresso rinvio all'art. 3, comma 1, lettera g),
della legge n. 59 del 1997, il quale prevede che con i decreti
delegati possano essere "individuate le modalita' e le condizioni per
il conferimento a idonee strutture organizzative di funzioni e
compiti che non richiedano, per la loro natura, l'esercizio esclusivo
da parte delle regioni e degli enti locali".
La Regione ricorrente osserva che, in seguito al conferimento
operato dagli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 469 del 1997, la maggior
parte delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento e alle
politiche attive del lavoro sarebbero state trasferite alla
competenza regionale e sostiene che gli impugnati artt. 10 e 11,
attribuendo al Ministero del lavoro e della previdenza sociale la
quasi totalita' delle competenze sia in materia di attivita' di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro, sia in materia di sistema
informativo lavoro, invertirebbero l'ordine delle competenze
desumibile dal d.lgs. e risulterebbero inoltre viziati per eccesso di
delega, in quanto pretenderebbero di ricavare dalla generica
formulazione di cui all'art. 3, comma 1, lettera g), sopra citata,
una autorizzazione generale alla riforma sostanziale del settore
della mediazione tra domanda e offerta di lavoro, privando in tal
modo il parlamento di ogni possibilita' di interlocuzione su temi di
tale spessore socio-economico.
2. - Si e' costituita la Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque
infondato.
Quanto al primo motivo di censura, relativo all'art. 4, comma 1,
lettere b), c) e d), del decreto impugnato, la difesa erariale
ricorda la sentenza n. 177 del 1988, con la quale questa Corte ha
affermato che non si realizza una violazione dell'autonomia regionale
costituzionalmente garantita per il solo fatto che nelle materie
attribuite alla competenza della Regione sia intervenuta una legge
statale contenente disposizioni di dettaglio, tanto piu' ove si
consideri che la materia del mercato del lavoro, ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, non rientra tra quelle di
competenza regionale. Secondo l'Avvocatura dello Stato le
prescrizioni di natura organizzativa relative alla costituzione degli
organi previsti nel citato art. 4, che la ricorrente ritiene
comprimano illegittimamente la propria autonomia, risponderebbero
all'esigenza di assicurare una disciplina omogenea sul territorio
attraverso strutture volte al soddisfacimento di un interesse
primario costituzionalmente garantito, qual e' il diritto al lavoro.
Non sarebbe possibile - a giudizio dell'Avvocatura - invocare in
contrario la giurisprudenza di questa Corte che vieta allo Stato di
ripartire le funzioni regionali fra gli organi interni della Regione,
perche' tale giurisprudenza farebbe riferimento agli organi previsti
dall'art. 121 della Costituzione e comunque gia' istituiti, mentre
nella specie si sarebbe in presenza di organi regionali
"soprannumerari", la cui istituzione sarebbe coessenziale
all'identificazione stessa della funzione.
La difesa erariale contesta anche il secondo motivo di censura,
che ha ad oggetto l'art. 4, comma 1, lettera a), del decreto n. 469
del 1997, nella parte in cui impone alle Regioni di esercitare le
funzioni relative al collocamento, oggetto di conferimento,
esclusivamente mediante delega alle province. L'Avvocatura osserva
che, se e' possibile in generale allo Stato, con disposizioni
legislative, "ritagliare" le funzioni amministrative di interesse
locale e attribuirle alle province, ai comuni e agli altri enti
locali, anche quando le funzioni riguardino le competenze riservate
dall'art. 117 alle Regioni, a piu' forte ragione, nella disciplina
del collocamento, che non rientra tra le materie riservate, dovrebbe
riconoscersi al legislatore statale la potesta' di individuare le
province quale soggetto destinatario delle relative funzioni, senza
violare con cio' alcun principio costituzionale. Tale intervento
risulterebbe anzi coerente con il principio di sussidiarieta' e con
la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale una delega puo'
ritenersi devolutiva o traslativa solo se le competenze delegate
costituiscono un'integrazione necessaria di funzioni proprie delle
regioni, cio' che non si darebbe nella specie.
In ordine all'impugnazione dell'art. 4, comma 1, lettera f), la
difesa erariale rileva che l'individuazione delle province e dei
centri per l'impiego con utenza non inferiore a 100.000 abitanti
quali soggetti destinatari delle competenze gestionali relative al
collocamento rispecchierebbe il vigente assetto organizzativo e
sarebbe finalizzata alla realizzazione di una efficiente rete
organizzativa di servizi per l'impiego, cosi' da apparire funzionale
ad un interesse nazionale.
L'Avvocatura dello Stato ritiene infondata anche la censura mossa
all'art. 7, comma 1, lettera b), ed osserva innanzitutto che la
disposizione impugnata prevede una procedura concertativa con le
organizzazioni sindacali per individuare le modalita' di
trasferimento del personale, e che comunque la concreta attuazione
delle previsioni del d.lgs. impugnato e' stata demandata ad un atto
secondario che, previa consultazione e parere della conferenza
Stato-regioni ed autonomie locali, ha puntualmente individuato i beni
e le risorse finanziarie, umane e strumentali da conferire. Quanto
poi alla censura relativa alla mancata copertura degli oneri
finanziari da parte del medesimo art. 7, commi 5 e 8, l'Avvocatura
rileva che il limite massimo delle spese effettivamente sostenute dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale nell'esercizio
finanziario 1997 e' indicato con riferimento alle "funzioni e compiti
conferiti" e non anche al trattamento retributivo inerente il
trasferimento del personale, il cui onere potra' essere calcolato
solo quando materialmente si procedera' al trasferimento, tenendo
conto della posizione retributiva maturata.
In ordine alla impugnazione degli artt. 10 e 11, che disciplinano
l'esercizio dell'attivita' di mediazione privata e il sistema
informativo di monitoraggio del mercato del lavoro, l'Avvocatura
dello Stato, pur riconoscendo che le insufficienze del sistema di
collocamento attuale hanno reso necessario il conferimento alle
regioni di tale materia, afferma che l'esigenza di mantenere una
disciplina uniforme in tale ambito deriverebbe dalla necessita' di
dettare alcune disposizioni di garanzia per i lavoratori, che li
proteggano contro eventuali abusi ai loro danni, e dal fatto che e'
stata conservata allo Stato la competenza in tema di attivita' di
vigilanza e di applicazione delle relative sanzioni.
Infine, per quanto concerne le censure mosse alla disciplina del
S.I.L., la difesa erariale contesta l'assunto regionale per il quale
il ruolo della Regione sarebbe in tale settore assolutamente
marginale, notando in contrario come, pur restando il S.I.L.
nell'ambito di competenza del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, l'impugnato art. 11 prevede un ampio coinvolgimento delle
regioni con l'attribuzione alle stesse delle attivita' di conduzione
e manutenzione degli impianti nonche' dello sviluppo autonomo di
parti del sistema informativo.
4. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Lombardia rileva preliminarmente che, nelle more del
giudizio, sono sopravvenute l'approvazione della legge regionale di
puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli
enti locali e di quelle mantenute in capo alla Regione stessa (legge
regionale 15 gennaio 1999, n. 1, recante "politiche regionali del
lavoro e dei servizi per l'impiego") e l'adozione di alcuni
provvedimenti di attuazione del d.lgs., nonche' alcune modifiche
della disciplina dallo stesso introdotta, cosi' da rendere necessario
un riesame delle censure a suo tempo mosse al d.lgs. n. 469 del 1997.
La Regione ritiene che l'attuazione data alle disposizioni
impugnate con la legge regionale n. 1 del 1999 non abbia fatto venire
meno l'interesse al ricorso, assumendo di aver proceduto alla
approvazione della legge per evitare che la ripartizione delle
funzioni fosse imposta dal legislatore statale nell'esercizio dei
poteri sostitutivi previsti dall'art. 4, comma 5, della legge n. 59
del 1997.
Passando all'esame delle singole censure, la ricorrente insiste
nel denunciare il carattere eccessivamente dettagliato e analitico
dei "criteri e principi" dettati dall'art. 4, comma 1, lettere b), c)
e d), e nega qualunque pregio al rilievo dell'Avvocatura dello Stato
secondo il quale si sarebbe in presenza di organi regionali
soprannumerari, la cui istituzione sarebbe coessenziale con
l'identificazione stessa della funzione, notando in contrario come il
trasferimento delle funzioni amministrative dovrebbe comunque
lasciare alla Regione la possibilita' di formulare, con propria legge
e secondo le proprie esigenze, l'organizzazione regionale in materia,
risultandone altrimenti lesa l'autonomia costituzionalmente garantita
alla Regione.
Quanto all'impugnazione dell'art. 4, comma 1, lettera a), che
conferisce alle province le funzioni ed i compiti in materia di
collocamento, la Regione rileva che l'orientamento accolto da questa
Corte con la sentenza n. 408 del 1998, ove si e' statuito che la
scelta dei modelli di riparto di funzioni rientra nell'ambito delle
legittime scelte di politica istituzionale, impedisce di insistere
nelle censure mosse a tale disposizione nell'atto introduttivo del
giudizio.
Quanto infine alla questione proposta in riferimento all'art. 7
del d.lgs. n. 469 del 1997, la Regione Lombardia ritiene che, anche
in seguito alle modifiche che il d.l. 1o luglio 1999, n. 214
(disposizioni urgenti per disciplinare la soppressione degli uffici
periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e per
incentivare il ricorso all'apprendistato), convertito in legge
dall'art. 1 della legge 2 agosto 1999, n. 263 (conversione in legge,
con modificazioni, del d.l. 1o luglio 1999, n. 214, recante
"disposizioni urgenti per disciplinare la soppressione degli uffici
periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e per
incentivare il ricorso all'apprendistato". Modifiche alla legge
17 maggio 1999, n. 144), ha apportato al comma 8 dello stesso art. 7,
il parametro indicato per la individuazione delle risorse da
trasferire non sia cambiato e quindi possano essere confermate, nei
confronti del combinato disposto dei citati commi 5 e 8, le censure
gia' mosse nell'atto introduttivo del presente giudizio.
5. - Alla udienza pubblica del 16 gennaio 2001 la ricorrente ha
insistito nel negare che la circostanza che la legge regionale si sia
conformata alle disposizioni impugnate debba essere interpretata come
rinuncia alle censure gia' mosse nei confronti delle stesse nel
ricorso introduttivo, osservando come permanga in capo alla Regione
l'interesse alla rimozione dell'atto impugnato, onde poter esercitare
nuovamente la propria potesta' legislativa in materia.
La difesa della Regione Lombardia ha depositato pure una
rettifica della impugnazione, con la quale comunica che la giunta
regionale ha rinunciato a censurare gli artt. 10 e 11, oggetto del
ricorso, poiche' tali disposizioni sarebbero state introdotte in
adempimento della decisione della Corte di giustizia dell'11 dicembre
1997, sicche' l'eventuale accoglimento della questione proposta ed il
conseguente annullamento delle citate disposizioni potrebbe esporre
l'Italia ad una condanna in sede comunitaria, eventualita', questa,
che la Regione ricorrente desidera evitare in radice rinunciando alla
impugnazione.
La Regione ha inoltre dichiarato di non voler insistere nella
censura rivolta all'art. 7, nel combinato disposto dei commi 5 e 8, e
di accedere alla interpretazione prospettata dall'Avvocatura dello
Stato per la quale le disposizioni censurate farebbero riferimento
alle risorse da trasferire per le funzioni ed i compiti conferiti, e
non anche al trattamento retributivo inerente al trasferimento del
personale, oggetto di una separata attribuzione di risorse.
Considerato in diritto
1. - In seguito alla rinuncia all'impugnazione relativa agli
artt. 10 e 11, il ricorso della Regione Lombardia investe solo gli
art. 4, comma 1, lettere a), b), c), d), f); 7, comma 1, lettera b);
7, commi 5 e 8, del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 (conferimento
alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
mercato di lavoro), di cui si denuncia il contrasto con gli articoli
76, 115, 117, 118, 119, 123 e 128 della Costituzione.
2. - Preliminare allo scrutinio del merito e' la questione se
l'attuazione del d.lgs. n. 469 del 1997 ad opera della legge
regionale 15 gennaio 1999, n. 1, abbia fatto venire meno nella
Regione Lombardia l'interesse a ricorrere.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi di
legittimita' costituzionale instaurati in via principale non possono
avere rilievo istituti come quelli dell'inammissibilita' del ricorso
per acquiescenza o per il carattere confermativo del provvedimento
impugnato (sentenze n. 382 del 1999, n. 224 del 1994, n. 49 del 1987,
n. 36 del 1982, n. 50 del 1959 e n. 44 del 1957).
Quando dunque, nell'esercizio della propria potesta' legislativa,
la ricorrente attui o si conformi alle disposizioni oggetto di
impugnativa nel ricorso in via principale, non puo' senz'altro
ritenersi cessata la materia del contendere, dovendo piuttosto
verificarsi, ai fini della permanenza dell'interesse al ricorso, se
dalla eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'atto impugnato consegua la reintegrazione dell'ordine
costituzionale delle competenze asseritamente violato.
Nella specie, pur avendo dato attuazione, con legge, al d.lgs.
oggetto di impugnativa, la Regione Lombardia conserva un interesse al
ricorso, anche se non per il fatto dedotto dalla difesa regionale che
tale legge sarebbe stata approvata per evitare l'intervento
sostitutivo statale previsto dall'art. 4, comma 5, della legge di
delega n. 59 del 1997. L'intervento sostitutivo, disposto con d.lgs.
6 ottobre 1998, n. 379, precede infatti la legge regionale attuativa.
E' invece risolutivo il rilievo che permane nella ricorrente
l'interesse ad una declaratoria di illegittimita' costituzionale,
che, rimuovendo la disposizione di fonte statale compressiva
dell'autonomia regionale, reintegri la Regione nella sua potesta'
legislativa e consenta ad essa di esercitarla, eventualmente, anche
per modificare la legge regionale gia' approvata.
3. - Nel merito, la prima questione concerne l'art. 4, primo
comma, lettere b), c) e d), del quale si denuncia il contrasto con
gli artt. 115 e 123 della Costituzione e con i principi affermati
dalla Corte costituzionale in materia di autonomia organizzativa
delle regioni.
Le tre menzionate disposizioni, che danno corpo ad alcuni dei
principi ai quali il d.lgs. n. 469 vincola l'esercizio della potesta'
legislativa della Regione, demandano alla legge regionale la
costituzione di strutture operanti nel campo delle politiche del
lavoro.
L'art. 4, comma 1, lettera b), definisce la commissione regionale
permanente tripartita quale sede concertativa di progettazione,
proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e
alle politiche del lavoro di competenza regionale e dispone che la
composizione di tale organo debba prevedere la presenza del
rappresentante istituzionale della Regione nell'organismo indicato
nella successiva lettera c) del medesimo articolo, delle parti
sociali, sulla base della rappresentativita' determinata secondo i
criteri previsti dall'ordinamento, rispettando la pariteticita' delle
posizioni delle parti sociali stesse, e infine del consigliere di
parita' nominato ai sensi della l. 10 aprile 1991, n. 125.
L'art. 4, comma 1, lettera c), prevede che la legge regionale
debba costituire un organismo "finalizzato a rendere effettiva, sul
territorio, l'integrazione fra i servizi all'impiego, le politiche
attive del lavoro e le politiche formative, composto da
rappresentanti istituzionali della regione, delle province e degli
enti locali".
L'art. 4, comma 1, lettera d), vincola la legge regionale a
disporre l'affidamento delle funzioni di assistenza tecnica e di
monitoraggio, nelle materie delle politiche attive del lavoro, ad un
ente regionale, dotato di personalita' giuridica, con autonomia
patrimoniale e contabile, e affida ad esso il compito di collaborare
al raggiungimento della integrazione tra servizi per l'impiego, le
politiche attive del lavoro e le politiche formative e di garantire,
tra l'altro, il collegamento con il sistema informativo del lavoro di
cui all'art. 11.
La Regione ricorrente assume che tali previsioni dettino una
disciplina cosi' analitica dell'organizzazione e delle modalita' di
esercizio delle funzioni e dei compiti ad essa conferiti da
comprimere oltre il limite costituzionalmente consentito la propria
autonomia organizzativa.
3.1. - La questione e' fondata.
Decisiva, per l'inquadramento sistematico delle censurate
disposizioni, e' la formulazione del primo comma dell'art. 4, la'
dove si prevede che l'organizzazione amministrativa e le modalita' di
esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti ai sensi del citato
decreto n. 469 sono disciplinate con legge regionale "anche al fine
di assicurare l'integrazione tra i servizi per l'impiego, le
politiche attive del lavoro e le politiche formative". Da tale
formulazione si evince che una delle finalita' del conferimento di
funzioni e compiti disposto dal d.lgs. censurato e' quella di
superare la dissociazione che si e' registrata in passato tra le
funzioni relative al collocamento - di spettanza statale - e le
funzioni in materia di formazione lavoro - di competenza regionale -
e di accrescere cosi' l'efficienza del mercato del lavoro. Tale
obiettivo, enunciato in via generale nell'incipit dell'art. 4, e'
ribadito in ciascuna delle disposizioni impugnate. E' nuovamente
esplicitato nella lettera b), che indica la commissione regionale
permanente tripartita "quale sede concertativa di progettazione,
proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e
alle politiche del lavoro di competenza regionale"; nella lettera c),
che pone all'organismo istituzionale, del quale prevede la creazione,
l'obiettivo di "rendere effettiva, sul territorio, l'integrazione tra
i servizi all'impiego, le politiche attive del lavoro e le politiche
formative"; nella lettera d), con la quale si dispone l'affidamento
delle funzioni di assistenza tecnica nel campo delle politiche attive
del lavoro ad una struttura regionale "avente il compito di
collaborare al raggiungimento dell'integrazione di cui al comma 1",
vale a dire alla integrazione tra i servizi per l'impiego, le
politiche attive del lavoro e le politiche formative.
Il legislatore statale affida dunque alla legislazione regionale
il compito di favorire l'integrazione tra funzioni delegate dallo
Stato (quelle relative al collocamento e alle politiche attive del
lavoro) e attribuzioni costituzionalmente spettanti alle regioni ex
art. 117, primo comma, della Costituzione, quali sono le funzioni ed
i compiti in materia di formazione professionale. La direzione
finalistica in tal modo impressa all'esercizio della potesta'
legislativa regionale, con il coinvolgimento di competenze proprie,
postula che sia conservata alle regioni quella discrezionalita'
organizzativa che deve essere ad esse riconosciuta nelle materie e
per le funzioni di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione.
Non puo' essere infatti consentito, in tali materie, ridurre l'ambito
della scelta politica del legislatore regionale ad una attivita' di
pura esecuzione di una disciplina statale di dettaglio.
La ripartizione delle funzioni tra i vari organi delle regioni e
delle province autonome, come ripetutamente affermato da questa Corte
(sentenze n. 461 del 1995, n. 356 del 1994, n. 355 del 1993, n. 461
del 1992 e n. 407 del 1989), rientra nella sfera dell'organizzazione
interna, riservata agli statuti e alle leggi regionali e provinciali,
sicche' non spetta alla fonte statale determinare anche, con una
disposizione di dettaglio, l'organo della Regione o della provincia
autonoma al quale le funzioni conferite devono essere affidate. E se
questo principio deve trovare applicazione in una materia
costituzionalmente riservata alla Regione ai sensi dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione, esso non puo' non valere quando,
come nella specie, il conferimento coinvolga insieme funzioni
delegate e funzioni proprie e sia effettuato in vista della piena
integrazione di entrambe. In questi casi, ferma la possibilita' per
lo Stato di delineare il modello organizzativo con disposizioni di
principio, deve residuare alla Regione uno spazio di libera scelta in
ordine alla disciplina dell'organizzazione, che non puo' essere
compresso senza pregiudicarne lo Statuto costituzionale di autonomia.
Ed e' proprio la compressione di tale spazio che vizia le
disposizioni dell'art. 4, comma 1, lettere b), c) e d). La prima,
nell'imporre alla Regione la costituzione di una commissione
permanente tripartita, definisce puntualmente la composizione di tale
organo, prevedendo la obbligatoria presenza in esso del
rappresentante regionale competente per materia di cui alla lettera
c), delle parti sociali, sulla base della rappresentativita'
determinata secondo i criteri previsti dall'ordinamento, e del
consigliere di parita' nominato ai sensi della legge n. 125 del 1991,
e sottrae in tal modo alla Regione ogni potesta' organizzativa
diversa dalla mera attuazione. La seconda, senza limitarsi a disporre
la costituzione di un organismo istituzionale per l'integrazione fra
le politiche del lavoro e le politiche formative, prescrive di
designare quali componenti i rappresentanti istituzionali della
Regione, delle province e degli altri enti locali; la lettera d),
infine, stabilisce direttamente, anziche' rimetterli alla legge
regionale, la natura giuridica ed il regime patrimoniale e contabile
della struttura cui saranno affidate funzioni di assistenza tecnica e
monitoraggio nelle politiche attive del lavoro.
In conclusione, le disposizioni dell'art. 4, comma 1, lettere b),
c) e d), vulnerano l'autonomia organizzativa delle regioni oltre il
limite costituzionalmente consentito e devono essere dichiarate
costituzionalmente illegittime.
4. - Altra questione e' relativa all'art. 4, comma 1, lettera a),
del quale si denuncia il contrasto con gli artt. 115, 118 e 128 della
Costituzione. La disposizione censurata stabilisce, in una materia
estranea all'art. 117, primo comma, della Costituzione, che la legge
regionale, nel disciplinare l'organizzazione amministrativa e le
modalita' di esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, deve
attribuire alle province le funzioni ed i compiti relativi al
collocamento.
4.1. - La questione non e' fondata.
Questa Corte ha gia' rilevato che, in relazione alle modalita' ed
ai criteri di conferimento delle funzioni ad opera della legge n. 59
del 1997, alla legge statale non e' inibito determinare direttamente
le competenze amministrative degli enti locali onde garantirle anche
nei confronti del legislatore regionale (sentenza n. 408 del 1998).
Gia' nel ricorso non venivano addotti argomenti che potessero
fondatamente indurre a ritenere che, in una materia estranea alle
funzioni proprie della Regione, la disposizione censurata avesse
violato l'autonomia regionale nell'imporre alla Regione di attribuire
alle province le funzioni amministrative in materia di collocamento.
In sede di discussione orale, la stessa difesa della Regione
Lombardia ha preso atto del chiaro orientamento gia' espresso sul
punto da questa Corte.
5. - Una terza questione investe l'art. 4, comma 1, lettera f),
il quale stabilisce che la distribuzione territoriale dei centri per
l'impiego debba compiersi "sulla base dei bacini provinciali con
utenza non inferiore a 100.000 abitanti, fatte salve motivate
esigenze socio geografiche". La Regione Lombardia ne contesta la
legittimita' per contrasto con gli artt. 76 [in riferimento
all'art. 4, comma 3, lettera b), della legge n. 59 del 1997], 115 e
123 della Costituzione e con la giurisprudenza costituzionale in tema
di autonomia organizzativa regionale, assumendo che la rigida
individuazione delle dimensioni ottimali dei bacini di utenza per
ambito provinciale sia tale da privare la Regione di qualunque
potesta' di programmazione sul territorio, cosi' da ledere la propria
autonomia organizzativa.
5.1. - La questione non e' fondata.
La disciplina impugnata indica semplicemente un limite
demografico non irragionevole per assicurare una buona funzionalita'
alle strutture e per realizzare una efficiente rete organizzativa di
servizi per l'impiego. Essa peraltro non esclude affatto, ma anzi
espressamente prevede, che la Regione, nell'esercizio della sua
potesta' programmatoria, possa superare tale limite, individuando
bacini differenziati anche con popolazione inferiore ai 100.000
abitanti, "per motivate esigenze socio geografiche". Proprio la
previsione, nella disposizione impugnata, di questa generale
possibilita' di derogare al criterio demografico sopra menzionato,
lascia alla Regione uno spazio di scelta e di valutazione
discrezionale nel quale puo' certamente esprimersi e trovare
appagamento la propria potesta' di programmazione sul territorio.
6. - Una ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 7, comma 1,
lettera b), il quale, nel demandare a decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'art. 7, commi 1 e 2,
della legge n. 59 del 1997, l'individuazione in via generale dei beni
e delle risorse finanziarie, umane e strumentali da trasferire,
indica nella percentuale del 70% la misura del trasferimento del
personale effettivo appartenente ai ruoli del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale settore politiche del lavoro e delle sezioni
circoscrizionali per l'impiego e per il collocamento in agricoltura.
La Regione ne denuncia il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119
della Costizione, lamentando che la indicazione di un mero dato
percentuale quale criterio di trasferimento del personale, in assenza
di altri criteri di ordine qualitativo, romperebbe il collegamento,
costituzionalmente necessario, fra trasferimento di funzioni e
trasferimento di personale, ledendo l'autonomia regionale.
6.1. - La questione non e' fondata.
Il d.lgs. n. 469 del 1997 rinvia, per la propria attuazione, ad
un atto secondario, un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, al quale e' affidato il compito di procedere concretamente
alla "puntuale individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane e strumentali da conferire". Nel momento in cui l'art. 7, comma
1, lettera b), ha definito i criteri del trasferimento del personale,
la determinazione non poteva che essere di ordine quantitativo e cio'
per due concorrenti ragioni. In primo luogo, perche' lo stesso art. 7
demanda ad un confronto con le organizzazioni sindacali la
definizione delle modalita' di trasferimento del personale,
limitandosi ad indicare il tetto quantitativo, stimato non
irragionevolmente sulla base della consistenza delle funzioni
residuate allo Stato, che la procedura concertativa dovra'
rispettare. In secondo luogo, perche' la composizione qualitativa del
contingente di personale da trasferire, come risulta dal comma 2 del
medesimo art. 7, non e' liberamente determinabile da parte
dell'amministrazione, ma viene a dipendere in larga misura dalla
scelta di terzi: il citato comma 2, nel fissare nel 30% la
percentuale di personale che rimane nei ruoli del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, dispone infatti che "a tale
contingente si accede mediante richiesta degli interessati da
avanzare entro trenta giorni dalla emanazione del provvedimento
contenente le tabelle di equiparazione tra il personale statale
trasferito e quello in servizio presso le regioni e gli enti locali".
Prima della formazione della lista di cui al comma 2, non sarebbe
stato dunque possibile individuare il personale da trasferire sulla
base di criteri di natura qualitativa, cio' che spiega perche'
l'art. 7 impugnato abbia dovuto limitarsi alla indicazione di un mero
dato numerico.
7. - Il medesimo art. 7, nel combinato disposto dei commi 5 e 8,
e' oggetto di un'ulteriore censura. La Regione Lombardia ne denuncia
il contrasto con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
assumendo che il trasferimento delle risorse per le funzioni e i
compiti conferiti, disposto dal comma 8, avverrebbe senza tenere
conto delle maggiori spese derivanti dal comma 5, che garantisce al
personale trasferito il mantenimento della posizione retributiva gia'
maturata.
7.1. - La questione non e' fondata.
La disposizione denunciata deve essere interpretata nel senso che
essa fa riferimento alle risorse da destinare alle Regioni per le
funzioni ed i compiti conferiti, non anche per il trasferimento del
personale, il cui trattamento retributivo, con i relativi oneri,
dovra' essere separatamente quantificato nel momento in cui si
procedera' materialmente al trasferimento, tenendo conto della
posizione retributiva nel frattempo maturata dal personale. Una
siffatta interpretazione, che l'Avvocatura ha accreditato e la
Regione Lombardia ha mostrato di voler condividere, trova conferma
nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 agosto 1999
(individuazione delle risorse in materia di mercato del lavoro da
trasferire alla regione Lombardia). In particolare i commi 2, 3 e 4
dell'art. 5 di tale decreto demandano ad un successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro novanta
giorni, la individuazione e il trasferimento delle risorse
finanziarie relative al personale che transita dalla Regione
Lombardia alle province (art. 5, comma 2); di quelle relative alle
unita' di personale cessate dal servizio tra il 30 giugno 1997 e la
data di effettivo trasferimento (art. 5, comma 3); di quelle relative
alle spese globalmente sostenute per l'agenzia per l'impiego
nell'esercizio finanziario 1997 come indicato nella tabella "G"
(art. 5, comma 4). E' omesso, pero', ogni rinvio all'art. 7, comma 8,
che invece risulta richiamato dal primo comma dello stesso art. 5,
con il quale si procede al trasferimento delle risorse finanziarie
"relative alle spese di funzionamento riguardanti i compiti
conferiti". Ne resta comprovato che le risorse cui fa riferimento
l'art. 7, comma 8, oggetto di censura, non riguardano le spese di
personale.