Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria
dalla Corte dei conti, in persona del Presidente pro-tempore, prof.
Francesco Staderini, suo legale rappresentante, che agisce in forza
dei poteri conferitigli con deliberazione adottata dalla Corte dei
conti, Sezione del controllo, 1o Collegio, nell'adunanza del 12
ottobre 2000 con il n. 96 (depositata il 13 ottobre 2000)
rappresentata e difesa dal prof. avv. Vincenzo CaputiJambrenghi,
elettivamente domiciliata in Roma alla via Vincenzo Picardi n. 4/B
(presso il dott. Nicola Ragni), per mandato steso in calce al
presente atto;
Contro il Consiglio dei ministri in persona del Presidente del
Consiglio e il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, in
relazione:
A) all'emanazione dell'art. 9, comma 7 del decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 303 in Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 205 del 1o settembre 1999 mediante il quale:
a) si sottraggono esplicitamente - con lo stesso art. 9,
comma 7 - al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei
conti previsto dall'art. 17 legge 23 agosto 1988, n. 400 e dall'art.
3, comma 1, 2 e 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 i decreti
concernenti la disciplina del personale della Presidenza del
Consiglio si riservano - con l'art. 7 - a decreti del Presidente del
Consiglio esenti da controllo la determinazione "delle strutture
della cui attivita' si avvalgono i ministri o sottosegretari da lui
delegati"; l'istituzione "di apposite strutture di missione per lo
svolgimento di particolari compiti, per il raggiungimento di
risultati determinati o per la realizzazionedi specifici programmi;
la disciplina delle "strutture di supporto" degli "organi collegiali
che operano presso la Presidenza"; la definizione di "modalita'"
particolari con le quali potranno essere applicate "alla Presidenza"
le "disposizioni che disciplinano i poteri e le responsabilita'
dirigenziali delle p.a., con particolare riferimento alla valutazione
dei risultati"; "l'individuazione e la composizione degli uffici di
diretta collaborazione"; l'informativa triennale e in prima
applicazione biennale alle Camere circa "i risultati della verifica"
sulla "razionalita'dell'ordinamento e dell'organizzazione della
Presidenza", commessa "anche" a "strutture specializzate pubbliche o
private";
B) all'emanazione del decreto del Presidente dei Consiglio
dei ministri del 4 agosto 2000 nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 186 del 10 agosto 2000 sull'"Ordinamento delle
strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri" (Doc.
1); e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
settembre 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
del 14 settembre 2000, doc. 1) che introduce "Modifiche all'art. 6
del d.P.C.m. 4 agosto 2000, recante ordinamento delle strutture
generali della Presidenza del Consiglio dei ministri".
Premesso in fatto
1. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 10
agosto 2000, n. 186 e' stato pubblicato, privo del visto di
legittimita' della Corte dei conti, il d.P.C.m. 4 agosto 2000
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri (ed il 14 settembre 2000, nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 la sua modifica adottata
con esclusivo riferimento all'art. 6 mediante d.P.C.m. 12 settembre
2000), decreto che, nell'abrogare espressamente tutto il precedente
d.P.C.m. di pari oggetto del 15 aprile 2000 (nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana 21 aprile 2000, n. 94), ha fatto venir meno
la materia del contendere nel ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dalla Corte dei conti dinanzi a
codesta ecc.ma Corte costituzionale e registrato presso la
cancelleria al n. 160 del Reg.amm.confl. quanto al punto concernente
la domanda di declaratoria di inefficacia del medesimo d.P.C.m. 15
aprile 2000.
Tale ricorso verra' trattato in punto di ammissibilita' del
conflitto all'udienza camerale del 15 novembre 2000 dinanzi a codesta
Corte costituzionale per la parte concernente l'illegittimita' ed il
conseguente annullamentodell'art. 9, VII comma del d.lgs. 30 luglio
1999, n. 303 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, 1o
settembre 1999, n. 205) e la dichiarazione di inefficacia per mancato
conseguimento del visto di legittimita' ex art. 100, secondo comma
della Costituzione del d.P.C.m. 23 settembre 1999 (nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana 31 gennaio 2000, n. 24) e non
piu' del d.P.C.m. 15 aprile 2000 perche' abrogato e sostituito da
quello del 4 agosto 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 186/2000), con la modifica gia' citata.
2. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 21
aprile 2000, n. 94, e' stato pubblicato, privo del visto di
legittimita' della Corte dei conti, il d.P.C.m. 15 aprile 2000,
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri. Nonostante la sua estrema rilevanza sotto
i profili costituzionali e la sua natura di atto di Governo, e
nonostante i contenuti contabilistici, evidenziati anzitutto dalla
circostanza che il decreto importa oneri assai notevoli a carico del
bilancio dello Stato, l'atto non e' stato inviato dallaPresidenza del
Consiglio al controllo preventivo di legittimita' come prescrive
l'art. 100, secondo comma della Costituzione e l'art. 3, comma 1,
legge 1994, n. 20.
3. - Sulla base dell'art. 100 della Costituzione la legislazione
ordinaria in materia di controllo di legittimita' della Corte dei
conti sugli atti del governo ("tutti i decreti reali", prevedeva il
t.u. 12 luglio 1934, n. 1214), ha subito numerosi adattamenti (cfr.
ad es. art. 17, comma IV, legge n. 400/1988) sino all'entrata in
vigore della legge 1994, n. 20 che, nell'introdurre una funzione
generale di controllo sulla gestione, ha conservato con l'art. 3 alla
Corte dei conti, nell'ambito dei rapporti giuridici di piu' spiccato
profilo contabilistico e di tutela oggettiva dei principi di
legalita' e di buon andamento, il controllo preventivo di
legittimita' - un tempo, come abbiamo osservato, esteso alla
generalita' dei decreti governativi - relativamente ad alcuni atti e
provvedimenti del Governo della Repubblica.
Sennonche' proprio sulla fondamentale norma di cui art. 3 della
legge 1994, n. 20 ha inciso, con una abrogazione parziale, l'art. 9,
comma 7 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303 concernente "Disciplina
dell'autonomia finanziaria e contabilita' della Presidenza del
Consiglio dei ministri": sicche' il d.P.C.m. 4 agosto 2000 e la sua
modifica del 12 settembre successivo appaiono il frutto della
suddetta abrogazione illegittima.
4. - Or, sta di fatto che gia' nell'Adunanza del 5 aprile 2000 il
1o Collegio della sezione del Controllo della Corte ricorrente ebbe a
decidere (con la deliberazione 39 esibita nel conflitto n. 160 del
2000, a cui ci si riporta) di proporre dinanzi a codesta Corte
costituzionale il conflitto attribuzione contro il Governo per avere
esso "illegittimamente menomato le attribuzioni intestate alla Corte
dei conti dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione", per
l'effetto chiedendo alla medesima Corte costituzionale di annullare
l'art. 9, comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 e
di dichiarare che spetta alla Corte dei conti di effettuare il
controllo preventivo di legittimita' sugli atti previsti nel comma
anzidetto". Chiedendo altresi alla Corte "che sia dichiarata
l'inefficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 23 dicembre 1999 per non essere stato lo stesso assoggettato al
controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti".
5. - Successivamente, con l'emanazione del d.P.C.m. 15 aprile
2000, la sezione del controllo, primo collegio, ha ritenuto, nella
Adunanza del 18 maggio 2000 con deliberazione n. 48, di proporre un
ulteriore conflitto, (che fu poi contenuto nell'unico ricorso
n. 160/2000) dolendosi della medesima violazione dell'art. 100,
secondo comma della Costituzione e della medesima menomazione qui
richiamata sub 4, nonche' per la declaratoria dell'inefficacia del
d.P.C.m. 15 aprile 2000, non assoggettato al controllo preventivo di
legittimita'.
6. - Il ricorso presente muove dalla necessita' di investire
della censura di inefficacia il d.P.C.m. 4 agosto 2000 (e la sua
modifica del 12 settembre 2000) che, dopo aver innovato in parte il
precedente d.P.C.m. 15 aprile 2000, lo ha abrogato facendo cessare -
come gia' osservato - la materia del contendere in ordine al
conflitto aperto contro il suddetto decreto 15 aprile stesso.
7. - Data la stretta dipendenza della inefficacia del d.P.C.m. 4
agosto 2000 dalla illegittimita' del d.lgs.1999 n. 303, si ritiene di
dover ripetere i motivi di conflitto anzitutto in relazione a tale
ultimo atto legislativo, motivi per altro gia' dedotti nel precedente
ricorso n. 160/2000.
D i r i t t o
1. - Presupposti soggettivi ed oggettivi del conflitto.
Sulla sussistenza dei presupposti soggettivi del presente
conflitto e di quelli oggettivi ci permettiamo di fare riferimento
per brevita' e per doveroo rispetto dell'ecc.ma Corte adita alle
deduzioni svolte alle pagg. 4, 5, 6 del ricorso n. 160/2000, ricorso
al quale espressamente si chiede sia riunito quello presente,
strettamente connesso.
2. - Nel merito.
2.1. - Sulla illegittimita' del d.lgs. 1999, n. 303.
2.1.1. - Eccesso di delega:
a) si premette che, pur non vertendosi nella fattispecie
impugnatoria della legge, il vizio di eccessodi delega e'
legittimamente deducibile allorche' sussista - come nel nostro caso -
uno stretto collegamento tra violazione dell'art. 76 della
Costituzione e compressione delle attribuzioni costituzionalmente
tutelate (Corte costituzionale, sentt. nn. 408 del 1998 e 457 del
1999). In particolare la Corte ricorrente ritiene che il Governo, in
un quadro generale di forzata introduzione di elementi normativi -
legislativi, normativi, regolamentari e provvedimentali - tendente ad
affrancare il piu' possibile la propria attivita' amministrativa
dalla sgradita "ingerenza" della Corte dei conti in sede di
controllo, si sia imbattuto nella stringente necessita' di
interpretare in estensione immotivata ed irragionevole una norma come
quella contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. a) e nell'art. 12 della
legge 15 marzo 1997, n. 59. Da tale forzatura discende direttamente
la serie consequenziale sospinta nel precedente giudizio, a partire
dall'art. 9 del d.lgs. n. 303 del 1999 che neutralizza parte
significativa dell'art. 3 della legge 1994, n. 20, senza abrogarlo ma
dichiarandolo inapplicabile proprio ai decreti governativi previsti
nello stesso testo di legge che ha vulnerato le attribuzioni
costituzionali in materia di controllo di legittimita' della Corte
ricorrente attuate con le regole dettate dalla legge 1994, n. 20;
b) in particolare, il comma 1 dell'art. 11 fa riferimento ad
una "razionalizzazione anche attraverso il riordino, la soppressione
e la fusione" di Ministeri e della Presidenza del Consiglio: non ad
una "razionalizzazione" nel senso di una "irrazionale" sottrazione
delle attivita' amministrative concernenti la realizzazione di tale
riorganizzazione (i due d.P.C.m. sospinti, ad esempio) e di quelle
risultanti da tale razionalizzazione al controllo preventivo di
legittimita'. Questo e' stato - come e' noto - rivisitato in
occasione della profonda riforma del controllo della Corte dei conti
attuata nel 1994 seguendo un'ispirazione riduttiva dell'area - in
precedenza senza limiti - del controllo in questione, ma proprio per
questo motivo gli attuali, piu' ristretti e "razionalizzati" confini
sono da tenere per invalicabili, a pena di alterare dati fisionomici
precisi del nostro ordinamento.
Cosicche' gli atti governativi delineati ed elencati nell'art. 3
della legge n. 20 del 1994 devono ritenersi insuscettibili di
interpretazioni riduttive che contrasterebbero senz'altro con l'art.
100, secondo comma della Costituzione;
c) quanto all'art. 12, comma secondo della legge 1977, n. 59
di delega, essa addirittura attribuisce e regola nuovi poteri di
bilancio per il Presidente del Consiglio (puo' "disporre variazioni
compensative in termini di competenza e di cassa"), sicche' deve
ritenersi che, essendo entrato soltanto fino a quel segno nelle
materie della contabilita' pubblica senza toccare la materia del
controllo, il legislatore delegante ha in sostanza inteso escludere
ogni modificazione al regime dei controlli di cui all'art. 3 della
legge n. 20 del 1994 visto alla luce dell'art. 100, secondo comma
della Costituzione: Ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit.
Nessuno dei commi degli artt. 11 e 12 della 1egge 1997, n. 59,
pur nel dettaglio talora estremo che caratterizza le norme ivi
contenute, allude se pur di sfuggita ad una incisione del regime dei
controlli sui "nuovi" atti amministrativi del Governo. Dunque
l'eccesso di delega (violazione dell'art. 76 Cost.) e la sua diretta
influenza sull'alterazione dell'ordine costituzionale sono entrambi
lampanti.
2.1.2. - Violazione dell'art. 100, secondo comma Costituzione.
La norma di cui al secondo comma dell'art. 100 Cost., nel
riportare al controllo preventivo di legittimita' gli "atti di
governo", non puo' che dare a questi la significazione appena
scolpita nelle norme di poco precedenti sul Governo nella sua
struttura e funzione (artt. 92-95 Cost.). Ne discende che il rispetto
della norma costituzionale sul controllo della Corte e' un elemento
compositivo del quadro costituzionale rigido ed immodificabile,
precise essendo le definizioni dei termini soggettivi ed oggettivi
del controllo de quo nel combinato disposto dell'art. 100,
secondo comma della Costituzione e degli artt. 92, 93, 94 e 95 della
Costituzione: questo e' il controllo di legittimita', questi sono gli
atti di Governo, questo e' il Governo. Chi voglia complicare la
realta' semplice, mistificandola non sembra, dunque, affrontare un
compito agevole.
3. - Illegittimita'-inefficacia del d.P.C.m. 4 agosto 2000 e del
d.P.C.m. 12 settembre 2000 che modifica l'art. 6 del precedente.
Come gia' osservato l'illegittimita'-inefficacia del decreto
concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza
del Consiglio dei ministri deriva direttamente dall'illegittimita'
che ictu oculi affetta l'art. 9,comma 7, del d.lgs. 1999, n. 303,
anzitutto in ed alla violazione dell'art. 100, secondo comma
Costituzione.
Anche qui si censura la conseguenza dell'eccesso di delega che
affetta il d.lgs. n. 303 del 1999 con violazione dell'art. 76 della
Costituzione: eppero' la inefficacia del d.P.C.m. privo, del tutto
illegittimamente, della fondamentale fase del controllo preventivo.
Piu' nel merito, il d.P.C.m, del 4 agosto ripercorre i principali
punti del d.lgs. n. 303 che abbiamo considerato disarticolatamente
nell'epigrafe del presente ricorso nei suoi ampi e generali contenuti
normativi.
Ne emerge un atto amministrativo di inusitata portata, che trova
il suo elemento caratterizzante piu' generale proprio nel
rappresentare esso la nuova fonte di disciplina degli uffici della
dirigenza generale operanti presso la Presidenza del Consiglio: si
tratta dunque di un atto normativo a rilevanza esterna che non
avrebbe potuto essere adottato se non dal Governo (non certamente dai
dirigenti generali interessati), dunque di un atto costituente
esercizio di indirizzo politico-amministrativo spettante agli "organi
di governo" ex art. 3, comma 1, d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, non
certo di un atto di "gestione finanziaria, tecnica ed
amministrativa", categoria (di atti di gestione) che, ai sensi del
comma 2 dell'art. 3 d.lgs. 1993, n. 29, si contrappone a quella degli
atti di governo.
Infine, persino se si aderisse alla tesi avversa sulla natura
regolamentare interna del d.P.C.m. in questione si dovrebbe comunque
riconoscere che il d.P.C.m. del 4 agosto 2000 rientra nel comma 1,
lett. b) dell'art. 3 legge 1994, n. 20: in quanto atto del Presidente
del Consiglio avente ad oggetto l'esternazione di direttive generali,
l'indirizzo e lo svolgimento di un'azione amministrativa destinata ad
incidere con effetti visibilmente cospicui, anche per il loro profilo
riguardante la finanza pubblica, nell'ambito dell'organizzazione
amministrativa generale e dell'ordinamento giuridico.
4. - Conclusione.
Alla luce delle deduzioni poste a base del conflitto e nel
concludere la presente difesa, la Corte ricorrente si onora di
rappresentare alla ecc.ma Corte costituzionale la necessita' -
purtroppo stringente - di offrire al Governo della Repubblica ed al
Presidente del Consiglio dei ministri il suo contributo piu'
autorevole, nel senso della netta chiarificazione del confine tra
momenti ed istituzioni propriamente politiche della Costituzione
repubblicana e momenti ed istituzioni giuridiche, pur essi
considerati e garantiti nella Costituzione a presidio della
autenticita' e dell'efficienza della democrazia ed, in definitiva,
del bene comune.