ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del decreto legislativo
11 febbraio 1998, n. 32 recante "Razionalizzazione del sistema di
distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4,
lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59", promosso con ricorso
della Regione Lombardia, notificato il 3 aprile 1998, depositato in
Cancelleria il 9 successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi
1998.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 3 aprile
1998 e depositato il 9 aprile 1998, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del decreto legislativo 11 febbraio 1998,
n. 32 (Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti,
a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo
1997, n. 59), in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 42, 76, 77, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione.
1.1. - Secondo la ricorrente, il decreto legislativo impugnato,
nel suo intero testo, contrasta con gli artt. 76 e 77 della
Costituzione, in quanto l'art. 4, comma 4, lettera c), della legge
delega n. 59 del 1997 non menziona espressamente la distribuzione dei
carburanti, riferendosi genericamente alla razionalizzazione della
rete commerciale, e prevede principi e criteri direttivi
generalissimi, che, in quanto valevoli per tutte le deleghe conferite
dalla medesima legge, confermano la disattenzione del legislatore per
le specifiche problematiche del settore in questione.
1.2. - Tali carenze, ad avviso della ricorrente, risultano ancor
piu' gravi in quanto le singole disposizioni del decreto impugnato,
in contrasto con gli obiettivi della legge delega, e quindi in
violazione degli artt. 76, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,
non operano alcun trasferimento di funzioni alle regioni, in una
materia gia' oggetto di delega a norma dell'art. 52 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, ma dettano una disciplina minuziosa che
imputa attribuzioni direttamente ai comuni, consentendo alle regioni
di emanare esclusivamente "norme di indirizzo programmatico", la cui
funzione ed il cui contenuto risultano peraltro indeterminati.
In particolare, l'art. 1, comma 1, sopprime il regime di
concessione previsto dal decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745,
sostituendolo con un regime autorizzatorio, disciplinato dal comma 2,
il quale subordina il rilascio dell'autorizzazione da parte del
sindaco ad un accertamento di conformita' a parametri puntualmente
individuati dalla normativa statale, in violazione del principio di
cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali, nonche' dei principi
di determinatezza, responsabilita', unicita' e buon andamento della
pubblica amministrazione. Gli artt. 1, comma 5, e 3, comma 2, non
attribuiscono alle regioni il potere di revoca delle autorizzazioni
relative agli impianti esistenti al momento dell'entrata in vigore
della nuova disciplina, in violazione dei principi di completezza e
buon andamento della pubblica amministrazione.
L'art. 1, commi 6, 7 e 10 e l'art. 10, commi 1, 2 e 3, che
disciplinano i contratti per l'affidamento della gestione degli
impianti, aggravano l'esclusione delle regioni dal controllo del
settore, dettando una disciplina transitoria avente efficacia
dichiaratamente retroattiva. L'art. 2, in violazione anche
dell'art. 3 della Costituzione, attribuisce competenze soltanto ai
comuni, ignorando le regioni, che vengono incluse soltanto in
eventuali accordi di programma, possibili anche in assenza di tale
disposizione.
L'art. 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 e 10, detta una disciplina
che frammenta le competenze tra i soggetti pubblici senza un
apparente disegno sottostante, attribuendo la maggior parte delle
funzioni ai comuni, in violazione anche dell'art. 14, comma 1,
lettera f), della legge delega; esso, inoltre, incide sulla
consistenza della rete distributiva delle singole regioni, con grave
pregiudizio della loro potesta' programmatoria, e sottrae alle stesse
ogni competenza in materia di nuovi impianti nei porti marini e
lacuali.
L'art. 4 conferisce al Ministro dell'industria una potesta'
regolamentare non prevista dalla legge delega, anche in contrasto con
l'art. 17, comma 1, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400.
L'art. 6 istituisce un fondo per la razionalizzazione della rete di
distribuzione, la cui gestione e' interamente sottratta all'autonomia
regionale. L'art. 7 spoglia sostanzialmente le regioni della potesta'
normativa nella materia della determinazione dell'orario di servizio
dei distributori, ad esse gia' attribuita dall'art. 54, comma 1,
lettera d), del d.P.R. n. 616 del 1977. L'art. 10, infine, detta una
disciplina dei contratti per l'utilizzazione dei serbatoi di GPL che
viola anche gli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, in quanto incide
irragionevolmente sulla liberta' dell'iniziativa economica e sulla
proprieta' privata, stabilendo autoritativamente il prezzo di vendita
di un bene di uso privato.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, che ha
chiesto dichiararsi l'inammissibilita' o l'infondatezza del ricorso.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la difesa erariale ha
depositato una memoria, nella quale insiste per il rigetto della
domanda, osservando che il decreto impugnato, in quanto volto a
rendere piu' razionale, trasparente e concorrenziale il comparto
della distribuzione dei carburanti, rientra negli obiettivi della
legge n. 59 del 1997, ed e' conforme ai principi ed ai criteri
direttivi enunciati dall'art. 4, comma 4, lettera c). Esso non
esclude totalmente le regioni dalla disciplina del settore, ma, in
applicazione del principio di sussidiarieta', attribuisce alle stesse
funzioni propulsive e di programmazione dell'attivita' svolta dai
comuni, mediante il riconoscimento del potere di emanare norme di
indirizzo programmatico.
Quanto alle censure sollevate dalla ricorrente in ordine alle
singole disposizioni, la difesa dello Stato sostiene che la
sostituzione del regime concessorio con quello autorizzatorio
risponde ad esigenze di semplificazione apprezzabili nell'ambito di
una piena discrezionalita' legislativa; l'attribuzione di una
competenza specifica ai comuni e la riserva alle regioni di compiti
di controllo e coordinamento sono invece volte a realizzare una piu'
razionale allocazione delle funzioni amministrative; la disciplina
dei contratti di affidamento della gestione esula dalla competenza
regionale, mentre la potesta' normativa ministeriale prevista
dall'art. 4 riguarda modalita' meramente attuative del decreto
impugnato, e comunque non esclude una potesta' regolamentare delle
regioni, che, anzi, e' stata fatta espressamente salva; il fondo
previsto dall'art. 6 costituisce un supporto alla razionalizzazione
del settore, la cui gestione puo' aver luogo soltanto a livello
nazionale, per un'equa distribuzione; l'art. 7, infine, lascia ampi
margini di scelta alle regioni, tenendo fermi solo alcuni limiti
preesistenti.
4. - Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella
quale insiste per l'accoglimento del ricorso, ribadendo le proprie
censure e sostenendo in particolare che, in presenza di una delega
ampia e generica come quella di cui all'art. 4, comma 4, lettera c)
della legge n. 59 del 1997, il Governo avrebbe dovuto attenersi ad
un'interpretazione massimamente restrittiva del potere conferitogli,
astenendosi da scelte sostanzialmente innovative del sistema
previgente.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla
Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe ha ad oggetto
il decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 (Razionalizzazione del
sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell'art. 4, comma
4, lettera c) della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale disciplina
l'installazione e l'esercizio degli impianti di distribuzione dei
carburanti e la ripartizione delle competenze relative alla
razionalizzazione della rete di distribuzione, regolando inoltre i
contratti per l'affidamento della gestione dei distributori e
l'utilizzazione dei serbatoi di GPL.
Il decreto viene censurato, innanzi tutto, nell'intero testo per
violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, in quanto la
relativa delega sarebbe priva di oggetto definito e di principi e
criteri direttivi specificamente riferibili alle funzioni inerenti
alla distribuzione dei carburanti. La ricorrente deduce inoltre la
violazione degli artt. 5, 76, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione
ad opera di singole disposizioni, e cioe' l'art. 1, commi 1, 2, 5, 6,
7 e 10; l'art. 2; l'art. 3, commi 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 e 10; l'art. 4;
l'art. 6; l'art. 7 e l'art. 10, commi 1, 2 e 3, in quanto, in
contrasto con la legge delega, attribuirebbero direttamente funzioni
ai comuni, consentendo alle regioni soltanto di emanare "norme di
indirizzo programmatico". Secondo la Regione ricorrente sussisterebbe
infine anche la violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione,
sotto il profilo della irragionevolezza e della ingiustificata
limitazione dell'iniziativa economica e della proprieta' privata,
relativamente a specifici contenuti della disciplina impugnata.
2. - La questione non e' fondata.
Le disposizioni del decreto legislativo n. 32 del 1998 si
inseriscono in un complesso quadro normativo in continua evoluzione
anche successivamente alla proposizione del ricorso in oggetto. A
partire, infatti, dal regio decreto-legge 21 novembre 1933, n. 1741
convertito nella legge 8 febbraio 1934, n. 367 e dal relativo
regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 20 luglio 1934,
n. 1303, una serie di atti legislativi ha regolato l'installazione e
la gestione degli impianti di distribuzione dei carburanti.
Nell'ambito di tali atti va specialmente ricordato il decreto-legge
26 ottobre 1970, n. 745, convertito con modificazioni nella legge
18 dicembre 1970, n. 1034, il cui art. 16, in particolare, dopo aver
definito l'attivita' in questione come pubblico servizio, ne
subordinava l'esercizio al rilascio di apposita concessione da parte
del prefetto territorialmente competente, attribuendo al Ministro per
l'industria il compito di determinare annualmente, per ciascuna
provincia, criteri e numero massimo per il rilascio delle nuove
concessioni, sulla base di indirizzi del Comitato interministeriale
per la programmazione economica (CIPE) e sentito il parere delle
regioni. La stessa disposizione, tra l'altro, subordinava ad
autorizzazione amministrativa il trasferimento della concessione e
della proprieta' degli impianti, cosi' come il loro trasferimento da
una localita' all'altra.
Con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 si e' attuata una diversa
disciplina delle predette competenze, in quanto l'esercizio delle
funzioni relative ai distributori di carburante e' stato delegato, in
base all'art. 52, primo comma, lettera a), alle regioni nel quadro
degli indirizzi determinati dal Governo, mentre l'art. 54, lettera f)
ha attribuito ai comuni tra l'altro la potesta' autorizzatoria
relativa all'installazione ed all'esercizio dei distributori nel
territorio comunale, nonche' quella relativa alla fissazione degli
orari di esercizio degli impianti, in base a criteri generali
stabiliti dalle regioni (lettera d).
Successivamente alla disciplina che ha fissato il predetto
riparto di competenze e' intervenuto il decreto legislativo n. 32 del
1998, contro il quale e' stato appunto proposto il ricorso regionale
in esame, ma va rilevato che dopo la proposizione del ricorso sono
entrati in vigore il decreto legislativo n. 112 del 1998, il cui
art. 41, comma 2, lettera d), ha disposto che sono "trasferite" alle
regioni le competenze "gia' delegate" ai sensi dell'art. 52, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nonche' il decreto legislativo
8 settembre 1999, n. 346 ed il decreto-legge 29 ottobre 1999, n. 383,
convertito nella legge 22 dicembre 1999, n. 496, che hanno introdotto
modifiche ed integrazioni all'impugnato decreto n. 32 del 1998.
2.1. - In via preliminare va esaminato quale rilievo abbia, ai
fini del presente giudizio, la indicata normativa sopravvenuta alla
proposizione del ricorso e soprattutto la sostituzione, operata
dall'art. 41, comma 2, lettera d) del decreto n. 112 del 1998, del
regime del "trasferimento" rispetto alla preesistente "delega" alle
regioni delle competenze gia' previste dal citato art. 52, primo
comma, lettera a) del d.P.R. n. 616 del 1977. A questo proposito va
osservato che la predetta sostituzione normativa, intervenuta dopo la
presentazione del ricorso, non ha efficacia retroattiva e non puo'
comunque considerarsi, non riguardando direttamente le norme
impugnate nel presente giudizio, satisfattiva della pretesa della
ricorrente. Tanto che la stessa Regione Lombardia, nelle sue difese
scritte ed orali successive alla proposizione del ricorso, pur
indicando genericamente la sopravveniente normativa per sostenerne la
irrilevanza nel presente giudizio, non ha fatto il benche' minimo
riferimento al mutamento di titolo delle competenze regionali
determinato appunto dal citato art. 41.
L'indicato quadro normativo non presenta, pertanto, quei
caratteri che, secondo la giurisprudenza costituzionale (cfr., ex
plurimis sentenze n. 84 del 1998, n. 406 del 1995, n. 501 del 1993),
possono determinare una pronuncia di cessazione della materia del
contendere, ovvero di sopravvenuta carenza d'interesse del
ricorrente. Si deve quindi esaminare nel merito la proposta questione
di costituzionalita'.
3. - A questo proposito va innanzi tutto ricordato che, secondo
questa Corte, nel delegare alle regioni le funzioni amministrative
sui distributori di carburante (art. 52, lettera a) e, nel contempo,
nell'attribuire ai comuni il potere di rilasciare l'autorizzazione
per l'installazione e l'esercizio dei distributori stessi (art. 54,
lettera f), "il d.P.R. n. 616 del 1977 ha effettuato una ripartizione
di competenze conforme al disegno costituzionale, affidando alle
regioni la programmazione e l'indirizzo e ai comuni l'amministrazione
attiva e la gestione concreta del settore" (sentenza n. 559 del
1988).
Questo riparto di competenze, ritenuto appunto non contrastante
con la Costituzione, non ha subito modificazioni sostanziali per
effetto del decreto legislativo impugnato, il quale, pur
razionalizzando il settore, ha disciplinato la materia in modo
essenzialmente ricognitivo del precedente assetto, confermando
l'affidamento ai comuni delle funzioni di amministrazione attiva e
gestione concreta del settore e riservando alle regioni l'attivita'
di programmazione ed indirizzo. Ai comuni e' infatti conferito, tra
l'altro, il potere di autorizzazione all'installazione ed
all'esercizio degli impianti di distribuzione dei carburanti (art. 1,
comma 2), nonche' di verifica tecnica degli impianti gia' in
esercizio (art. 1, comma 5), cosi' come quello di revoca delle
autorizzazioni per mancato adeguamento alle norme vigenti (art. 3,
comma 2). Alle regioni, invece, spetta, tra l'altro, l'emanazione di
norme di indirizzo incidenti sul rilascio delle autorizzazioni
(art. 1, comma 2), nonche' sulla prosecuzione dell'attivita' (art. 3,
comma 2), oltre che un'attivita' di monitoraggio sui processi di
ristrutturazione della rete di distribuzione ai fini
dell'allineamento agli standards europei (art. 3, commi 7 e 9).
3.1. - Il decreto legislativo n. 32 del 1998 reca dunque una
disciplina che, nel suo complesso, non appare viziata sotto il
profilo del riparto di competenze e si conforma anche agli obiettivi
di efficienza del sistema distributivo e di razionalizzazione del
precedente assetto normativo indicati dalla delega conferita
dall'art. 4, comma 4, lettera c) della legge n. 59 del 1997. Non si
puo' ritenere quindi, come invece sostiene la ricorrente, che
l'intero testo del decreto sia viziato per violazione degli artt. 76
e 77 della Costituzione sotto il profilo della indeterminatezza della
delega. Ed invero l'oggetto della delega previsto dalla citata legge
n. 59 e' delimitato, come questa Corte ha specificato nella sentenza
n. 408 del 1998, "sia in negativo, attraverso la identificazione
delle materie escluse e dei compiti da eccettuare dal decentramento,
sia in positivo, attraverso i criteri del riferimento agli interessi
e alla promozione dello sviluppo delle comunita' regionali e locali".
Cosi' pure, secondo la stessa decisione, non e' preclusa dall'art. 76
della Costituzione la delimitazione dell'area della delega effettuata
mediante il ricorso a "clausole generali", quali appunto
"ridefinizione", "riordino" e "razionalizzazione", accompagnate
dall'indicazione di principi come quelli di sussidiarieta',
completezza, efficienza ed economicita', responsabilita' e unicita'
dell'amministrazione, omogeneita', adeguatezza, differenziazione,
prescritti dall'art. 4, comma 3, della stessa legge n. 59.
Proprio rispettando i criteri della delega ed utilizzando in
larga misura il principio di sussidiarieta', nell'ambito peraltro
delle legittime scelte di politica istituzionale e in modo non
contrastante con le regole costituzionali sull'autonomia regionale
(cfr. sentenza n. 408 del 1998), vengono riservati, nel decreto in
esame, agli enti piu' vicini alle comunita' locali i compiti di
gestione amministrativa, lasciando alle regioni funzioni di
programmazione e di coordinamento.
E' in questa ottica dunque che, in particolare, va interpretata
la sostituzione del previgente regime di concessione con quello di
autorizzazione comunale, in quanto ritenuto piu' idoneo a conseguire
gli obiettivi, fissati dalla legge di delega, di razionalizzazione e
di semplificazione del procedimento. Ed e' in questa stessa ottica di
osservanza della delega, in termini di promozione dell'efficienza e
contenimento dei prezzi per i consumatori, che va anche considerata
la disciplina transitoria dell'art. 3, che si incentra su un
articolato programma, di competenza comunale ma sotto monitoraggio
regionale, di riduzione del numero degli impianti di vendita, nel
quadro del processo di avvicinamento agli standards europei avviato
fin dal d.P.C.M. 8 luglio 1978 (cfr. sentenza n. 301 del 1992). La
previsione di tale riduzione di punti di vendita viene peraltro
affiancata, in applicazione di uno specifico criterio - derivante
dalla delega - di razionalizzazione del sistema distributivo, dalla
prevista istituzione, ad opera dell'art. 6, di un apposito Fondo
preordinato all'erogazione, su scala nazionale, degli indennizzi a
favore dei titolari e gestori degli impianti in questione.
Negli stessi termini di efficienza e di razionalizzazione della
rete distributiva va inquadrata anche la disposizione dell'art. 7 del
decreto, che concede, previa comunicazione al comune, ampi margini di
scelta, in tema di orario di servizio, ai gestori degli impianti,
nell'ambito peraltro dei criteri di massima prescritti.
3.2. - Alle regioni spettano invece, nello schema del decreto
impugnato, compiti di programmazione e di indirizzo che esse
esercitano mediante le c.d. "norme di indirizzo programmatico", le
quali certamente costituiscono, al di la' dei dubbi interpretativi
della ricorrente, l'esplicazione di una potesta' pianificatoria
finalizzata ad indirizzare le scelte gestionali dei comuni verso i
prescritti obiettivi di razionalizzazione e di efficienza della rete
distributiva. In questo senso va appunto interpretata, tra le altre,
la disposizione dell'art. 2 del decreto n. 346 del 1999, che
attribuisce alle regioni un potere sostitutivo nei confronti dei
comuni per l'individuazione dei requisiti delle aree destinate
all'installazione degli impianti.
Fermo restando questo quadro di riparto di competenze, non si
puo' tuttavia dire che costituisca lesione della potesta' normativa
regionale la previsione dell'art. 4 di una potesta' regolamentare
ministeriale relativa a stabilire "ulteriori" modalita' attuative del
decreto legislativo impugnato, giacche' tale potesta' si deve
intendere limitata a quei profili della disciplina in esame che
residuano alla competenza statale e che, in quanto tale, non puo'
collidere, come si desume anche dall'uso legislativo del termine
"ulteriori", con la competenza regolamentare della regione.
3.3. - Infine va dichiarata inammissibile la questione di
costituzionalita' relativa alla disciplina contrattuale, prevista
dall'art. 10, sull'impiego dei serbatoi di GPL, poiche', riguardando
l'asserito vizio essenzialmente la liberta' d'iniziativa economica e
la proprieta' privata, non puo' ridondare in lesione delle
attribuzioni regionali.