IL GIUDICE DI PACE
A scioglimento della riserva formulata nella causa n. 651/2000
R.G. pendente tra Mauro Damiano e la Libreria Medico Scientifica
S.a.s. di Mouna Mawad Youssef & C. contro il prefetto di Chieti;
O s s e r v a
E' stata sollevata - con apposita istanza - questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto dagli artt. 16, 18
e 22 della legge 24 novembre 1981 n. 689 (Modifiche al sistema penale
o c.d. depenalizzazione) in quanto sarebbero violati gli artt. 3, 24,
25 e 113 della Costituzione.
I termini della questione sono i seguenti: dinanzi al giudice
rimettente pende il procedimento civile rubricato al n. 651/2000
promosso da Mauro Damiano, nato a Guardiagrele (CH) il 20 dicembre
1957 ed ivi residente in via Cavalieri n. 23 (cod. fisc. DMN MRA
57T20 E243M) e dalla Libreria Medico Scientifica S.a.s. di Mouna
Mawad Youssef & C., in persona della legale rappresentante Mouna
Mawad Youssef - con sede in Chieti, via dei Vestini n. 134 (P. IVA
01654620697), avente ad oggetto l'opposizione avverso il verbale di
accertamento n. 110/00 redatto dalla polizia di Stato - Servizio
polizia postale e delle comunicazioni - Compartimento Abruzzo -
Squadra polizia amministrativa, con il quale e' stata accertata la
violazione dell'art. 1, comma 4, della legge 28 marzo 1991, n. 109
(Nuove disposizioni in materia di allacciamenti e collaudi degli
impianti telefonici interni). Con il verbale impugnato e' stata
irrogata la sanzione amministrativa di L. 2.000.000.
Risulta dagli atti che i ricorrenti non hanno presentato al
prefetto, entro il termine di trenta giorni dalla data della
contestazione o notificazione della violazione, scritti difensivi e
documenti, come permette l'art. 18 della legge n. 689/1981.
Il prefetto, costituitosi regolarmente in giudizio, ha sostenuto
pregiudizialmente che la mancata proposizione del ricorso
amministrativo avverso il menzionato verbale rende inammissibile il
ricorso stesso con suo conseguente rigetto. A sostegno dell'assunto
la prefettura si avvale di tre sentenze della S.C. (nn. 5820/1989,
3235/1988 e 7495/1987).
Sostengono di contro i ricorrenti che l'art. 24 della
Costituzione va inteso secondo l'interpretazione dottrinale e
giurisprudenziale - ormai unanime - secondo cui sarebbe ormai
superato (tanto da considerarlo incompatibile con il quadro
costituzionale) il concetto della c.d. giurisdizione condizionata,
ovvero della subordinazione, a pena d'inammissibilita', dell'azione
giurisdizionale al previo esperimento di un ricorso amministrativo.
Risulta dalle sentenze menzionate dai ricorrenti che, sin dall'anno
1989, la Corte costituzionale si e' espressa sempre per la
illegittimita' di fattispecie di giurisdizione condizionata, mutando
radicalmente il precedente indirizzo che negava che dall'art. 24
della Costituzione dovesse derivare il corollario della "immediatezza
ed effettivita' della tutela giurisdizionale". Le summenzionate
sentenze sono: Corte cost. n. 530/1989; Corte cost. n. 15/1991; Corte
cost. n. 42/1991; Corte cost. n. 406/1993. E' convinzione dei
ricorrenti che l'opposizione sarebbe ammissibile per effetto
dell'interpretazione adeguatrice offerta dalla Corte costituzionale
nella propria sentenza interpretativa di rigetto n. 255/1994 secondo
cui "in mancanza di un'espressa comminatoria di decadenza, il ricorso
in via amministrativa e' meramente facoltativo, come si desume dalla
disciplina di cui agli artt. 6 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 1199 del 1971 e 20 della legge n. 1034 del 1971 per la
tutela dinanzi al giudice amministrativo.".
Il giudice rimettente ritiene pertanto che, qualora dovesse
interpretare la delineata normativa di cui alla legge n. 689/1981
secondo le eccezioni e difese della prefettura di Chieti, la
menzionata legge n. 689/1981 si porrebbe in evidente contrasto con la
Costituzione. Infatti, considerare corretta l'interpretazione del
combinato disposto degli artt. 16, 18 e 22 della legge 24 novembre
1981, n. 689, nella parte in cui non prevede l'immediata
ricorribilita' al giudice naturale dei diritti, da parte del
cittadino, a fronte della notifica di sanzioni amministrative,
differendo la stessa ad un tempo futuro ed indeterminato, comporta la
violazione dei principi dettati dagli artt. 3, 24, 25 e 113 della
Costituzione.
Il rimettente ben conosce diverse pronunce ove si e' ritenuto, in
via interpretativa, che, nonostante la previsione di ricorsi
amministrativi, quando non siano comminate in modo espresso, come
conseguenza del loro mancato esperimento, la preclusione della tutela
giudiziaria o la decadenza dalla stessa, la tutela stessa deve
ritenersi implicitamente consentita come diretta esplicazione
dell'art. 24 Cost., cui l'intero sistema delle garanzie deve essere
adeguato. Tuttavia lo scrivente non ritiene che il tenore delle norme
possa essere eluso da precedenti che, per quento rilevanti, non
appaiono "coincidenti" con la normativa denunciata, ma - tuttalpiu' -
applicabili solo in via analogica.
La prospettata questione costituzionale di legittimita' e' dunque
rilevante.
L'eccezione avanzata dal prefetto, secondo cui l'art. 22 della
legge n. 689 del 1981 non ammetterebbe avverso i verbali di
accertamento il ricorso al giudice, bensi' soltanto avverso le
ordinanze-ingiunzione, comporterebbe la conseguenza, ove fosse
accolta detta pregiudiziale, che il ricorso sarebbe da considerare
inammissibile. In sostanza il procedimento sanzionatorio per le c.d.
violazioni depenalizzate, disciplinato dalla legge n. 689/1981,
comporterebbe che il ricorso al prefetto, avverso il sommario
processo verbale di contestazione dell'infrazione, costituisca la
necessaria "condizione di procedibilita' della tutela
giurisdizionale", che resta pertanto assicurata solo nei confronti
dell'ordinanza-ingiunzione che il prefetto emana all'esito del
ricorso amministrativo, non essendo invece previsto dal sistema di
poter fare opposizione al verbale di accertamento;
La delineata eccezione di legittimita' non e' manifestamente
infondata.
Premesso che la Costituzione assicura la tutela giurisdizionale
avverso tutti i provvedimenti della p.a., riscontro della fondatezza
dell'eccezione basti considerare i notevoli precedenti del giudice
delle leggi in materie analoghe o simili, come ad esempio
l'interpretazione adeguatrice della normativa del codice della strada
(combinato disposto degli artt. 142 e 142-bis del C.d.s. del 1959,
come novellati dagli artt. 23 e 24 della legge n. 122/1989)
prescritta dalla Corte costituzionale (sent. nn. 255/1994 e 311/1994,
ordinanza n. 315/1995 e sentenza n. 437/1995 fatta propria dalla
giurisprudenza di legittimita': "il previo esperimento del ricorso
amministrativo e' facoltativo, l'interessato potendosi rivolgere al
giudice indipendentemente da esso." (Cass. 13 dicembre 1995
n. 12777).
Nel caso che ci occupa e' evidente la compressione del diritto
sia di agire in giudizio per far valere i propri diritti sia di
giovarsi della piu' ampia tutela giudiziale, ordinaria o
amministrativa, delle proprie situazioni soggettive attive di fronte
a provvedimenti della pubblica amministrazione, senza limitazioni di
sorta. I ricorrenti non avrebbero, allo stato, alcuna difesa
giudiziale dei propri diritti. Da cio' consegue la violazione degli
artt. 24 e 113 della Costituzione.
Ed infatti in tale impossibilita' - secondo la normativa
denunciata - si ravvisa il contrasto con i menzionati artt. 24 e 113,
per lesione sia del diritto di azione sia della tutela piena delle
posizioni soggettive contro gli atti amministrativi. E cio'
nonostante l'interpretazione adeguatrice - ribadita, tra tante, nella
sentenza n. 311/1994 e nell'ordinanza n. 315/1995 - circa la mera
facoltativita' del previo esperimento del ricorso amministrativo,
rimesso alla scelta dell'interessato che puo' quindi rivolgersi al
giudice indipendentemente da esso, poiche' chiarimento reso solo in
materia di violazioni al codice della strada.
Il contrasto con l'art. 24 della Costituzione appare altresi'
evidente, in quanto la disposizione impugnata si connoterebbe come un
"deterrente" alla proposizione del ricorso in via amministrativa, in
considerazione dell'impossibilita' per il giudice di valutare in
concreto, in caso di rigetto del ricorso stesso, la congruita' della
sanzione irrogata, che risulta automaticamente maggiorata rispetto a
quella non contestata.
La lesione dell'art. 3 della Costituzione emerge sul rilievo che
tutta la evoluzione - sia legislativa sia giurisprudenziale (Corte
costituzionale e Corte di cassazione) - in tema di sanzioni
amministrative sarebbe andata verso la piena ed immediata tutela
giudiziale (cosi', ad esempio, le summenzionate pronunce e l'art. 18
del d.lgs. n. 472/1997, il d.l. n. 79/1995, convertito in legge
n. 172/1995, la legge n. 481/1995 e la legge n. 249/1997), mentre
cio' non avverrebbe nei confronti dei cittadini colpiti da sanzioni
nel settore degli allacciamenti e collaudi degli impianti telefonici
interni.
Ulteriore vulnus del principio di uguaglianza appare evidente -
ancora - laddove solo chi si trova in piu' agiate condizioni
economiche potrebbe "rischiare" di intraprendere il percorso
dell'opposizione in via giurisdizionale proponendo preventivamente un
ricorso amministrativo a seguito del quale, ove respinto,
conseguirebbe l'irrogazione della sanzione nella misura del doppio
del minimo.
Non solo; la normativa determina altresi' una palese disparita'
di trattamento rispetto ai destinatari di un processo verbale di
violazione a norme del codice della strada, i quali possono invece
impugnare il processo verbale divenuto titolo esecutivo e, alla luce
dell'interpretazione adeguatrice poc'anzi tracciata, direttamente il
processo verbale prima che il medesimo diventi titolo esecutivo per
scadenza dei termini per adire l'autorita' amministrativa.
Quant'appena esposto, oltre che creare una disparita' di trattamento,
viola il diritto sancito dall'art. 113 della Costituzione in merito
alla tutela giurisdizionale dei diritti contro gli atti della p.a.
escludendo la possibilita' di adire, a scelta del ricorrente,
l'autorita' giudiziaria o l'autorita' amministrativa; il tutto in
danno di coloro che subiscono i processi verbali in materia di
allacciamenti e collaudi degli impianti telefonici interni.
Gli gli artt. 18 e 22 della legge n. 689 del 1981 meritano
censura anche con riferimento all'art. 25 della Costituzione in
relazione alla circostanza secondo cui essi distolgono il cittadino
dal proprio giudice naturale, giacche' impongono la possibilita' di
presentare scritti difensivi alla stessa autorita' che ha emesso la
sanzione e dilazionano ad un tempo futuro ed indeterminato il ricorso
al giudice ordinario.