ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 13, comma 1,
e 13-bis comma 1, della legge regionale dell'Umbria 13 marzo 1995,
n. 10 (Norme per il trasporto pubblico locale), e dell'art. 7, comma
1, della legge regionale dell'Umbria 5 dicembre 1997, n. 42
(Modificazioni ed ulteriori integrazioni della legge regionale
13 marzo 1995, n. 10 - Norme per il trasporto pubblico locale - e
modificazione della legge regionale 14 giugno 1994, n. 17 - Norme per
l'attuazione della legge 15 gennaio 1992, n. 21 in materia di
trasporto di persone mediante mezzi di trasporto pubblici non di
linea), promosso con ordinanza emessa il 16 giugno 1999 dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Umbria, iscritta al n. 500 del registro
ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 39, 1a serie speciale, dell'anno 1999.
Visti gli atti di costituzione della Sulga S.r.l., della Societa'
Spoletina di Imprese Trasporti S.p.a. e della provincia di Perugia
nonche' l'atto di intervento della regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2001 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Stefano Goretti e Fausto Buccellato per la
Sulga S.r.l., Maurizio Pedetta per la Societa' Spoletina di Imprese
Trasporti S.p.a., Massimo Minciaroni per la provincia di Perugia e
Giovanni Tarantini per la regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio amministrativo, promosso da una
societa' concessionaria di autolinee di trasporto pubblico locale per
l'impugnazione di atti di diniego di sovvenzioni da parte della
provincia di Perugia, il tribunale amministrativo regionale
dell'Umbria, con ordinanza emessa il 16 giugno 1999, pervenuta a
questa Corte il 30 agosto 1999, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dell'art. 13, comma 1, della legge regionale
dell'Umbria 13 marzo 1995, n. 10 (Norme per il trasporto pubblico
locale), "nella parte in cui dispone che per l'anno 1995 e fino
all'istituzione dell'Osservatorio della mobilita' di cui all'art. 10,
la ripartizione dei contributi di esercizio tra le imprese aventi
titolo avviene sulla base della stessa incidenza percentuale dei
contributi erogati per l'anno 1991"; dell'art. 13-bis comma 1, della
predetta legge regionale dell'Umbria n. 10 del 1995, introdotto
dall'art. 1 della legge regionale dell'Umbria 15 gennaio 1997, n. 2
(Integrazione della legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 - Norme per
il trasporto pubblico locale), "nella parte in cui dispone che le
risorse finanziarie sono ripartite per il 1997 fra le aziende aventi
titolo, in modo proporzionale all'entita' dei contributi di esercizio
erogati alle medesime per il 1995"; dell'art. 7, comma 1, della legge
regionale dell'Umbria 5 dicembre 1997, n. 42 (Modificazioni ed
ulteriori integrazioni della legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 -
Norme per il trasporto pubblico locale - e modificazione della legge
regionale 14 giugno 1994, n. 17 - Norme per l'attuazione della legge
15 gennaio 1992, n. 21 in materia di trasporto di persone mediante
mezzi di trasporto pubblici non di linea), "nella parte in cui
dispone che i contributi di esercizio destinati alle aziende di
trasporto pubblico locale per l'anno 1998 sono ripartiti in
conformita' alle disposizioni della legge regionale 15 gennaio 1997,
n. 2".
Il remittente premette di poter "dare per incontroverso" che nel
sistema della legislazione regionale umbra i contributi pubblici di
esercizio alle imprese di autotrasporto di linea debbono essere
ripartiti annualmente dalle province in proporzione alle percorrenze
effettuate nell'anno da ciascuna impresa; e afferma che le
disposizioni impugnate debbono essere interpretate nel senso che
esse, per gli anni considerati, escludono che nel calcolo dei
contributi si possa tener conto delle maggiori percorrenze effettuate
dalle imprese dopo il 1991, e dunque, nella specie, delle maggiori
percorrenze che la societa' ricorrente ha effettuato, a partire dal
1997, sulla base di autorizzazioni della provincia.
Cio' premesso, il giudice a quo afferma che il legislatore
regionale, nel dettare i criteri per la ripartizione dei contributi,
gode di una certa discrezionalita', potendo anche abbandonare il
criterio della ripartizione proporzionale alle percorrenze, ovvero,
all'interno di questo, ragionevolmente introdurre dei criteri di
differenziazione; ma che, una volta scelto il criterio della
ripartizione puramente e semplicemente proporzionale alle
percorrenze, non vi sarebbe ragione per ripartire i contributi del
1997 e del 1998 - come dispongono le norme impugnate - in proporzione
alle percorrenze effettuate nel 1991 o nel 1995, anziche' nell'anno
di riferimento. Secondo il remittente, il fatto che determinati
servizi siano stati istituiti dopo il 1991 o dopo il 1995 non
parrebbe di per se' sufficiente a far ritenere che essi rivestano un
minore interesse per la popolazione o per l'economia regionale e che
pertanto siano meno meritevoli dei contributi pubblici: tanto piu' -
aggiunge - che ammettere tali servizi al contributo non
significherebbe aggravare la spesa pubblica, ma soltanto ripartirla
diversamente fra le aziende aventi titolo.
Le norme impugnate, ad avviso del giudice a quo, introdurrebbero,
senza alcuna giustificazione, una discriminazione fra le aziende che
concorrono alla ripartizione potendo far valere tutte le percorrenze
effettuate, e altre che potrebbero invece farne valere solo una
parte. Pertanto esse sarebbero in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.
2. - Si e' costituita, depositando altresi' alcuni documenti, la
societa' Sulga, ricorrente nel giudizio a quo, la quale chiede, in
via principale, di accogliere l'interpretazione delle norme impugnate
da essa sostenuta nel giudizio principale, secondo cui i contributi
andrebbero ripartiti in proporzione alle effettive percorrenze
effettuate, comprese quelle aggiuntesi dopo il 1991; in subordine,
essa aderisce alla prospettazione della questione di legittimita'
costituzionale, come formulata dal tribunale remittente.
3. - Si e' costituita la provincia di Perugia, parte resistente
nel giudizio a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o infondata. La questione sarebbe inammissibile per
irrilevanza, in quanto dall'eventuale accoglimento della stessa,
secondo la parte, deriverebbe un vuoto normativo, stante la
perdurante impossibilita' di applicare i criteri di ripartizione
previsti, a regime, dall'art. 7 della legge regionale n. 10 del 1995.
4. - Si e' costituita altresi' la societa' S.S.I.T., parte
controinteressata nel giudizio a quo, concludendo anch'essa per la
inammissibilita' o comunque per la infondatezza della questione. Essa
sarebbe inammissibile per la stessa ragione indicata dalla provincia
di Perugia: d'altro canto, ad avviso di questa parte, non sarebbe
ipotizzabile che da un'eventuale pronuncia di illegittimita'
costituzionale possa venire l'indicazione di una norma, da osservare
in via transitoria, diversa da quelle dettate dal legislatore
regionale.
5. - E' intervenuta nel giudizio, depositando alcuni documenti,
la regione Umbria, la quale conclude chiedendo di dichiarare
l'inammissibilita' della questione, o di restituire gli atti al
giudice a quo, relativamente all'art. 13, comma 1, della legge
regionale n. 10 del 1995, in quanto abrogato dall'art. 35 della legge
regionale n. 37 del 1998; e di dichiarare l'infondatezza della
stessa, per quanto riguarda l'art. 13-bis della legge regionale n. 10
del 1995 e l'art. 7 della legge regionale n. 42 del 1997.
L'interveniente ricorda l'evoluzione della legislazione regionale
in materia, dalla legge regionale n. 4 del 1984, che adottava, per
l'erogazione dei contributi di esercizio, il sistema del computo del
"costo standardizzato" dei servizi, alla legge regionale n. 10 del
1995, che prevedeva nuovi criteri di riparto dei finanziamenti, la
istituzione dell'"Osservatorio della mobilita'", e la ripartizione
dei contributi fra le imprese ad opera delle province, dopo avere
acquisito le indicazioni dei piani di bacino e dei piani urbani del
traffico, e con il parere del predetto Osservatorio della mobilita'.
L'art. 13 della legge regionale n. 10 del 1995 si poneva come
norma transitoria in attesa di potere applicare i nuovi criteri. Il
riferimento, in questo ambito, all'anno 1991 era dovuto, secondo
l'interveniente, al fatto che dopo il 1990 molte aziende avevano
applicato i piani di risanamento, con riduzione dei contributi, e in
molti casi erano state autorizzate maggiori percorrenze solo a favore
di alcune aziende: tale riferimento, ricorda la regione, era stato
suggerito dalle stesse aziende in sede di incontro con la commissione
consiliare che esamino' il progetto poi sfociato nella legge
regionale n. 10 del 1995.
La necessita' di protrarre poi ulteriormente l'applicazione della
disciplina transitoria, secondo l'interveniente, era derivata dal
mancato compimento dei presupposti e delle condizioni richiesti per
l'applicazione dei nuovi criteri, e successivamente anche dal fatto
che, a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 422 del 1997, di
conferimento di funzioni a Regioni ed enti locali in materia di
trasporti, si rendeva necessario varare una nuova legge regionale
(che sarebbe poi stata la legge regionale n. 37 del 1998), nelle more
della cui approvazione si sarebbe resa opportuna una ulteriore
normativa transitoria.
In definitiva, secondo la regione, la disciplina impugnata
sarebbe ragionevolmente giustificata, e la questione sollevata dal
remittente si risolverebbe in una inammissibile censura di merito
all'apprezzamento politico del legislatore regionale.
6. - In vista dell'udienza hanno depositato memorie la provincia
di Perugia, allegando alcuni documenti, la societa' S.S.I.T. e la
regione Umbria. Tutte le memorie riprendono ed approfondiscono gli
argomenti gia' svolti negli atti di costituzione e di intervento,
insistendo nelle medesime conclusioni gia' formulate.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata investe tre disposizioni di leggi
regionali dell'Umbria, le quali stabiliscono che le somme attribuite
dalla regione alle province per l'erogazione dei contributi di
esercizio a favore delle imprese che esercitano autolinee in
concessione di trasporto pubblico locale siano, in via transitoria,
ripartite fra le imprese aventi titolo nella stessa proporzione delle
assegnazioni relative all'anno 1991, e quindi senza tenere conto
delle percorrenze autorizzate ed effettuate dopo il 1991.
Secondo il Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, tali
disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime perche' in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto - una volta
assunto il criterio di attribuzione dei contributi fondato sulla
proporzione con le percorrenze effettuate - non sarebbe giustificato
tenere conto delle percorrenze di un anno precedente anziche' di
quelle dell'anno di riferimento; e in quanto dette norme opererebbero
una discriminazione ingiustificata fra le imprese che possono far
valere tutte le percorrenze effettuate, e quelle che ne potrebbero
far valere solo una parte, in quanto un'altra parte delle percorrenze
sono state autorizzate ed effettuate solo dopo il 1991.
2. - Non puo' essere accolta l'eccezione di inammissibilita'
della questione, sollevata dalla provincia di Perugia e dalla
societa' controinteressata nel giudizio a quo e fatta propria dalla
memoria della regione, sull'assunto che essa risulterebbe priva di
rilevanza in quanto dal suo eventuale accoglimento non deriverebbe la
possibilita' di applicare un diverso criterio di ripartizione dei
contributi, ma solo una situazione di vuoto normativo.
Ai fini della rilevanza, e' sufficiente infatti la dimostrazione,
che il tribunale remittente ha plausibilmente offerto, della
necessita' di applicare le norme denunciate per definire la
controversia, senza che sia necessario stabilire quale diversa
normativa risulterebbe applicabile nel caso di accoglimento della
questione.
Parimenti non puo' essere condivisa l'eccezione di
inammissibilita' della questione sollevata, per quanto riguarda
l'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 10 del 1995, dalla
regione Umbria, motivata dalla intervenuta abrogazione della norma
stessa ad opera dell'art. 35 della legge regionale n. 37 del 1998.
Nel giudizio a quo, che concerne i contributi di esercizio per gli
anni 1997 e 1998, l'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 10 del
1995 viene, infatti, in considerazione indirettamente, in quanto e'
ad esso che risale il "congelamento" dei criteri di riparto dei
contributi alla situazione del 1991, "congelamento" poi confermato
per gli anni 1997 e 1998 dalle altre due disposizioni censurate, che
rinviano, la prima (art. 13-bis della legge regionale n. 10 del 1995,
aggiunto dall'art. 1 della legge regionale n. 2 del 1997), ai criteri
di riparto seguiti nel 1995, la seconda (art. 7 della legge regionale
n. 42 del 1997) alle disposizioni della predetta legge regionale n. 2
del 1997.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
La legislazione regionale dell'Umbria, anteriore alla legge
regionale n. 10 del 1995, fondava i criteri per la corresponsione dei
contributi di esercizio, intesi, secondo i principi della legge
statale 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per l'ordinamento, la
ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali.
Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di
esercizio e per gli investimenti nel settore), a conseguire
l'equilibrio economico dei bilanci delle aziende, sul calcolo del
costo "standardizzato" del servizio e dei ricavi del traffico,
prevedendo che si stabilisse, per differenza fra i due fattori, il
contributo chilometrico per ciascuna impresa e si moltiplicasse la
misura del contributo chilometrico riferito a ciascun tipo di
servizio per il numero di autobuschilometro rispettivamente
ammissibile (artt. 1, 2 e 3 della legge regionale 23 gennaio 1984,
n. 4, recante "Determinazione dei costi e dei ricavi dei servizi di
trasporto pubblico di interesse regionale"). Il sistema dei
contributi non era dunque basato esclusivamente sulle percorrenze, ma
su complessi criteri di calcolo in cui venivano in rilievo, insieme
agli altri elementi, le percorrenze "ammissibili".
La legge regionale 13 marzo 1995, n. 10 (Norme per il trasporto
pubblico locale), modifico' interamente il sistema, prevedendo un
riparto delle somme disponibili fra le province (con criteri che
nulla hanno a che fare con le percorrenze di fatto attivate, ma
piuttosto con fattori oggettivi di fabbisogno, collegati alla
popolazione e alla superficie territoriale: art. 7, comma 2), e
attribuendo alle province stesse il compito di individuare "le
priorita' fra le linee e corse maggiormente rispondenti all'interesse
pubblico da soddisfare", sulla base dei piani di bacino e dei piani
urbani del traffico, e di ripartire le risorse assegnate
proporzionalmente ai chilometri delle linee e corse cosi' individuate
(art. 7, comma 5). L'art. 10 prevede a sua volta l'istituzione di un
"Osservatorio della mobilita'", con il compito di fornire il supporto
tecnico per la pianificazione, programmazione e gestione del
trasporto, di elaborare i dati, e di fornire pareri alle province,
fra l'altro, ai fini della individuazione delle priorita' (art. 7,
comma 5, lettera a).
L'art. 13 della stessa legge dettava la normativa transitoria,
stabilendo che per il 1995 e fino all'istituzione dell'Osservatorio
della mobilita' la ripartizione dei contributi di esercizio fra i
bacini di traffico e fra le imprese avvenisse "sulla base della
stessa incidenza percentuale dei contributi erogati per l'anno 1991":
la scelta di tale anno di riferimento fu effettuata, a quanto risulta
dai lavori preparatori della legge, considerando questo l'ultimo anno
in cui "le aziende pubbliche si sono trovate in una posizione di
equilibrio rispetto alle percorrenze effettuate" (cosi' la relazione
della Giunta regionale all'emendamento al progetto di legge, volto a
sostituire il 1991 al 1994 come anno di riferimento: delibera della
Giunta regionale 25 novembre 1994, n. 9536, pag. 3).
Lo stesso criterio di riparto, utilizzato per il 1995 e il 1996,
venne confermato per il 1997 dall'art. 13-bis, comma 1, della legge
regionale n. 10 del 1995, aggiunto dall'art. 1 della legge regionale
15 gennaio 1997, n. 2, e per il 1998 dall'art. 7 della legge
regionale 5 dicembre 1997, n. 42, in carenza di una completa
attuazione dei procedimenti e degli istituti previsti, a regime,
dalla legge regionale n. 10 del 1995. Si puo' aggiungere - ancorche'
cio' resti al di fuori dell'ambito del presente giudizio - che, in
seguito, la legge regionale 18 novembre 1998, n. 37 (Norme in materia
di trasporto pubblico locale in attuazione del decreto legislativo
19 novembre 1997, n. 422), ha disciplinato ex novo interamente la
materia del trasporto pubblico locale, abrogando fra l'altro la legge
regionale n. 10 del 1995, salve alcune disposizioni, fra le quali
l'art. 10 concernente l'"Osservatorio della mobilita'" (art. 35,
comma 1, lettera c, modificata dall'art. 3, comma 1, della legge
regionale 22 dicembre 2000, n. 42), ma prorogando ulteriormente a sua
volta, in via transitoria, i precedenti criteri di riparto dei
contributi (art. 34, comma 3).
4. - Esula evidentemente dal presente giudizio la valutazione
delle cause e delle conseguenze dei ritardi che possono essersi
verificati nell'attuazione del regime voluto dal legislatore
regionale, e che lo hanno indotto a protrarre l'efficacia della
disciplina transitoria, secondo apprezzamenti rientranti nella
discrezionalita' del medesimo legislatore.
La censura del remittente si appunta in realta' sul contenuto di
tale disciplina transitoria, contestandosi la scelta di non tener
conto, a tali fini, delle percorrenze chilometriche autorizzate ed
effettuate dopo il 1991. Ma per escludere che tale scelta compiuta
dal legislatore regionale possa essere ritenuta in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione e' decisiva una duplice considerazione.
In primo luogo, non e' esatto l'assunto dello stesso remittente,
secondo cui il sistema della legislazione regionale in materia
sarebbe fondato sul criterio della attribuzione dei contributi in
proporzione alle percorrenze effettuate: in realta', come si e'
visto, il sistema previgente era piu' articolato e complesso,
basandosi sul calcolo della differenza fra ricavi e costi "standard",
applicato alle percorrenze ammissibili per ciascuna impresa; a sua
volta, il sistema previsto, a regime, dall'art. 7 della legge
regionale n. 10 del 1995 faceva si' riferimento alle percorrenze, ma
con riguardo alle linee e corse individuate come prioritarie in sede
di programmazione, col supporto tecnico di quell'"Osservatorio della
mobilita'" (art. 7, comma 5, lettera a), alla cui mancanza la norma
transitoria collegava la prosecuzione del regime di riparto
preesistente. Mai, dunque, il legislatore regionale ha presupposto
semplicemente che i contributi dovessero essere proporzionali alle
percorrenze di fatto attivate ogni anno da ogni impresa,
richiedendosi invece valutazioni tecniche e scelte programmatorie a
cui correlare l'impiego delle risorse.
In secondo luogo, e conseguentemente, l'autorizzazione alla
effettuazione di nuove percorrenze, ulteriori rispetto a quelle di
cui si era tenuto conto nel riparto dei contributi per il 1991, non
dava luogo al diritto alla corresponsione di nuovi contributi,
proprio perche', in attesa delle nuove decisioni di programmazione,
il legislatore aveva stabilito di tenere fermi i vecchi criteri di
riparto. Infatti i provvedimenti autorizzativi rilasciati, nella
specie, alla impresa ricorrente nel giudizio a quo (delibere della
Giunta provinciale di Perugia n. 5055 e 5056 del 20 dicembre 1995)
recavano una clausola espressa secondo la quale "il ripiano delle
perdite di esercizio di cui alla istituenda linea" o "le maggiori
percorrenze" sarebbero stati "a completo carico" dell'impresa
concessionaria, "in attesa dell'attuazione della legge regionale
n. 10 del 13 marzo 1995".
Nessuna ingiustificata discriminazione fra imprese - tutte messe
in condizione di sapere che il riparto dei contributi non sarebbe
stato modificato per effetto della autorizzazione di nuove
percorrenze - e nessuna lesione di legittimo affidamento delle
imprese concessionarie discendono dunque dalla applicazione delle
norme impugnate.