ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2,
3 e 4 del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450, convertito, con
modificazioni, nella legge 26 febbraio 1999, n. 39, recante
"Disposizioni per assicurare interventi urgenti di attuazione del
Piano sanitario nazionale 1998-2000", promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 27 marzo 1999,
depositato in cancelleria il 1o aprile 1999 ed iscritto al n. 13 del
registro ricorsi 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 22 maggio 2001 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato in via principale - in
riferimento agli artt. 9, comma 1, numero 10), e 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) ed inriferimento alle norme di attuazione recate dagli artt. 2
del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto
per il Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita) e 3 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento) - questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4 del
decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450 (Disposizioni per assicurare
interventi urgenti di attuazione del Piano sanitario nazionale
1998-2000), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio
1999, n. 39.
Le censure prospettate nel ricorso investono le disposizioni del
decreto-legge n. 450 del 1998 dirette - come stabilisce l'impugnato
art. 1, comma 1 - alla realizzazione di un programma su base
nazionale, adottato dal Ministro della sanita', d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, "per la realizzazione, in ciascuna regione e
provincia autonoma, in coerenza con gli obiettivi del Piano sanitario
nazionale, di una o piu' strutture, ubicate nel territorio in modo da
consentire un'agevole accessibilita' da parte dei pazienti e delle
loro famiglie, dedicate all'assistenza palliativa e di supporto
prioritariamente per i pazienti affetti da patologia neoplastica
terminale che necessitano di cure finalizzate ad assicurare una
migliore qualita' della loro vita e di quella dei loro familiari".
Ad avviso della ricorrente, la disciplina censurata "pretende di
regolare in modo assai analitico" un aspetto della materia igiene e
sanita'" - e precisamente il funzionamento e la gestione delle
strutture sanitarie - che lo statuto per il Trentino Alto-Adige e le
invocate norme di attuazione assegnano alla competenza della
Provincia autonoma di Bolzano, "sino al punto ... di imporre alla
provincia ricorrente di utilizzare (riconvertendole) strutture gia'
esistenti, anziche' realizzare strutture nuove ove invece la
provincia lo ritenesse piu' opportuno (art. 1, comma 1, secondo
periodo); come pure di realizzare strutture autonome, anziche'
integrate in strutture piu' ampie (art. 1, comma 1, primo periodo)",
predeterminando altresi', al comma 3 dell'art. 1, i contenuti della
programmazione provinciale in materia.
I "vincoli puntuali" stabiliti dal provvedimento legislativo
impugnato appaiono alla ricorrente "inammissibili", ove si consideri
"che quei particolari vincoli sono estranei alla garanzia di
erogazione di quelle prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed
ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle
normative nazionali e comunitaria (che in base all'art. 2, comma 2,
del d.P.R. n. 474 del 1995 costituisce un limite per l'esercizio
delle potesta' provinciali in materia), trattandosi ... di vincoli
relativi a profili organizzativi delle strutture anziche' ai livelli
delle prestazioni da esse erogate".
Censurando la regolamentazione "oltremodo analitica e
dettagliata" contenuta nell'impugnato decreto-legge, la Provincia
autonoma di Bolzano non intende contestare, si legge nel ricorso, la
necessita' che anche nel suoterritorio funzionino strutture sanitarie
dedicate alla prevista "assistenza palliativa e di supporto", bensi'
"la pretesa dello Stato di impedirle ... di esercitare in modo
autonomo le potesta' legislative e amministrative ad essa spettanti
in ordine alla istituzione, funzionamento e gestione delle ...
strutture sanitarie provinciali" di cuisi tratta.
La Provincia autonoma di Bolzano lamenta poi che la previsione di
un decreto ministeriale di adozione del programma di cui al citato
comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge impugnato risulterebbe
illegittima anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte che
esclude l'intervento di regolamenti ministeriali per limitare la
sfera di competenze delle regioni e delle province autonome.
D'altro canto, se il programma ministeriale di cui si tratta
dovesse configurare un atto di indirizzo e coordinamento,
risulterebbe violato l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del
1992, che esige la previa e diretta consultazione della provincia,
non surrogabile - sottolinea la ricorrente, che richiama la sentenza
della Corte costituzionale n. 121 del 1997 - dalla previa intesa del
ministro con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome.
La speciale disciplina contenuta nelle citate disposizioni di
attuazione statutaria - si legge nel ricorso, contenente ulteriori
richiami di giurisprudenza costituzionale - sarebbe altresi' violata
giacche' gli atti di indirizzo e coordinamento possono vincolare le
province autonome "solo al conseguimento degli obiettivi in essi
stabiliti", e non gia' contenere "norme di dettaglio, recanti
prescrizioni analitiche e puntuali", la cui emanazione e' adesse
riservata.
La ricorrente aggiunge che solo il parere prescritto dalle
invocate norme di attuazione, ma non l'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, e' in grado, se negativo, di sospendere
temporaneamente l'efficacia dell'atto statale di indirizzo nel
territorio provinciale e che, comunque, la funzione statale di
indirizzo e coordinamento "deve essere svolta a livello
collegiale ... e non con un semplice decreto ministeriale".
Con particolare riguardo al comma 2, dell'impugnato art. 1,
l'ente territoriale ricorrente lamenta - richiamando le censure gia'
rivolte alla previsione del decreto ministeriale di adozione del
programma di cui al comma 1 - la violazione del gia' menzionato
art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992 ad opera della
previsione di un atto di indirizzo e coordinamento "adottato ai sensi
dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59" per stabilire "i
requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per
l'esercizio delle attivita' sanitarie da parte delle strutture di cui
al comma 1 nonche' le modalita' di verifica dei risultati".
La provincia autonoma censura quest'ultima previsione anche sotto
il profilo contenutistico, affermando che la verifica dei risultati
di cui si tratta "rientra integralmente nelle competenze provinciali,
come risulta confermato dal precedente atto di indirizzo in materia
di requisiti strutturali tecnologici ed organizzativi minimi per
l'esercizio delle attivita' sanitarie emanato con il d.P.R. 14
gennaio 1997" e come imporrebbe il principio generale che riserva
alla provincia "la verifica del conseguimento degli obiettivi e dei
risultati stabiliti negli atti di indirizzo e coordinamento".
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri per chiedere una declaratoria di
inammissibilita' e di infondatezza del ricorso proposto dalla
Provincia autonoma di Bolzano, "non avendo lo Stato, con le
disposizioni impugnate, leso le attribuzioni della provincia
ricorrente".
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia autonoma di
Bolzano ha depositato "brevi note" per lamentare la laconicita'
dell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio,
incompatibile, ad avviso della ricorrente, con la "esigenza di un
contraddittorio non meramente formale" derivante dalle norme
disciplinanti il giudizio costituzionale in via principale.
Nell'impossibilita' di conoscere le difese avversarie, la provincia
si limita a rinviare a quanto dedotto in sede di ricorso.
4. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria per argomentare la richiesta
declaratoria di inammissibilita' e infondatezza del ricorso proposto
dalla Provincia autonoma di Bolzano.
La difesa erariale premette che, con la normativa impugnata, "si
sono volute garantire uguali opportunita' di accesso in strutture
socio-sanitarie che, per la specifica funzione di supporto che
ambiscono a svolgere ... non possono ne' devono incontrare ostacoli o
barriere di carattere burocratico o, peggio, di carattere politico
gestionale".
La funzione ministeriale di garantire condizioni di eguaglianza
nelle diverse realta' territoriali, deduce l'Avvocatura, e' destinata
ad essere esercitata attraverso procedure concertate e di intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, sede nella quale la ricorrente, "nel rispetto ed
in attuazione del principio di leale collaborazione e nel
perseguimento di obiettivi di funzionalita', economicita' ed
efficacia dell'azione amministrativa, potra' far valere le proprie
ragioni".
Quanto alla censurata previsione, all'art. 1, comma 2, del
denunciato decreto-legge, di un atto di indirizzo e coordinamento, la
difesa erariale rileva che esso, "lungi dall'essere approvato con un
semplice decreto ministeriale, dovra' essere adottato ai sensi
dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59".
In merito alla lamentata previsione, ad opera, in particolare,
dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 450 del 1998, di criteri
di organizzazione delle strutture sanitarie di cui si tratta, nella
memoria si legge che "l'autonomia finanziaria ed organizzativa
rivendicata dalla ricorrente non giustifica l'esenzione della stessa
dal rispetto dielementari principi di contenimento della spesa
pubblica".
Ad avviso della difesa erariale e' poi erroneo l'assunto in base
al quale la ricorrente considera le spese relative alle suddette
strutture totalmente a carico del bilancio provinciale: la citata
tabella A, si osserva nella memoria del Presidente del Consiglio, "si
riferisce esclusivamente all'art. 3, il quale per l'appunto - nel
prevedere un finanziamento di lire 3.000 miliardi a carico del
bilancio dello Stato "per far fronte ... alle maggiori occorrenze
finanziarie del Servizio sanitario nazionale per gli anni 1995, 1996
e 1997 dispone che "le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta
e le Provincie autonome di Trento e Bolzano provvedono alle predette
eventuali maggiori occorrenze finanziarie ai sensi della normativa
vigente ".
L'Avvocatura esclude infine il contrasto - denunciato dalla
ricorrente - tra l'impugnata disciplina e l'atto di indirizzo in
materia di requisiti strutturali tecnologici ed organizzativi minimi
per l'esercizio delle attivita' sanitarie emanato con il d.P.R. 14
gennaio 1997: da un lato, osserva la difesa erariale, l'art. 2, comma
2, del citato d.P.R. si riferisce al "rispetto dei requisiti minimi";
dall'altro, l'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 450 del 1998 "fa
riferimento piu' in generale ai "risultati evidentemente
riconducibili all'attivita' delle strutture di cui al comma 1
dell'art. 1".
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato in via
principale questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 28 dicembre 1998, n. 450
(Disposizioni per assicurare interventi urgenti di attuazione del
Piano sanitario nazionale 1998-2000), convertito, con modificazioni,
nella legge 26 febbraio 1999, n. 39.
In riferimento agli artt. 9, comma 1, numero 10), e 16 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige - che attribuiscono alle
province autonome, rispettivamente, potesta' legislativa concorrente
in materia di igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e
ospedaliera, e potesta' amministrativa alla regione Trentino-Alto
Adige e alle province autonome nelle stesse materie nelle quali
queste hanno competenza legislativa - ed in riferimento alle norme di
attuazione recate dall'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme
di attuazione dello statuto per il Trentino-Alto Adige in materia di
igiene e sanita) - che conferiscono alle province autonome "le
potesta' legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed
alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari", precisando che
"nell'esercizio di tali potesta' esse devono garantire l'erogazione
di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e
comunitaria" - i quattro commi impugnati risulterebbero
costituzionalmente illegittimi giacche', direttamente, o attraverso
un decreto ministeriale, pretendono di regolare "in modo assai
analitico" un aspetto della materia "igiene e sanita'", e
precisamente il funzionamento e la gestione delle strutture
sanitarie, che lo statuto per il Trentino-Alto Adige e le invocate
norme di attuazione assegnano alla competenza della Provincia
autonoma di Bolzano.
La disciplina censurata, lamenta la ricorrente, si spinge "sino
al punto ... di imporre alla provincia di utilizzare
(riconvertendole) strutture gia' esistenti, anziche' realizzare
strutture nuove ove invece la provincia lo ritenesse piu' opportuno
(art. 1, comma 1, secondo periodo); come pure di realizzare strutture
autonome, anziche' integrate in strutture piu' ampie (art. 1, comma
1, primo periodo)", predeterminando altresi', al comma 3 dell'art. 1,
i contenuti della programmazione provinciale in materia.
In riferimento all'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266, la disciplina impugnata sarebbe lesiva dell'autonomia
provinciale giacche' il decreto di adozione del programma di cui al
comma 1, ove configurato come atto di indirizzo e coordinamento, non
appare vincolato al rispetto delle particolari garanzie previste in
favore della ricorrente dall'invocata disposizione di attuazione
statutaria (che esige la previa e diretta consultazione della
Provincia, precisando che gli atti di indirizzo e coordinamento
possono vincolare le province autonome "solo al conseguimento degli
obiettivi in essi stabiliti"). Tale disciplina appare altresi' in
contrasto con i principi costituzionali in tema di indirizzo e
coordinamento, che richiedono l'esercizio collegiale (da parte del
Consiglio dei ministri) della funzione medesima.
Il decreto di adozione del programma di cui al comma 1, ove
configurato come atto regolamentare, violerebbe invece il divieto di
disciplinare con fonte secondaria materie di competenza regionale e
provinciale.
Oggetto di specifica censura e' poi il comma 2 dell'impugnato
art. 1 del decreto-legge n. 450 del 1998, che prevede l'adozione di
un atto di indirizzo e coordinamento "ai sensi dell'articolo 8 della
legge 15 marzo 1997, n. 59" per stabilire "i requisiti strutturali,
tecnologici ed organizzativi minimi per l'esercizio delle attivita'
sanitarie da parte delle strutture di cui al comma 1 nonche' le
modalita' di verifica dei risultati", anch'esso, ad avviso della
ricorrente, in contrasto con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266
del 1992, per gli stessi motivi gia' addotti, sotto questo profilo,
nei riguardi del decreto ministeriale previsto dall'impugnato comma
1.
2. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 450 del 1998 e' fondata.
I commi 1, 3 e 4 dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge
contengono principi e criteri destinati ad uniformare
l'organizzazione, da parte delle regioni e delle province autonome,
delle strutture per la prestazione di "cure palliative" in favore dei
"pazienti affetti da patologia neoplastica terminale" e prevedono
l'adozione - con decreto del Ministro della sanita', d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
leprovince autonome - di un programma su base nazionale destinato a
precisare ed articolare ulteriormente tali principi e criteri.
In particolare, l'art. 1, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre
1998, n. 450, prevede l'adozione, con decreto del Ministro della
sanita', d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, di un programma su
base nazionale "per la realizzazione, in ciascuna regione e provincia
autonoma, in coerenza con gli obiettivi del Piano sanitario
nazionale, di una o piu' strutture, ubicate nel territorio in modo da
consentire un'agevole accessibilita' da parte dei pazienti e delle
loro famiglie, dedicate all'assistenza palliativa e di supporto
prioritariamente per i pazienti affetti da patologia neoplastica
terminale che necessitano di cure finalizzate ad assicurare una
migliore qualita' della loro vita e di quella dei loro familiari".
Le attribuzioni delle province autonome in materia di assistenza
sanitaria trovano la loro disciplina, oltre che nelle richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, nell'art. 2 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), a norma del quale "spettano alle regioni e
alle province autonome, nel rispetto dei principi stabiliti dalle
leggi nazionali, le funzioni legislative ed amministrative in materia
sanitaria ed ospedaliera", ed in particolare Ala determinazione dei
principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attivita' destinata
alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle u.s.l.
e delle aziende ospedaliere, le attivita' di indirizzo tecnico,
promozione e supporto nei confronti delle predette u.s.l. ed aziende,
anche in relazione al controllo di gestione e alla valutazione della
qualita' delle prestazioni sanitarie".
Questo assetto normativo - come questa Corte ha chiarito - trova
una norma di chiusura nell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo
il quale nelle materie di competenza propria della regione o delle
province autonome, la legge non puo' attribuire agli organi statali
funzioni amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione
(sentenza n. 182 del 1997).
La previsione, nei commi 1, 3 e 4 dell'art. 1 dell'impugnato
decreto-legge, di un decreto ministeriale destinato ad orientare e
predeterminare le attivita' provinciali di progettazione e
organizzazione delle strutture sanitarie per l'assistenza oncologica
e palliativa - sia pure nei termini di un programma la cui
realizzazione da parte delle province autonome si configura come
onere per l'accesso a finanziamenti erogati a carico del bilancio
statale - incide sulla sfera di autonomia provinciale lasciando
spazio solo alla mera esecuzione e contraddicendo, come gia' in
un'altra occasione si e' dovuto rilevare, "i canoni che devono
informare il rapporto tra la legislazione statale e quella regionale
e provinciale" (sentenza n. 373 del 1995).
A quest'ultimo riguardo, nella materia dell'organizzazione delle
strutture sanitarie pubbliche, di competenza delle province autonome,
l'intervento dello Stato non puo' esplicarsi se non attraverso la
legislazione di principio o di riforma economico-sociale, o
attraverso l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,
nel rispetto delle particolari procedure richieste dalle norme di
attuazione statutaria per l'efficacia degli atti di indirizzo nei
confronti delle Province autonome di Trento e Bolzano, di cui
all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 (sentenza n. 63 del 2000).
Deve pertanto essere dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 28 dicembre 1998,
n. 450, nella parte in cui vincola la Provincia autonoma di Bolzano
alle statuizioni contenute nel decreto ministeriale di cui al citato
comma 1.
In considerazione della piena equiparazione delle due province
autonome in ordine alla disciplina di cui si tratta, la declaratoria
di incostituzionalita' deve essere estesa anche alla Provincia
autonoma di Trento.
Rimangono assorbite le altre censure concernenti i commi 1, 3 e 4
dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge.
3. - Oggetto di ulteriori e specifiche censure e' poi il citato
comma 2 dell'art. 1, che prevede l'adozione - in conformita'
all'art. 8 della legge n. 59 del 1997 - di un atto di indirizzo e
coordinamento per stabilire "i requisiti strutturali, tecnologici ed
organizzativi minimi per l'esercizio delle attivita' sanitarie da
parte delle strutture di cui al comma 1 nonche' le modalita' di
verifica dei risultati".
La previsione, ad opera del comma 2, di un atto di indirizzo e
coordinamento destinato a vincolare anche la ricorrente si porrebbe
ad avviso di quest'ultima in contrasto con l'art. 3 del decreto
legislativo n. 266 del 1992, che esige la previa e diretta
consultazione della provincia, non surrogabile dalla previa intesa in
sede di Conferenza Stato-regioni; stabilisce che gli atti di
indirizzo e coordinamento possono vincolare le province autonome
"solo al conseguimento degli obiettivi in essi stabiliti"; prevede
che il parere prescritto dalle invocate normedi attuazione, se
negativo, sospende temporaneamente l'efficacia dell'atto statale di
indirizzo nel territorioprovinciale.
La questione non e' fondata.
La consultazione preventiva delle province autonome al fine di
acquisirne il parere in ordine alla compatibilita' di un atto statale
di indirizzo e coordinamento con lo statuto speciale e con le
relative norme di attuazione, condiziona la legittimita' degli atti
di indirizzo che siano diretti anche alle Province autonome di Trento
e Bolzano (o alla Regione Trentino-Alto Adige, ove sia in gioco la
rispettiva competenza), e la loro validita' nei confronti delle
stesse (v., ex plurimis sentenze n. 273 del 1998; n. 263 del 1997;
n. 121 del 1997). Sotto il profilo contenutistico, il potere statuale
di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato in conformita' al
disposto dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 266 del 1992, a norma
del quale gli atti governativi di indirizzo vincolano le province
autonome solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essi
stabiliti (sentenza n. 381 del 1996).
Il censurato comma 2 deve essere quindi letto in armonia con le
invocate norme di attuazione. Infatti non puo' darsi una lettura del
detto comma diretta a vincolare le province autonome ad un atto di
indirizzo e coordinamento adottato in difformita' dai requisiti di
ordine formale e contenutistico richiesti dall'art. 3 del
decretolegislativo n. 266 del 1992.
Non potendo, per le su esposte ragioni, l'anzidetto comma
applicarsi alla ricorrente, non hanno fondamento le ulteriori
censure.