Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale protempore
Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale n. 1662 del 3 luglio 2001 (all. 1), rappresentata e
difesa - come da procura speciale del 5 luglio 2001 (rep. n. 25303)
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante della
Provincia stessa (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di
Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, in via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare con l'art. 3 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1 dicembre 2000,
"Atto di indirizzo e coordinamento concernente il rimborso delle
spese di soggiorno per cure dei soggetti portatori di handicap in
centri all'estero di elevata specializzazione", disposizioni
dettagliate direttamente applicabili nel territorio provinciale e
vincolanti le competenze provinciali, e per il conseguente
anullamento dell'art. 3 del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 1 dicembre 2000, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie
generale, n. 118 del 23 maggio 2001, per violazione:
dell'articolo 9, n. 10, dell'articolo 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione;
degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992;
del principio di leale collaborazione;
delle regole procedimentali in materia di atti di indirizzo e
coordinamento, e in particolare dell'art. 1, comma 1, lettera ii),
della legge 12 gennaio 1991, n. 13, e dell'art. 5, comma 1, lettera
d), della legge n. 400/1988.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento e' dotata di potesta' legislativa
nella materia dell'igiene e sanita', ai sensi dell'articolo 9,
n. 10), dello statuto speciale. Nella medesima materia la Provincia
e' altresi dotata delle correlate potesta' amministrative, in virtu'
dell'articolo 16 dello statuto speciale e delle conseguenti norme di
attuazione, emanate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474.
Nell'ambito di tale materia rientra la problematica dei rimborsi
delle spese dei soggetti portatori di handicap che si rechino
all'estero per fruire di prestazioni sanitarie in centri di altissima
specializzazione, qualora le prestazioni in questione non possano
essere erogate adeguatamente o tempestivamente dal Servizio sanitario
nazionale.
Essa e' disciplinata, in ambito statale, dalla legge 5 febbraio
1992, n. 104, il cui art. 11 prevede, in particolare, che, "ove nel
centro di altissima specializzazione estero non sia previsto il
ricovero ospedaliero per tutta la durata degli interventi
autorizzati, il soggiorno dell'assistito e del suo accompagnatore in
alberghi o strutture collegate con il centro e' equiparato a tutti
gli effetti alla degenza ospedaliera ed e' rimborsabile" (comma 1).
Il comma 2 dello stesso articolo dispone poi che "la commissione
centrale presso il Ministero della sanita' di cui all'articolo 8 del
decreto del Ministro della sanita' 3 novembre 1989, ... esprime il
parere sul rimborso per i soggiorni collegati agli interventi
autorizzati dalle regioni sulla base di criteri fissati con atto di
indirizzo e coordinamento emanato ai sensi dellrricolo 5, primo
comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, con il quale sono
disciplinate anche le modalita' della corresponsione di acconti alle
famiglie". Il richiamato art. 5, comma 1, legge n. 833 del 1978 e'
una norma generale di competenza, e stabilisce che "la funzione di
indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative delle
regioni in materia sanitaria, ... spetta allo Stato e viene
esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o con atto
avente forza di legge, mediante deliberazioni del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il
Ministro della sanita', sentito il Consiglio sanitario nazionale" (va
qui ricordato che tale organo e' stato soppresso con il d.lgs. 3
marzo 1993, n. 266, e che i suoi compiti sono stati attribuiti alla
Conferenza Stato-Regioni).
L'atto d indirizzo e coordinamento oggetto del presente giudizio
e' stato emanato con il d.P.C.m. 1 dicembre 2000. Oggetto della
presente impugnazione e', in particolare, l'art. 3, il quale
stabilisce che "le regioni e le province autonome" riconoscono il
concorso alle spese di cura all'estero ai soggetti indicati
nell'art. 2, attenendosi, in ordine alle modalita' di calcolo della
situazione economica del nucleo familiare di appartenenza, ai
seguenti "criteri":
"a) un concorso pari al 100 per cento della spesa rimasta a
carico, qualora trattasi di un nucleo familiare per il quale
l'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) sia
inferiore a 62 milioni;
b) un concorso pari all'80 per cento della spesa rimasta a
carico, qualora trattasi di un nucleo familiare per il quale
l'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) sia
inferiore a 100 milioni;
c) un concorso pari all'80 per cento delle spese di
soggiorno, ... qualora trattasi di un nucleo familiare per il quale
l'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) sia
superiore a 100 milioni".
Si tratta di un complesso dettagliato di prescrizioni
direttamente operative o comunque vincolanti, le quali ledono le
prerogative costituzionali della Provincia, per le seguenti ragioni
di
Diritto
1. - Lesione delle funzioni legislative ed amministrative della
Provincia per la diretta applicabilita' e per il carattere vincolante
dei criteri di cui all'art. 3 d.P.C.m. 1 dicembre 2000.
Come esposto, l'art. 3 del d.P.C.m. qui impugnato detta
disposizioni dettagliate direttamente applicabili nel territorio
provinciale e vincolanti le competenze provinciali, senza lasciare
alcuna discrezionalita' nel settore in questione.
Le censure che verranno di seguito illustrate, e che ad avviso
della ricorrente Provincia non potrebbero non portare
all'annullamento delle impugnate disposizioni, sarebbero superflue se
anche in relazione all'art. 3 del decreto impugnato operasse la
clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 7, comma 3, del d.P.C.m.
secondo la quale "le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e Bolzano provvedono alle finalita' del presente
atto di indirizzo e coordinamento nell'ambito delle proprie
competenze secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti".
Sennonche', ad impedire un'applicazione altrimenti ovvia di tale
clausola al disposto dell'art. 3 (come ad ogni altro disposto
dell'atto di indirizzo) - sta il fatto che lo stesso art. 3 menziona
precisamente tra i propri destinatari le Province autonome. Cio'
induce a ritenere che - nonostante la generale clausola di
salvaguardia - l'atto di indirizzo abbia inteso specificare che per
la speciale materia del "concorso alla spesa" (oggetto dell'art. 3)
il vincolo e' invece dettagliato e preciso, e pienamente
corrispondente a quello posto alle regioni ordinarie. Pare cioe' che
l'art. 3 deroghi all'art. 7, comma 3, e intenda sottoporre in modo
immediato le Province autonome ad una disciplina dettagliata in una
materia di competenza provinciale.
Di qui la necessita' del presente ricorso.
In quanto riferite - come lo stesso art. 3 le riferisce alla
ricorrente Provincia, le disposizioni in esso contenute violano in
primo luogo l'art. 3, comma 2, delle norme di attuazione dello
statuto poste con d.lgs. n. 266/1992, secondo il quale gli atti di
indirizzo e coordinamento "vincolano la regione e le province
autonome solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi
stabiliti".
Gia' in generale, come codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
piu' volte stabilito (v. ad es. la sent. n. 177 del 1988), un atto
non puo' dirsi "di indirizzo e coordinamento" se reca invece esso
stesso in termini rigidi la disciplina che dovrebbe limitarsi ad
indirizzare; ma e' evidente che le norme di attuazione dello statuto
pongono per la ricorrente Provincia un piu' stringente standard di
legittimita' dell'atto in quanto ad essa rivolto. Obbiettivo o
risultato da raggiungere potrebbe essere, in questo caso, la
differenziazione della copertura delle spese per fasce di reddito:
non certo la puntuale determinazione contenuta nell'atto impugnato.
In realta', si tratta di una disciplina talmente precisa da
doversi considerare l'equivalente di una diretta disciplina della
materia: e da questo punto di vista risulta violato anche l'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992: il quale, come ben noto, istituisce un
regime di separazione fra la legislazione statale e la legislazione
regionale (e provinciale), per cui - nelle materie regionali e
provinciali - le leggi statali non sono direttamente applicabili
nella regione Trentino-Alto Adige ma determinano il dovere della
regione e delle province di adeguare eventualmente la propria
legislazione ai principi delle leggi statali costituenti limiti della
legislazione stessa ai sensi dello Statuto. La norma di attuazione
risulta, quindi, violata tre volte dall'art. 3 qui impugnato; perche'
pone disposizioni direttamente applicabili alle province, perche'
tali disposizioni sono dettagliate e perche' esse, comunque, non
provengono da un atto legislativo ma da un semplice atto di indirizzo
e coordinamento.
Di qui la lesione delle competenze legislative ed amministrative
della Provincia.
2. - Violazione dell'art. 3, d.lgs. n. 266/1992.
In base all'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266/1992, "la regione
o le province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive
competenze, sono consultate, a cura della Presidenza del Consiglio
dei ministri, su ciascun atto amministrativo di indirizzo e
coordinamento per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo
statuto speciale e con le relative norme di attuazione". La premessa
del d.P.C.m. qui impugnato attesta l'avvenuta acquisizione
dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ma non l'acquisizione del
parere della Provincia autonoma di Trento, necessario in virtu' della
norma ora citata.
Il parere della Provincia viene invece dato per reso dal verbale
della seduta della Conferenza Stato-Regioni del 12 ottobre 2000 (all.
3), verbale che cita una nota del 17 aprile 2000. In realta', la
Provincia autonoma di Trento si e' espressa sullo schema di d.P.C.m.
da ultimo, con nota del presidente 8 giugno 2000, n. prot.
477/32-3/2000-S001 (all. 4), con la quale ha espressamente richiesto
la soppressione, nell'art. 3 qui impugnato, del riferimento alle
province autonome.
Piu' precisamente, nella nota si rileva che la Provincia "aveva
formulato, con nota di data 3 maggio 2000, ... le proprie motivate
osservazioni in ordine alla mancata compatibilita' dell'atto ... con
lo statuto speciale e con le relative norme di attuazione e aveva di
conseguenza ritenuto necessario proporre alcuni emendamenti a
salvaguardia delle specifiche competenze della Provincia in materia"
e che "nel nuovo testo dell'atto di indirizzo e coordinamento inviato
..., non e' stata inserita..., la modifica proposta all'articolo 3".
Si ribadivano, dunque, "anche nei confronti del nuovo schema di atto
di indirizzo ... le osservazioni di ordine generale e sistematico,
circa la non compatibilita' dell'atto medesimo con lo statuto
speciale e con le relative norme d'attuazione", e si rinnovavano per
gli stessi motivi, "le proposte di emendamento al testo dell'atto",
fra le quali quella di "sopprimere il riferimento alle Province
autonome contenuto nell'articolo 3". Dunque, la Provincia autonoma di
Trento aveva chiaramente espresso ... proprio parere negativo su
quello che e' divenuto poi il contenuto definitivo dell'art. 3.
A questa stregua, il verbale della seduta del 12 ottobre 2000
della Conferenza Stato-Regioni (seduta alla quale non ha partecipato
il presidente della Provincia di Trento: v. il doc. 3) risulta del
tutto arbitrario nella parte in cui attesta che "le Province autonome
di Trento e Bolzano, con note rispettivamente del 17 aprile e del 5
aprile 2000, hanno reso i ... pareri di conformita' alle norme
statutarie".
Ora, la ricorrente Provincia e' del tutto consapevole che nella
procedura di adozione degli atti di indirizzo essa e' chiamata a dare
un semplice parere di conformita' statutaria, e che il Consiglio dei
ministri potrebbe opinare diversamente: ma cio' non toglie che appaia
lesivo delle proprie prerogative costituzionali, anche in relazione
al principio di leale collaborazione, sia il dare per acquisito un
parere di conformita', quando il contenuto effettivo di tale parere
era al contrario nel senso della non conformita' statutaria, sia il
provvedere in difformita' da tale parere senza la minima indicazione
delle cogenti ragioni di fatto o di diritto che inducono il Consiglio
dei ministri a tale scelta.
Nel presente caso il d.P.C.m. ha disatteso (senza motivazione
alcuna) la proposta provinciale, ed anzi l'ha persino ignorata: ma il
fatto di "ignorare" il parere negativo della Provincia costituisce il
disconoscimento di una garanzia - prevista dal d.lgs. n. 266/1992 -
che concorre a comporre il complessivo "bagaglio" di protezione
costituzionale della Provincia stessa.
Ne risulta un'ulteriore ragione di annullamento dell'art. 3 qui
impugnato.
3. - Illegittimo esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento per alterazione delle competenze stabilite.
Le censure sopra esposte costituiscono il quadro fondamentale
della presente impugnazione. Completezza e scrupolo difensivo esigono
tuttavia che si rilevino altre singolarita' dell'atto impugnato, che
ad avviso della Provincia ne compromettono anch'esse la legittimita'
quale atto di indirizzo e coordinamento.
Come illustrato, esso e' stato emanato ai sensi dell'art. 5 della
legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978, secondo il quale "la
funzione di indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative
delle regioni in materia sanitaria, ... spetta allo Stato e viene
esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o con atto
avente forza di legge, mediante deliberazioni del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il
Ministro della sanita', sentito il Consiglio sanitario nazionale".
L'atto si sarebbe dunque dovuto fondare su una proposta del
Presidente del Consiglio, sulla quale avrebbe dovuto essere acquisita
l'intesa del Ministro della sanita', e avrebbe dovuto essere emanato
con decreto del Presidente della Repubblica, secondo la regola
generale di cui all'art. 1, comma 1, lett. ii), della legge 12
gennaio 1991, n. 13. Si e' trattato invece, come risulta
dall'intitolazione dell'atto e dal preambolo, di un decreto del
Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro della sanita',
previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
E' evidente non solo la non corrispondenza formale dell'atto allo
schema normativo, ma altresi', come si dira', l'alterazione
sostanziale del processo decisionale.
In primo luogo, l'atto di indirizzo deliberato dal Consiglio dei
ministri e' stato "tradotto" in un decreto del Presidente del
Consiglio. A quello che risulta, cio' corrisponde alla prassi degli
atti di indirizzo e coordinamento adottati dal 1997 in poi: ma tale
prassi appare attualmente contraria al diritto positivo. Essa si
spiega, probabilmente, per il fatto che l'art. 1, comma 1, lett. hh),
della legge n. 13 del 1991, che prevedeva specificamente l'emanazione
degli atti di indirizzo e coordinamento con decreto del Presidente
della Repubblica, e' stato abrogato dalla legge n. 59 del 1997,
abrogazione a sua volta collegata al venire meno per effetto
dell'art. 8, legge n. 59 del 1997 - della competenza generale del
Consiglio dei ministri. In quella situazione, l'iniputazione
dell'atto di indirizzo al Presidente del Consiglio poteva apparire il
solo modo di sottolineare la natura "generale" dell'atto, la sua non
imputabilita' ad una amministrazione di settore: di qui, si ritiene,
la prassi che dal 1997 vede la sostituzione del d.P.C.m. al d.P.R.
quale forma di emanazione degli atti di indirizzo.
Tuttavia, la situazione giuridica attuale non giustifica affatto
tale prassi. Va rilevato, in particolare, che la competenza del
Consiglio dei ministri (che peraltro nel caso specifico e' gia'
fondata sull'art. 5 della legge n. 833 del 1978) e' stata anche in
generale "ripristinata" dalla sent. n. 408 del 1998 di codesta Corte
costituzionale, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima la
norma della legge n. 59/1997 abrogativa dell'art. 2, comma 3, lett.
d), legge n. 400/1988. A seguito di tale sentenza si ripristina anche
la competenza del Presidente della Repubblica ad emanare gli atti di
indirizzo e coordinamento, per effetto del gia' citato art. 1, comma
1, lett. ii), della legge 12 gennaio 1991, n. 13, e dell'art. 5,
comma 1, lett. d), della legge n. 400/1988 (che presuppone
chiaramente l'emanazione con d.P.R. di tutti gli atti per i quali sia
intervenuta delibera del Consiglio dei ministri).
Risulta ad avviso della ricorrente Provincia cosi' illustrato
come la prassi della emanazione degli atti di indirizzo e
coordinamento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
sia oramai contra legem. A smentire tale conclusione non basta certo,
a questo punto, l'avvenuta abrogazione della specifica regola gia'
posta dal ricordato art. 1, comma 1, lett. hh), della legge n. 13 del
1991, dato che il luogo di questa e' ora tenuto dalla regola generale
sopra citata.
L'aver tradotto, nel caso di cui al presente ricorso, la
deliberazione di base in un atto del Presidente del Consiglio,
anziche' del Presidente della Repubblica, altera dunque l'ordine
delle competenze, assegnando al Presidente del Consiglio un potere
che non gli spetta, ne' in relazione alla disciplina degli atti di
indirizzo e coordinamento ne' in relazione agli atti del Consiglio
dei ministri in genere. Inoltre - ed e' cio' che qui piu' conta -
tale indebita "trasposizione" della deliberazione collegiale in atto
del Presidente del Consiglio sottrae alla Provincia la garanzia
(sicuramente di livello costituzionale) che nel procedimento di
emanazione dell'atto di indirizzo intervenga un organo rappresentante
dell'unita' nazionale nel suo complesso, un organo in grado di
formulare, al momento dell'emanazione, i rilievi eventualmente
necessari sulla legittimita' sull'atto emanando.
Nel caso specifico, inoltre, l'alterazione delle competenze
all'emanazione ha comportato un'ulteriore alterazione del processo
decisionale, in quanto il Presidente del Consiglio, dovendo emanare
l'atto, non ha svolto alcun ruolo nella determinazione del contenuto
dell'atto, che avrebbe invece dovuto proporre. L'art. 5 della legge
di riforma sanitaria affida la proposta al Presidente del Consiglio,
e non all'amministrazione competente per materia, all'evidente scopo
di mantenere la funzione generale dell'atto, e di evitarne lo
scadimento ad espressione degli interessi dell'amministrazione piu'
direttamente coinvolta: alla quale e' stato affidato dunque un ruolo
secondo, consistente nel potere di intesa, ma non un ruolo di prima
individuazione del contenuto propositivo.
Di qui una generale ragione di illegittimita' dell'atto, che si
traduce anch'essa, rapportata al contenuto lesivo dell'art. 3, in una
violazione delle prerogative costituzionali della ricorrente
Provincia.