LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da: Novocen consorzio per l'ediliza napoletana, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Federici n. 2, presso lo studio dell'avvocato M.C. Alessandrini, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Allodi, Aldo Starace, giusta delega a margine del ricorso, ricorrente; Contro: Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in Roma, via Dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis, controricorrente; Nonche' contro: Russo Teresa, Severino Luigi, Severino Enrico, Severino Giuseppa in qualita' di eredi di Severino Carmine, Severino Enrico, Severino Gennaro, Severino Giuseppina, Severino Maria, Severino Antonio in qualita' di eredi di Severino Gaetano, Borgese Maria Loreta, Severino Errico, Severino Giuseppina, Severino Luisa in qualita' di eredi di Severino Raffaele, Severino Anna, Severino Vincenza, Severino Giovanni, Severino Salvatore, Severino Maria, Severino Rita, Severino Pasqua, Severino Gerardo, intimati; E sul secondo ricorso n. 11843/1998 proposto da: Severino Giovanni, Severino Vincenza, Severino Pasqua, Borgese Maria Loreta, Severino Errico, Severino Giuseppina, Severino Luisa, in qualita' di eredi di Severino Raffaele, elettivamente domiciliati in Roma, viale Angelico n. 54, presso lo studio dell'avvocato Giovanni Sartore, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Piscicelli, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale, controricorrenti e ricorrenti incidentali, Contro consorzio Novocen, P.C.M. Funzionario CIPE ex art. 84, legge n. 219/81, intimati; Avverso la sentenza n. 140/1997 della giunta speciale per le espropriazioni presso la c.a. di Napoli, depositata il 12 dicembre 1997; Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 7 dicembre 2000 dal consigliere dott. Enrico Altieri; Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott. Vincenzo Nardi che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale per quanto di ragione, assorbimento del ricorso incidentale condizionato. 1. - Svolgimento del processo. Con citazione notificata il 30 marzo e il 1 aprile 1996 Russo Teresa, Borgese Maria Loreta, Severino Luigi, Enrico Giuseppa, Enrico, Gennaro, Giuseppina, Maria, Antonio, Errico, Giuseppina, Luisa, Anna, Vincenza, Giovanni, Salvatore, Maria, Rita, Pasqua e Gerardo convenivano dinanzi alla giunta speciale per le espropriazioni di Napoli il funzionario delegato CIPE e il Novocen - Consorzio per l'edilizia napoletana, esponendo: di essere comproprietari di alcuni immobili in Napoli, inseriti nell'ambito del programma straordinario per l'edilizia residenziale di Napoli, ai sensi della legge 14 maggio 1981, n. 219, ed assoggettati ad espropriazione per la realizzazione delle opere previste nel comparto, affidate in concessione al detto consorzio; che quest'ultimo non aveva offerto ne' liquidato alcunche' a titolo di indennita' di espropriazione e di occupazione. Chiedevano, quindi, la determinazione delle giuste indennita' di espropriazione e di occupazione, previa determinazione del valore venale degl'immobili. Si costituivano il consorzio e la Presidenza del Consiglio dei ministri. Con sentenza 23 ottobre-12 dicembre 1997 la giunta, dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri, determinava l'indennita' di espropriazione nonche' quella di occupazione, quest'ultima nella misura corrispondente agli interessi legali sul valore pieno dell'immobile fino alla data dell'effettivo deposito; condannava il consorzio al pagamento delle spese processuali, degli onorari dovuti ai componenti del collegio e del compenso spettante al segretario. La sentenza e' cosi' motivata: la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e del comune doveva essere esclusa, in quanto, in forza degli artt. 80, 81 e 82 della legge 14 maggio 1981, n. 219, all'ente concessionario e' demandato - attraverso l'apposita convenzione - il compimento in nome proprio di tutte le operazioni, tecnico-materiali e giuridiche, ivi comprese quelle implicanti esercizio di poteri pubblicistici. L'ente concessionario assume, quindi, la qualita' di unico soggetto responsabile nei confronti dell'espropriato; l'indennita' di occupazione era dovuta, in quanto l'art. 80 della legge n. 219/1981 riconosce ai proprietari tutte le indennita' previste dalla legge 29 luglio 1980, n. 385, la quale, agli artt. 1 e 2, considera anche tale indennita'; nel merito, la valutazione dell'immobile veniva fatta sulla base della documentazione dell'UTE e di stime operate dalla stessa giunta per immobili siti in aree limitrofe. Avverso tale sentenza il consorzio Novocen ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di un mezzo d'annullamento. Resistono con controricorso la Presidenza del Consiglio nonche' Giovanni, Vincenza, Pasqua Severino e Borgese Maria Loreta, nonche' Errico, Giuseppina e Luisa Severino, nella loro qualita' di eredi di Raffaele Severino. Questi ultimi hanno, altresi', proposto ricorso incidentale condizionato, sulla base di un motivo. Il ricorrente principale svolge censure contro il riconoscimento dell'indennita' di occupazione e contro i criteri della sua determinazione; i ricorrenti incidentali lamentano, condizionatamente all'accoglimento, del ricorso incidentale, l'avvenuta estromissione della Presidenza del Consiglio dei ministri e del comune di Napoli. 2. - Motivi della decisione. 2.1. - Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei ricorsi, proposti nei confronti della stessasentenza. Prima di scendere all'esame delle censure le sezioni unite ritengono che debbano porsi alcune questioni di sospetta incostituzionalita' di alcuni aspetti della disciplina normativa che istituisce della giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli e che ne regola la composizione e il funzionamento, profili che non sono stati evidenziati nelle precedenti pronunce della Corte costituzionale (sentenza n. 2 del 1966: insussistenza del superamento dei limiti di delega) e delle sezioni unite di questa Corte (sentenze n. 472 del 1959 e 1161 del 1969: scadenza del termine stabilito dalle norme transitorie della Costituzione per la revisione delle giurisdizioni speciali; nn. 104, 745 del 1999 e 466 del 2000: insussistenza di lesione del diritto di difesa per la limitazione dei motivi del ricorso per cassazione). Tali profili devono essere sollevati d'ufficio, investendo direttamente la struttura e il funzionamento della giunta e, quindi, attenendo alla costituzione del giudice; appare, quindi, manifesta la loro rilevanza, pur non essendo stati gli stessi prospettati dalle parti o, comunque, trattati nella sentenza impugnata. 2.2. - E' opportuno, innanzitutto, tracciare un sintetico quadro normativo. La giunta speciale delle espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli e' stata istituita con l'art. 17 del decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219, concernente "Provvedimenti a favore della citta' di Napoli", convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290. Tale disposizione attribuisce alla giunta anziche' al giudice ordinario - la determinazione, in via contenziosa, delle indennita' per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel comune di Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di cui agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 sul risanamento di Napoli. In tempi piu' recenti e' stata attribuita alla giunta la determinazione dell'indennita' delle espropriazioni eseguite nel quadro del programma straordinario per l'edilizia residenziale di Napoli, ai sensi della legge 15 maggio 1991, n. 219, il cui art. 80 richiama per la liquidazione dell'indennita' gli artt. 12 e 13 della legge n. 2892 del 1885. Il citato d.l.l. prevede la composizione dell'organo (un magistrato della Corte d'appello di Napoli con funzioni di presidente, e due ingegneri, di cui almeno uno funzionario governativo, nominati dal presidente della Corte d'appello di Napoli); la durata dell'incarico. La composizione della giunta e' stata successivamente modificata dall'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'alto commissario per la provincia di Napoli): i due componenti tecnici sono, l'uno, ex lege, l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico di finanza di Napoli (l'ufficio tecnico erariale) o, in caso di assenza, un suo delegato; l'altro, un ingegnere particolarmente esperto in materia, "rappresentante del sindacato provinciale della Federazione nazionale fascista dei proprietari di fabbricati nel caso che l'espropriazione riguardi edifici od un rappresentante dell'Unione provinciale fascista degli agricoltori qualora riguardi fondi rustici", designato dai suddetti uffici sindacali. L'art. 18 del d.l.l. n. 219 del 1919 stabilisce che "sono devolute alla competenza esclusiva della giunta speciale tutte le questioni che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sarebbero di competenza dell'autorita' giudiziaria, comprese quelle di cui all'art. 46". L'art. 19 indica come "non ... suscettibili di alcun gravame" le decisioni della giunta, prevedendo contro di esse il ricorso per revocazione e dinanzi alle sezioni unite della Corte di cassazione. Altre due disposizioni del decreto-legge luogotenenziale n. 219 del 1919 che devono essere ricordate sono l'art. 20, che pone a carico delle parti le spese per il giudizio, e l'art. 21, che rimanda ad uno speciale regolamento le norme per il funzionamento della giunta speciale e la procedura da seguirsi dinanzi la giunta medesima. Il regolamento, approvato con r.d. 17 aprile 1921, n. 762, rinvia, per quanto non stabilito espressamente dal d.l.l. n. 219 e dallo stesso regolamento, alle norme del codice di procedura civile. Gli artt. 13 e 14 del regolamento dettano la disciplina degli onorari spettanti ai componenti della giunta, il compenso al segretario e alle spese del giudizio. Essi "sono ripartiti a norma dell'art. 37 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e liquidati, per ciascun giudizio, con decreto del primo presidente della Corte d'appello di Napoli". La Corte costituzionale si e' occupata una sola volta della giunta speciale delle espropriazioni nella sentenza n. 2 del 1966, con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale della norma contenuta nell'art. 2, secondo comma, del r.d. 11 aprile 1926, n. 752, nella parte in cui estendeva la competenza della giunta alle procedure espropriative riguardanti beni immobili situati nella provincia di Napoli. La giurisprudenza di questa Corte, come si e' gia' ricordato, ha dichiarato manifestamente infondate alcune questioni d'incostituzionalita' riguardanti la giunta speciale. Le sezioni unite ritengono che su tali questioni debbano essere condivise le argomentazioni svolte nelle proprie precedenti decisioni. 2.3. - La Corte ritiene, pero', che altri aspetti della disciplina normativa riguardante la giunta speciale sollevino fondati sospetti di contrasto con norme e principi costituzionali. E' indubbio che si tratti di un organo giudicante avente caratteristiche assai anomale. Occorre chiedersi, innanzitutto, se la giunta costituisca una giurisdizione speciale, ovvero un collegio arbitrale. In tale seconda ipotesi, trattandosi di arbitrato obbligatorio per legge, la non manifesta infondatezza della questione d'incostituzionalita' emergerebbe dalla costante giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze nn. 127 del 1977; 488 del 1991; 49, 206 e 232 del 1994; 152 del 1996; 381 del 1997; 325 del 1998; ordinanza n. 134 del 2000). Pur avendo la legge 23 gennaio 1941, n. 53, qualificato espressamente la giunta come "arbitrale", e pur essendo la funzione giudicante della giunta definita in tal modo da alcune sentenze di questa Corte (23 luglio 1966, n. 2009 e, piu' di recente, 7 luglio 1999, n. 386), le sezioni unite ritengono che la designazione dei componenti, proveniente esclusivamente dall'autorita' giudiziaria e non dalle parti, e la non applicabilita' delle norme che regolano il procedimento arbitrale facciano propendere per la natura di giurisdizione speciale della giunta. 2.4. - Gli aspetti della formazione e del funzionamento della giunta speciale che sollevano fondati dubbi di costituzionalita' sono i seguenti: A) La previsione di un onorario in favore dei componenti della giunta (artt. 101, 111, 24 e 3 della Costituzione). L'attivita' giurisdizionale si caratterizza per la necessita' che le corrispondenti funzioni siano esercitate da soggetti indipendenti (adatti, quindi, ad operare in posizione di terzieta' e di imparzialita', come stabilisce il secondo comma dell'art. 111 Cost., introdotto con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2). Tale regola, secondo quanto affermato nella sentenza della Corte costituzionale n. 284 del 1986, vale anche per le giurisdizioni speciali preesistenti alla Costituzione e non revisionate; vale anche per tali giurisdizioni, pertanto, il requisito dell'indipendenza. In tal senso la costante giurisprudenza costituzionale. Nella sentenza n. 60 del 1969 la Corte costituzionale, dopo aver premesso che "il principio dell'indipendenza e' volto ad assicurare la imparzialita' del giudice", ha affermato: "Va escluso nel giudice qualsiasi anche indiretto interesse nella causa da decidere, e deve esigersi che la legge garantisca l'assenza di ogni aspettativa di vantaggi, ... preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obiettivita' della decisione". In tale prospettiva ci si potrebbe domandare se la previsione di un onorario per l'attivita' svolta, posto direttamente a carico delle parti litiganti e liquidato dallo stesso presidente della Corte d'appello (che della giunta e' componente, ove non abbia all'uopo designato altro magistrato della Corte), sia in linea con il modello di giudice disinteressato voluto dalla Costituzione e corrisponda al requisito indefettibile della effettiva indipendenza. D'altra parte la stessa previsione normativa, dal punto di vista del litigante, potrebbe suscitare dubbi di costituzionalita' sotto il profilo di una irragionevole limitazione del diritto di agire in giudizio, giacche' il pagamento di un corrispettivo, ponendo l'attivita' di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe rappresentare un ostacolo frapposto a quel diritto. E' pur vero che la Corte costituzionale ha costantemente escluso l'esistenza di una "garanzia di gratuita'" nell'ambito della funzione giurisdizionale, in quanto l'onere di corrispondere o di anticipare diritti o spese per gli atti che la parte compie nel processo rappresenta una forma di controprestazione dovuta allo Stato per la prestazione del servizio giustizia, mentre corrisponde a criteri di giustizia distributiva accollare le spese processuali, in caso di soccombenza, a chi vi abbia dato causa (sentenze n. 30 del 1964, n. 39 del 1967, e n. 268 del 1984). Ma la condizione di legittimita' degli oneri patrimoniali e' che essi servano "al fine pubblico inerente al processo" e non ne rappresentino "una remora": cosi' le sentenze n. 67 del 1960, dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 98 cod. proc. civ., e n. 21 del 1961, con cui e' stato dichiarato in contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 Cost., l'istituto del solve et repete di cui all'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. In definitiva, la possibilita' di vedersi accollare, in caso di soccombenza, non solo le spese del processo, i tributi giudiziari e gli onorari dei difensori, ma anche i compensi dei componenti della giunta e del segretario, puo' funzionare da deterrente al ricorso alla tutela giurisdizionale. Sotto tale profilo, pur propendendosi per la tesi che non considera la giunta speciale come un collegio arbitrale, non pare contestabile la riemersione di alcune delle ragioni di contrarieta' ai principi costituzionali del c.d. arbitrato obbligatorio. Nel quadro di tali principi, infatti, il ricorso al giudizio arbitrale, che comporta notoriamente maggiori oneri in considerazione del rilevante compenso spettante agli arbitri, deve essere rimesso esclusivamente alla libera e concorde iniziativa delle parti che, in vista di particolari vantaggi (rapidita', speciale competenza tecnica) ritengono meno conveniente il ricorso agli organi della giurisdizione ordinaria, e decidono di accollarsi, in vista del perseguimento di tali vantaggi, il rischio di un maggiore costo. Sempre in relazione alla previsione di un aggiuntivo (e certamente non simbolico) costo, vi e' da osservare che tale previsione suscita fondati sospetti di contrarieta' ai principi di parita' di trattamento e di razionalita' posti dall'art. 3 Cost. Si consideri, intatti, che il semplice fatto della situazione dell'immobile nel territorio del comune di Napoli(e non, ad esempio, in quello di un comune limitrofo) comporta per i litiganti un gravoso onere aggiuntivo, in relazione ad una ordinaria controversia di determinazione dell'indennita' di espropriazione, per la quale vigono le norme e i principi applicati in materia da qualunque altro giudice della Repubblica. In definitiva, la previsione di un compenso speciale a favore dei componenti del collegio e del segretario, posto a carico delle parti, non costituisce semplicemente un aggravio dell'onere finanziario sulle stesse incombenti, in aggiunta ai normali costi del servizio giustizia e degli onorari e diritti spettanti ai difensori, ma, dando luogo ad un rapporto di tipo sinallagmatico tra parti e giudici, sembra conferire alla giurisdizione della giunta una configurazione ibrida per una contaminatio con le caratteristiche dell'arbitrato e manifestamente insuscettibile di ricollegarsi al modello di giurisdizione disegnato dai principi costituzionali. B) La designazione del componente tecnico (artt. 101, 111, 25, primo comma, Costituzione). Secondo la giurisprudenza costituzionale, la partecipazione ad un organo giurisdizionale di un solo componente non indipendente e' sufficiente a minare l'imparzialita' dell'organo (sent. n. 33 del 1968). Per quanto riguarda l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale, occorre considerare che tale ufficio costituisce l'organo tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, e che tali, valutazioni sono di regola poste a base della determinazione amministrativa dell'indennita'. Nella presente causa la giunta ha operato un diretto riferimento alla valutazione dell'UTE, ritenendo che la stessa fosse congrua. In definitiva, la giunta e' chiamata a decidere anche sul merito di valutazioni che, in genere, si basano su quelle dell'UTE. Vi e' da aggiungere, inoltre, che, l'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, che ha convertito in legge il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ha esteso a tutte le espropriazioni, comunque preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi da parte dello Stato e di enti pubblici, le norme dettate dalla legge n. 865 del 1971 (in particolare, l'art. 16), le quali assegnano all'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale funzioni preminenti in materia di valutazione degli immobili soggetti ad espropriazione. Sotto altro profilo, suscita dubbi di costituzionalita' il fatto che l'ingegnere capo dell'UTE eserciti una funzione dallo stesso delegabile ad altro ingegnere dell'ufficio. Tale delega, non essendo il supplente precostituito, ma indicato volta per volta, sembra costituire una disciplina dei tempi e dei modi d'investitura non conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, Cost., il quale non ammette una designazione in relazione ad una specifica controversia che e' gia' insorta (Corte costituzionale sentenza n. 83 del 1998). 2.5. - In conclusione, devono ritenersi non manifestamente infondate le questioni d'illegittimita' costituzionale delle norme regolanti l'istituzione, la composizione e il funzionamento della giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di Napoli (in particolare, gli artt. 17, 18, 19, 20 e 21 del d.l.l. 27 febbraio 1919, n. 219, convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290; 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131), in relazione agli artt. 3, 24, 25, 101, 111 della Costituzione). Il giudizio deve essere, percio', sospeso, con la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87.