ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 4,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988,
n. 65 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 novembre
1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti
solidi), come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche
alla legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, ed ulteriori norme in
materia di smaltimento dei rifiuti solidi e di attivita' estrattive),
promosso con ordinanza emessa il 14 gennaio 2000 dal Tar per il
Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Gesteco S.p.a. ed altra
contro la Provincia di Udine ed altra, iscritta al n. 412 del
registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 29, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione della Gesteco S.p.a. ed altra,
nonche' l'atto di intervento della Regione FriuliVenezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Bruno Barel, Nicola Corbo per la Gesteco
S.p.a. ed altra e l'avv. Gino Marzi per la Regione Friuli-Venezia
Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio instaurato da due imprese -
esercenti l'una, "una discarica per rifiuti solidi urbani e speciali
assimilabili ... ed entrambe una discarica di rifiuti speciali non
tossici e non nocivi" - contro il decreto assessorile che aveva fatto
loro divieto di smaltire rifiuti di provenienza extraregionale, il
Tar per il Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 14 gennaio 2000,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16,
comma 4, della legge del Friuli-Venezia Giulia 28 novembre 1988,
n. 65 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 novembre
1987, n. 30 ed ulteriori norme in materia di smaltimento dei rifiuti
solidi), come autenticamente interpretato dall'art. 29 della legge
regionale 14 giugno 1996, n. 22 (Modifiche alla legge regionale
7 settembre 1987, n. 30, ed ulteriori norme in materia di smaltimento
dei rifiuti solidi e di attivita' estrattive). Ad avviso del
rimettente, il combinato delle due disposizioni impugnate, vietando
il conferimento nelle discariche della Regione dei rifiuti prodotti
al di fuori della Regione medesima, violerebbe gli articoli 4, 5 e 6
dello statuto speciale della Regione, nonche' gli articoli 3, 41 e
120 della Costituzione.
Il Tar premette di aver gia' sollevato la medesima questione di
costituzionalita' nel corso dello stesso giudizio, e che la Corte
costituzionale, con ordinanza 22 novembre 1999 n. 442, ha disposto
che gli fossero restituiti gli atti del processo in ragione del
sopravvenuto art. 6 della legge regionale 9 novembre 1998, n. 13,
recante una nuova disciplina delle autorizzazioni allo svolgimento
dell'attivita' di smaltimento dei rifiuti. Detta disposizione non
implicherebbe pero', ad avviso del Tar, il venire meno della
rilevanza della questione, poiche' "ha come destinatari soltanto gli
impianti che necessitano di autorizzazione alla realizzazione o
all'esercizio", e "non contempla affatto quei gestori, come le
societa' ricorrenti, che sono gia' titolari di autorizzazioni e non
intendono modificare le condizioni di esercizio dei loro impianti".
2. - Per quanto attiene al merito della questione, il rimettente
considera che il divieto di smaltimento dei rifiuti di provenienza
extraregionale si porrebbe in contrasto con i principi della
legislazione statale posti dagli articoli 1, 4, lettera h) e 6,
lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre
1982, n. 915 (Attuazione delle direttiva CEE n. 75/442 relativa ai
rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e
dei policlorotrifenili e n. 78/319 relativa ai rifiuti tossici e
nocivi) - applicabile al giudizio principale ratione temporis - i
quali impongono il perseguimento delle finalita' "di evitare danni e
pericoli per la salute nonche' inquinamenti di ogni tipo e di
salvaguardare l'ambiente e il paesaggio", nonche' stabiliscono
"poteri statali di coordinamento interregionale". Ad avviso del
rimettente, "le norme sospettate di incostituzionalita', infatti,
rendono indisponibile il territorio della Regione alle iniziative
(...) che lo Stato, a mezzo del Ministero dell'ambiente (...) deve
apprestare, per garantire anche a livello nazionale il conseguimento
delle finalita' predette". Sarebbe leso anche un interesse nazionale
infrazionabile, in quanto lo smaltimento di rifiuti in discariche
situate in ambito regionale diverso da quello di produzione
costituirebbe in determinati casi una necessita' non eludibile, la
quale andrebbe "soddisfatta in via d'emergenza", fenomeno che non
sarebbe governabile da alcuna regione, ma "unicamente dallo Stato".
Secondo il rimettente, inoltre, le norme impugnate
contrasterebbero con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, a causa
del deteriore trattamento previsto per le imprese che smaltiscono
rifiuti nella Regione Friuli-Venezia Giulia, e per l'indebita
restrizione alla liberta' di iniziativa economica; ed ancora con
l'art. 120, per la limitazione alla libera circolazione di cose fra
le Regioni nonche' al libero esercizio da parte dei cittadini della
loro professione nel territorio nazionale.
Neppure inciderebbero sui termini della questione di
costituzionalita', secondo il rimettente, le innovazioni apportate
dal successivo decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione
delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti
pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),
in quanto l'art. 5 del decreto stabilisce un divieto "analogo a
quello stabilito dalle leggi regionali contestate", ma con
riferimento ai soli rifiuti urbani, mentre il giudizio a quo avrebbe
ad oggetto lo "smaltimento di rifiuti speciali". Lo stesso art. 5,
prosegue il Tar, confermerebbe "la necessita' del ricorso ad una rete
integrata di smaltimento dei rifiuti", anche al fine di poterli
smaltire "in uno degli impianti appropriati piu' vicini". Infine,
anche il decreto legislativo n. 22 del 1997 prevede il mantenimento
del catasto nazionale dei rifiuti, disponendone agli articoli 11 e 18
la riorganizzazione e la tenuta ad opera dello Stato, e mantiene in
forza dell'art. 13 e dello stesso articolo 18 funzioni statali di
indirizzo e coordinamento nonche' di intervento in via d'urgenza, in
caso di inerzia delle Regioni.
3. - E' intervenuta in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia,
deducendo l'irrilevanza della questione di costituzionalita'. Secondo
la Regione, difatti, la legge regionale n. 13 del 1998 avrebbe
implicitamente abrogato l'art. 29 della legge regionale n. 22 del
1996, oggetto del giudizio, ed avrebbe altresi' stabilito un nuovo
regime autorizzatorio delle discariche di rifiuti operante anche per
le strutture "in esercizio od autorizzate", come quelle cui il
giudizio principale si riferisce.
Nel merito, la difesa della Regione ricorda la natura transitoria
della disciplina regionale impugnata, finalizzata a fronteggiare una
situazione contingente di emergenza nell'attesa dei piani di
smaltimento e nega che dal decreto presidenziale n. 915 del 1982 si
possa ricavare "un principio di libera circolazione dei rifiuti". In
particolare la difesa regionale osserva che l'art. 6 del decreto ha
previsto un potere di pianificazione delle Regioni in materia di
impianti di smaltimento, potere confermato dal d.-l. 31 agosto 1987,
n. 361 e dalla relativa legge di conversione, nonche' attuato dalla
disciplina secondaria, che ha imposto di tenere conto tanto della
quantita' dei rifiuti prodotti in ciascuna regione, quanto della
popolazione ivi residente. Tale funzione sarebbe del tutto
vanificata, ad avviso dell'intervenuta, ove negli impianti regionali
potessero "essere riversate quantita' incontrollabili di rifiuti
provenienti da ambiti territoriali ... esterni alla Regione".
Ad avviso della Regione, infine, non sussiste il contrasto con
gli articoli 3 e 41 della Costituzione, per il carattere prevalente
della tutela della salute e dell'ambiente sulla liberta' di
iniziativa economica privata, e neanche vi sarebbe violazione del
principio di uguaglianza, in ragione sia del carattere transitorio
della disciplina regionale, sia delle sue finalita' "palesi, logiche
e giustificate".
Per quanto attiene al principio di libera circolazione stabilito
dall'art. 120 della Costituzione, la previsione andrebbe considerata
"alla luce del criterio generale della ragionevolezza", non essendo
precluso al legislatore regionale adottare misure limitative per
ragioni di pubblico interesse.
4. - Si sono costituite in giudizio le Societa' Gesteco e Prefir,
ricorrenti nel giudizio principale, svolgendo argomentazioni a favore
dell'accoglimento della questione.
Secondo le parti private, dal decreto presidenziale n. 915 del
1982, dal successivo d.l. 9 settembre 1988, n. 397 e dalla relativa
legge di conversione si ricaverebbe il principio dell'"efficace
smaltimento dei rifiuti prodotti nel territorio nazionale a garanzia
dell'ambiente e della salute pubblica", cosicche' il sistema sarebbe
fondato sul presupposto che "il rifiuto debba poter "circolare" se
necessario, per essere smaltito adeguatamente".
In particolare il decreto n. 915 del 1982 recherebbe una
disciplina differenziata per la gestione dei rifiuti urbani, da un
lato, e la gestione dei rifiuti speciali e pericolosi, dall'altro
lato. Per i primi varrebbe il principio dello smaltimento in ambiti
territoriali delimitati ed autosufficienti, per i secondi, invece,
"il principio della autosufficienza "nazionale" nello smaltimento, a
tutela dell'ambiente e della salute pubblica", con la conseguenza che
il loro smaltimento, ove necessario, debba poter avvenire anche in
regioni diverse da quelle di produzione.
Le predette conclusioni non muterebbero a causa del sopravvenuto
decreto legislativo n. 22 del 1997, il quale, ad avviso delle parti
private, mentre non pone alcun limite alla circolazione dei rifiuti
speciali, il cui smaltimento continua ad affidare alla libera
iniziativa economica, riferisce ai soli rifiuti urbani non pericolosi
il divieto di smaltimento in regioni diverse da quelle di produzione.
Per tutte le altre categorie di rifiuti la disciplina statale
sopravvenuta attuerebbe invece il principio comunitario "di
correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente",
confermando il principio della prossimita' nello smaltimento.
Le parti private, infine, sottolineano che le norme impugnate
colpiscono "in modo diretto ed esclusivo gli imprenditori" del
Friuli-Venezia Giulia, "sia in sede di produzione che in sede di
smaltimento dei rifiuti", con conseguente violazione degli articoli 3
e 41 della Costituzione.
5. - In prossimita' dell'udienza, le societa' costituite hanno
depositato una memoria difensiva, nella quale insistono per
l'accoglimento delle conclusioni gia' formulate, contestando in
particolare che la norma impugnata possa dirsi transitoria, e
deducendone l'illegittimita' proprio in quanto essa dichiara
espressamente di operare nelle more dell'esercizio del potere
regionale di pianificazione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tar per il Friuli-Venezia Giulia con l'ordinanza indicata in epigrafe
concerne l'art. 16, comma 4, della legge regionale del Friuli-Venezia
Giulia 28 novembre 1988, n. 65, cosi' come interpretato
autenticamente dall'art. 29 della legge regionale 14 giugno 1996,
n. 22, nella parte in cui "nell'impedire che sia autorizzato lo
smaltimento di rifiuti eccedenti il fabbisogno calcolato su base
regionale e nel consentire che essi siano conferiti in discarica
soltanto se di provenienza regionale" viola gli artt. 4, 5 e 6 dello
statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia, nonche' gli artt. 3, 41 e
120 della Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, infatti, le predette norme
regionali non si conformano ai principi fondamentali posti
dall'allora vigente d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 in quanto,
violando interessi nazionali unitari, ostacolano "il funzionamento di
un'organizzazione a livello nazionale dello smaltimento che permetta
anche alle Regioni la cui produzione di rifiuti ecceda le capacita'
di smaltimento di collocarli in discariche controllate e non abusive
di altre Regioni, senza pericoli per la salute pubblica". Inoltre le
stesse norme sarebbero in contrasto, secondo il giudice a quo anche
con gli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione a causa dell'arbitraria
ed "illegittima imposizione di ostacoli e limitazioni (...) alla
libera circolazione di cose e all'esercizio della professione" in
danno degli esercenti lo smaltimento dei rifiuti nella Regione
Friuli-Venezia Giulia.
2. - In via preliminare va respinta l'eccezione di
inammissibilita' per irrilevanza sollevata dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia in riferimento alla sopravvenienza della legge
regionale 9 novembre 1998, n. 13, che avrebbe introdotto un nuovo
regime autorizzatorio delle discariche di rifiuti. Il Tar per il
Friuli-Venezia Giulia -- al quale erano stati, per sopravvenienza
legislativa, restituiti gli atti con ordinanza di questa Corte n. 442
del 1999, dopo una precedente restituzione disposta, per analogo
motivo, con ordinanza n. 22 del 1998 - ha infatti non
implausibilmente motivato la permanenza della rilevanza in base alla
circostanza che la normativa sopravvenuta non ha carattere
retroattivo e riguarda quindi solo il regime delle nuove
autorizzazioni.
3. - La questione e' fondata nei limiti di seguito prospettati.
Le censurate norme della Regione Friuli-Venezia Giulia, che
sostanzialmente dispongono il divieto di smaltimento nelle discariche
regionali dei rifiuti di provenienza extraregionale anche rispetto,
secondo il giudice a quo ai "rifiuti speciali non tossici e non
nocivi", vanno scrutinate tenendo conto, in particolare, del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che ha sostituito, confermandone
peraltro i principi, il previgente d.P.R. n. 915 del 1982 e che
disciplina la "gestione dei rifiuti" mediante disposizioni che si
autoqualificano principi fondamentali della legislazione statale, ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, nonche' "norme di riforma
economico-sociale" nei confronti delle regioni a statuto speciale.
La giurisprudenza costituzionale si e' occupata piu' volte del
problema, posto dalla legislazione regionale, relativo al divieto di
smaltimento in ambito regionale di rifiuti di provenienza
extraregionale, pervenendo sostanzialmente ad una duplice soluzione
in relazione alla tipologia dei rifiuti in questione. Da un lato,
infatti, si e' statuito, proprio in riferimento alle stesse norme
regionali in esame, che alla luce del principio dell'autosufficienza
- stabilito espressamente dall'art. 5, comma 3, lettera a) del
decreto n. 22 del 1997 - il divieto di smaltimento dei rifiuti di
produzione extraregionale e' pienamente applicabile ai rifiuti urbani
non pericolosi nonche' ai rifiuti speciali assimilabili (sentenza
n. 196 del 1998); dall'altro lato, si e' invece statuito che il
principio dell'autosufficienza locale ed il connesso divieto di
smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale non possono
valere per quelli "pericolosi" - comprensivi quindi anche, secondo la
disciplina introdotta dal decreto n. 22 del 1997, di quelli che la
previgente normativa del d.P.R. n. 915 del 1982 definiva "tossici e
nocivi - i quali necessitano di processi di smaltimento appropriati e
specializzati (sentenza n. 281 del 2000).
E' pertanto nell'ambito di questa duplice soluzione
giurisprudenziale che va inquadrata la questione in esame che
riguarda i rifiuti "speciali" non pericolosi, antecedentemente
definiti "non tossici e non nocivi", per i quali occorre dunque
verificare se valga o meno il criterio prioritario della
autosufficienza nello smaltimento, tenendo conto che la disciplina
legislativa dei conferimenti nelle discariche prende in
considerazione sia il luogo di produzione sia le caratteristiche di
pericolosita' dei rifiuti.
Ed invero il criterio del luogo d'origine, valutato insieme con
l'assenza di elementi di pericolosita', e' stato seguito nei
confronti dei rifiuti urbani non pericolosi, rispetto ai quali
"l'ambito territoriale ottimale per lo smaltimento" e' considerato
"logicamente limitato e predeterminabile in relazione ai luoghi di
produzione", stabilendo infatti l'art. 23 del decreto n. 22 che esso
coincida di regola con il territorio provinciale, in modo da
garantire al suo interno l'autosufficienza dello smaltimento
(sentenza n. 281 del 2000). Invece il criterio della pericolosita' e'
stato ritenuto prevalente rispetto a quello del luogo di produzione
in riferimento ai rifiuti che si definiscono appunto "pericolosi",
giacche' per il loro smaltimento, date le loro caratteristiche,
appare prioritaria, alla luce del principio desumibile dall'art. 5,
comma 3, lettere b) e c) del decreto n. 22 l'esigenza di impianti
appropriati e specializzati e di tecnologie idonee; esigenza che
contrasta con una rigida predeterminazione di ambiti territoriali
ottimali e con la connessa previsione di autosufficienza locale nello
smaltimento.
Cio' premesso, va ricordato che i rifiuti "speciali", secondo la
classificazione dell'art. 7 del citato decreto n. 22, costituiscono
una variegata tipologia comprensiva, prescindendo dalle
caratteristiche di eventuale pericolosita', di ben dieci categorie di
rifiuti di diversa origine. La loro produzione e' generalmente
connessa ad attivita' lavorative: di tipo agricolo, edilizio,
industriale, artigianale, commerciale, sanitario e cosi' via, sicche'
la loro localizzazione normalmente non e' distribuita in modo
omogeneo sul territorio e comunque non e' facilmente
predeterminabile, cosi' come non e' facilmente prevedibile la
dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire. Va
inoltre considerata, in relazione a questa tipologia di rifiuti che
presentano caratteristiche cosi' diverse tra di loro, la necessita'
che siano utilizzati impianti di smaltimento appropriati o
addirittura, per qualcuna delle categorie indicate, come ad esempio i
rifiuti sanitari o i veicoli a motore, impianti "specializzati",
secondo quanto appunto prevede l'art. 5, comma 3, lettera b), del
decreto n. 22 del 1997, che, sul punto, oltre tutto, conferma
l'impianto del previgente d.P.R. n. 915 del 1982.
Risulta dunque evidente la ragione per cui anche per i rifiuti
"speciali", al pari di quelli pericolosi, il legislatore statale non
predetermina un ambito territoriale ottimale, che valga a garantire
l'obiettivo specifico dell'autosufficienza nello smaltimento, fissato
in modo espresso dall'art. 5, comma 3, lettera a) del decreto n. 22
per i soli rifiuti urbani non pericolosi. In questa ottica appare
quindi incongruo il divieto di conferimento nelle discariche
regionali, imposto dalle norme censurate, di rifiuti speciali
provenienti da altre regioni, in quanto tale divieto non solo puo'
pregiudicare il conseguimento della finalita' di consentire lo
smaltimento di tali rifiuti "in uno degli impianti appropriati piu'
vicini" (art. 5, comma 3, lettera b del decreto n. 22 del 1997), ma
introduce addirittura, in contrasto con l'art. 120 della
Costituzione, un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le
regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di
ordine sanitario o ambientale (cfr. sentenze n. 207 del 2001, n. 362
del 1998 e n. 264 del 1996).
Del resto, anche alla luce della normativa comunitaria il rifiuto
e' pur sempre considerato un "prodotto", in quanto tale fruente, in
via di principio e salvo specifiche eccezioni, della generale
liberta' di circolazione delle merci. In questo senso va in
particolare segnalato che la Corte di giustizia delle comunita'
europee ancora recentemente ha statuito, a proposito di certi rifiuti
speciali non pericolosi, che l'art. 34 del Trattato CE (ora art. 29
CE) si oppone ad un sistema di raccolta e di presa in carico che
costituisca, di fatto o di diritto, un ostacolo all'esportazione;
"tale ostacolo non puo' essere giustificato alla luce dell'art. 36
del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 30 CE], o
mediante il richiamo a finalita' di tutela dell'ambiente (...), in
mancanza di qualsiasi indizio di pericolo per la salute o la vita
delle persone o degli animali, o per la preservazione delle specie
vegetali, ovvero di pericolo per l'ambiente" (Corte di giustizia,
sentenza 23 maggio 2000, causa C-209/1998).
Va quindi esclusa la possibilita' di estensione ai rifiuti
diversi da quelli urbani non pericolosi del principio specifico
dell'autosufficienza locale nello smaltimento e va invece applicato -
come questa Corte ebbe modo di affermare nella ricordata decisione
n. 281 del 2000 a proposito dei rifiuti "pericolosi - anche ai
rifiuti "speciali" non pericolosi il diverso criterio, pure previsto
dal legislatore, della specializzazione dell'impianto di smaltimento
integrato dal criterio della prossimita', considerato il contesto
geografico, al luogo di produzione in modo da ridurre il piu'
possibile la movimentazione dei rifiuti, secondo la previsione
dell'art. 22, comma 3, lettera c) del citato decreto n. 22 del 1997.
In definitiva, le argomentazioni che precedono dimostrano che il
divieto di smaltimento nelle discariche regionali di rifiuti di
provenienza extraregionale contenuto nelle norme della Regione
Friuli-Venezia Giulia denunciate contrasta, nella parte in cui
riguarda i rifiuti diversi da quelli urbani non pericolosi, con
l'art. 120 della Costituzione ed inoltre non si adegua alle citate
norme di riforma economico-sociale introdotte in materia dal decreto
n. 22 del 1997. Restano cosi' assorbiti gli ulteriori profili di
censura.