IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 4371, 4372,
5146, 6816, 11521, 12419, 13618/1998 e 15534\1999 reg. gen., proposti
rispettivamente: il n. 4371, da Conti Ida ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 4372, da Rivarossa Maria ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 5146, da Molino Valeria ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 6816, da Tella Anna Maria ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 11521, da La Vaccara Paolo ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 12419, da Antonucci Paola ed altri (vedi elenco
allegato); n. 13618/1998, da Barbaro Caterina ed altri (vedi elenco
allegato); il n. 15534/1999, da Bello Antonio ed altri (vedi elenco
allegato); tutti rappresentati e difesi dall'avv. Mario Occhipinti ed
eletivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, via Belsiana,
71;
Contro: la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero
del tesoro, l'Avvocatura generale dello Stato, il Ministero
dell'interno, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti, il Ministero
di grazia e giustizia, il Ministero della difesa, il Ministero delle
finanze, il Ministero della sanita', il Ministero dei lavori
pubblici, il Ministero delle comunicazioni, il Ministero dei
trasporti e della navigazione, il Ministero dei beni culturali e
ambientali ed il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti al conseguimento
delle richieste maggiorazioni della retribuzione individuale di
anzianita' sino al 31 dicembre 1993, o meglio fino al maggio 1995, e
quindi, ciascuno per quanto maturato, alla percezione delle
corrispondenti differenze economiche, comprensive di interessi e
rivalutazione monetaria, con la relativa pronuncia di condanna a
carico delle amministrazioni di appartenenza;
Nonche' per l'annullamento:
delle note reiettive del Ministero di grazia e giustizia del
10 luglio 1998, della Presidenza del Consiglio dei ministri del 23
luglio 1998 e del Ministero dei beni culturali ed ambientali del 4
agosto 1998, nonche' del silenzio serbato dalle rimanenti
amministrazioni intimate sull'atto di diffida e messa in mora
notificato dai ricorrenti da loro rispettivamente dipendenti;
di ogni altro atto comunque inerente o connesso, preparatorio
e/o conseguenziale.
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie presentate dalle medesime a sostegno delle loro
difese;
Visti gli atti tutti di causa:
Uditi alla pubblica udienza del 31 gennaio 2001 il relatore ed
altresi' gli avv. Occhipinti e Gentili;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorsi in epigrafe, dipendenti di diverse amministrazioni
statali, agiscono per ottenere l'accertamento del diritto al
conseguimento delle maggiorazioni della retribuzione individuale di
anzianita' (R.I.A.) di cui all'art. 9 del d.P.R. n. 44 del 17 gennaio
1990 che sarebbero state da loro maturate con il progredire
dell'anzianita' di servizio fino alla data del 31 dicembre 1993
(recte, fino al maggio del 1995), con interessi e rivalutazione
monetaria.
Impugnano, a tal fine, il silenzio serbato dalle rispettive
ammistrazioni di appartenenza sulle loro diffide a cio' rivolte,
oppure le note reiettive espresse che taluna delle amministrazioni ha
emesso.
Si costituivano in giudizio in resistenza ai gravami le
amministrazioni intimate, le quali deducevano l'infondatezza delle
doglianze avversarie e concludevano per la reiezione dei ricorsi.
Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2001 le cause sono state
trattenute in decisione.
D i r i t t o
I ricorsi in epigrafe devono essere preliminarmente riuniti, data
la loro evidente connessione, per poter essere definiti mediante
un'unica decisione.
1. - Cio' premesso, ai fini di un adeguato inquadramento della
problematica che forma oggetto di controversia giova ricordare quanto
segue.
Il d.P.R. n. 44 del 17 gennaio 1990 (recante il recepimento di un
accordo del 26 settembre 1989), fonte disciplinatrice del rapporto di
lavoro del personale del comparto dei Ministeri per il triennio
1988/1990, all'art. 9 regolava la c.d. retribuzione individuale di
anzianita' (di seguito: R.I.A.) contemplando la previsione di scatti
di maggiorazione legati all'anzianita' di servizio (5, 10, 20 anni)
maturata dai dipendenti "nell'arco della vigenza contrattuale".
Il detto accordo di comparto, scaduto il 31 dicembre 1990, vedeva
prorogata la vigenza della propria disciplina fino al 31 dicembre
1993 in forza dell'art. 7, comma 1, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384, convertito dalla legge n. 438 del 1992. Indi, l'art. 72
del d.lgs. n. 29 del 1993 disponeva la perdurante efficacia, in via
transitoria, della normativa derivante dai pregressi accordi
sindacali ex lege n. 93/1983 fino alla sottoscrizione dei nuovi
accordi collettivi, avvenuta nel maggio del 1995.
2. - Di qui le origini del problema di stabilire se la proroga
della vigenza dell'accordo recepito dal d.P.R. n. 44 del 1990 abbia
spostato corrispondentemente in avanti anche il termine ultimo utile
per la maturazione delle anzianita' di servizio rilevanti ai fini
delle maggiorazioni della R.I.A.
La tesi sostenuta dai ricorrenti e', naturalmente, affermativa. E
su tale presupposto logico i medesimi, premesso di avere maturato nel
periodo 1 gennaio 1990-15 maggio 1995 un'anzianita' professionale, a
seconda dei casi, quinquennale, decennale o ventenmale, azionano la
pretesa all'accertamento del loro diritto alle maggiorazioni della
R.I.A. che ne sarebbero conseguentemente scaturite, con le
corrispondenti differenze retributive, interessi e rivalutazione
monetaria.
3. - Rileva il Tribunale che nelle more del giudizio e'
intervenuta sul thema decidendum, tuttavia, la recente legge 23
dicembre 2000 n. 388 (legge finanziaria per il 2001), la quale,
all'art. 51, comma 3, dispone quanto segue: "L'articolo 7, comma 1,
del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, si interpreta
nel senso che la proroga al 31 dicembre 1993 della disciplina emanata
sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo 1983,
n. 93, relativi al triennio 1 gennaio 1988-31 dicembre 1990, non
modifica la data del 31 dicembre 1990, gia' stabilita per la
maturazione delle anzianita' di servizio prescritte ai fini delle
maggiorazioni della retribuzione individuale di anzianita'. E' fatta
salva l'esecuzione dei giudicati alla data di entrata in vigore della
presente legge.";
Ora, appare chiaro che la regola di interpretazione autentica in
tal modo prescritta condannerebbe i ricorsi in esame alla reiezione.
Esistono, peraltro, motivi per dubitare della legittimita'
costituzionale della norma appena trascritta, i quali inducono il
Tribunale amministrativo regionale a sollevare d'ufficio le relative
questioni di costituzionalita'.
4. - Non sembra dubitabile che l'art. 51, comma 3, della legge 23
dicembre 2000, n. 388, costituisca effettivamente una norma di
interpretazione autentica, secondo il tenore letterale del suo testo
e l'indicazione offerta dalla rubrica dell'articolo.
Come la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito, i
caratteri della legge interpretativa sussistono quando, "rimanendo
immutato il tenore testuale della disposizione interpretata, se ne
chiarisca o precisi il significato o si privilegi, rendendola
vincolante, una tra le tante interpretazioni possibili", sufficiente
essendo che "la scelta ermeneutica imposta dalla legge interpretativa
rientri tra le varianti di senso compatibili con il tenore letterale
del testo interpretato, stabilendo un significato che ragionevolmente
poteva essere ascritto alla legge anteriore" (cfr. le sentenze della
Corte costituzionale n. 15 del 19 gennaio 1995 e n. 386 del 5
novembre 1996).
Ebbene, questi requisiti sono puntualmente soddisfatti dalla
norma in esame.
La soluzione ermeneutica imposta attraverso l'art. 51, comma 3,
della legge n. 388/2000, infatti, per quanto sia divergente
dall'indirizzo giurisprudenziale dominante e consolidato nella
materia (come si vedra', non puo' essere ritenuta del tutto
incompatibile con il testo interpretato, come emerge dalla
circostanza che nella pratica applicativa del passato la stessa
interpretazione e' gia' talvolta affiorata (pur essendo sempre stata
del tutto minoritaria: si vedano C.d.S., Sez. II, par. n. 2012 del 15
novembre 1995, e Tribunale amministrativo regionale Lazio, III bis,
n. 251 del 4 febbraio 1999).
5. - L'intervento legislativo in esame, benche' qualificabile
come norma di interpretazione autentica, non per questo, tuttavia, e'
al riparo da ogni possibilita' di censura.
Nemmeno l'interpretazione autentica del legislatore, difatti, si
sottrae "all'esigenza di rispettare il principio generale di
ragionevolezza e gli altri precetti costituzionali" (C. Cost.,
n. 15/1995 cit.). Piu' articolatamente, i limiti alla potesta' di
emanazione di leggi interpretative individuati dalla giurisprudenza
costituzionale si riconducono, oltre che alla necessaria
ragionevolezza della scelta legislativa, al divieto di ingiustificate
disparita' di trattamento, all'esigenza di coerenza e certezza del
diritto, ed infine al rispetto delle funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario (sentenze n. 376 del 25 luglio 1995 e
n. 397 del 23 novembre 1994).
6. - I limiti appena indicati, corrispondenti ai parametri
costituzionali di cui agli artt. 3, 97, 101, 102, 103, 104, 108 e 113
della Carta, manterrebbero inalterata la loro rilevanza anche ove,
seguendo un approccio teorico rinvenibile in numerosi precedenti
della Corte (C. costituzionale n. 432 del 23 dicembre 1997 e n. 136
del 17 maggio 2001), si dovesse ritenere irrilevante, nel giudizio di
costituzionalita', il verificare se una norma abbia carattere
interpretativo ovvero portata innovativa con effetti retroattivi. In
entrambi i casi, come e' stato detto, la legge e' pur sempre soggetta
al controllo di conformita' al canone generale di ragionevolezza,
particolarmente stringente in quanto riferito alla certezza dei
rapporti preteriti ed al legittimo affidamento dei soggetti
interessati (sentenza n. 432\1997).
7. - Tutto cio' posto, e' necessario ricordare che la tematica
che forma oggetto dell'intervento di interpretazione attuato con
l'art. 51, comma 3 della legge n. 388/2000 aveva gia' trovato nella
giurisprudenza amministrativa, dopo le iniziali incertezze ricordate,
una precisa soluzione, ben diversa da quella ora imposta dal
legislatore. Nella giurisprudenza del massimo giudice amministrativo
si era rapidamente consolidato, invero, il convincimento che
l'anzianita' di servizio utile al conseguimento dei benefici della
maggiorazione della R.I.A. di cui all'art. 9 del d.P.R. n. 44/1990
poteva essere utilmente maturata anche oltre la data del 31 dicembre
1990 (grazie alla proroga sancita dall'art. 7, comma 1, del d.l.
n. 384/1992), ma comunque entro il 31 dicembre del 1992 (per effetto
del blocco degli automatismi stipendiali stabilito dal comma 3 dello
stesso art. 7 d.l. cit.) (C.d.S., Comm. spec., par. n. 409 del 13
luglio 1998; III, par. n. 1188/2000 del 20 giugno 2000; VI, n. 2451
del 20 aprile 2000; IV. n. 1856 del 13 dicembre 1999; n. 446 del 28
gennaio 2000, n. 3727 del 5 luglio 2000, n. 5522 del 17 ottobre 2000;
n. 6310 del 27 novembre 2000 e n. 6947 del 28 dicembre 2000).
8. - In considerazione di tale consolidato orientamento (ormai,
diritto vivente) non puo' non essere avvertita, quindi, la
problematicita' della relazione in cui si pone l'art. 51, comma 3,
della legge n. 388/2000 rispetto ai valori costituzionalmente
rilevanti ricordati nel precedente paragr. 5.
Con riferimento, in particolare, al rapporto tra
l'interpretazione autentica e la funzione giurisdizionale, puo'
essere rilevato quanto appresso. La Corte costituzionale ha
reiteratamente insegnato che la legge interpretativa, pur avendo il
fine di imporre all'interprete un determinato significato normativo
della disposizione interpretata, non incide sulla potesta' di
giudicare, ma opera sul diverso piano che e' proprio delle fonti
normative (precisando la regola ed il modello di decisione cui
l'esercizio della potesta' di giudicare deve attenersi). La legge
interpretativa, pertanto, non lede la funzione giurisdizionale, a
meno che non violi il giudicato, o non sia intenzionalmente diretta
ad incidere sui concreti giudizi in corso per determinarne gli esiti
(cfr., tra le altre, le sentenze n. 155 del 4 aprile 1990 e 15 del 19
gennaio 1995).
Ora, e' sotto quest'ultimo profilo che l'art. 51, comma 3 cit.
desta perplessita', in quanto si presenta proprio quale intervento
oggettivamente diretto (ed idoneo) ad interferire sull'esercizio
della funzione giurisdizionale influenzando le sorti dei giudizi in
corso, allo specifico fine di sottrarli agli esiti che gli stessi,
altrimenti, data la presenza dell'orientamento giurisprudenziale
anzidetto, avrebbero verosimilmente raggiunto (si veda in questo
senso la eloquente relazione illustrativa al disegno di legge, in cui
la norma in questione figurava all'art. 33, comma 2).
Negli orientamenti della Corte, per la verita', pur essendo stato
piu' volte enunciato in via di principio il limite (appena ricordato)
della inammissibilita' di norme di interpretazione autentica
intenzionalmente dirette ad incidere sui giudizi in corso, a livello
operativo si e' poi generalmente concluso per l'immunita' da vizi dei
singoli interventi legislativi sub judice argomentando, sul piano
della logica astratta, nel senso che il carattere di interpretazione
autentica di una norma farebbe escludere (in sostanza, gia) per
definizione che la stessa possa interferire sulla funzione
giurisdizionale: cio' in quanto altro e' il piano delle fonti
normative, e altro e' quello proprio della funzione giudiziaria, la
quale consiste nell'adozione di decisioni vincolate all'ordinamento
normativo (sentenza n. 15/1995 cit., paragrafo 7; nello stesso senso
cfr. anche la n. 386 del 5 novembre 1996).
La possibilita', pero', di assegnare al limite anzidetto un ruolo
piu' incisivo e un'effettiva funzione sembra affiorare da un
passaggio della successiva sentenza n. 432 del 23 dicembre 1997 della
Consulta. In tale occasione la Corte non si e' limitata, per
escludere l'esistenza di una lesione a carico del principio della
divisione dei poteri, ad argomentare sul piano della distinzione
astratta tra l'attivita' legislativa e l'attivita' giurisdizionale,
ma si e' avvalsa anche - benche' solo a titolo rafforzativo - di
un'argomentazione ulteriore: ha negato che la funzione
giurisdizionale fosse stata violata, cioe', anche in base alla
ragione che nella materia interessata dall'interpretazione autentica
non esisteva una "giurisprudenza consolidata" (con la quale
l'intervento legislativo potesse collidere).
Orbene, come si e' visto al paragrafo 7, nella fattispecie in
esame questo estremo della presenza di una giurisprudenza consolidata
risulta, invece, ricorrere.
Da cio' consegue la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 51, comma 3 della legge
n. 388/2000 per conflitto con gli artt. 24, 101, 102, 103, 104, 108 e
113 della Carta, poiche' il primo sembra sostanziarsi in una
interferenza di dubbia ammissibilita' rispetto all'esplicazione della
funzione giurisdizionale e al diritto di agire e di difendersi in
giudizio.
Di qui anche la non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' della stessa norma in relazione ai parametri
costituiti dagli artt. 3, 24 e 97 della Carta, in quanto
l'interpretazione autentica di cui si discute, ribaltando con effetti
retroattivi un'interpretazione giurisprudenziale consolidata, appare
collidere con i principi della necessaria ragionevolezza delle scelte
legislative, del divieto di ingiustificate disparita' di trattamento,
della tutela dell'affidamento dei consociati e della certezza del
diritto.
La rilevanza delle questioni illustrate rispetto ai giudizi in
corso e' gia' emersa in precedenza, allorche' e' stato evidenziato
che la norma della cui costituzionalita' si dubita imporrebbe la
reiezione di domande giudiziali che, in base alla giurisprudenza
preesistente, risulterebbero almeno parzialmente fondate.
Il giudizio va, dunque, sospeso, in attesa della soluzione da
parte della Corte costituzionale delle questioni sollevate mediante
la presente ordinanza.