LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
composta dagli illustrissimi signori magistrati:
Primo presidente: dott. andrea Vela;
Presidenti di sezione: dott. Francesco Amirante, dott. Alfio
Finocchiara;
Consiglieri: dott. Francesco Cristarella Orestano, dott. Giovanni
Prestipino, dott. Erminio Ravagnani, dott. Giovanni Paolini,
dott. Ernesto Lupo;
Rel. Consigliere: dott. Roberto Preden.
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da: comune di Cermenate, in persona del legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma via
Tazzoli 6, presso lo studio dell'avvocato Romano Vaccarella,
rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Tavormina, giusta
procura speciale del segretario comunale dott. Luigi Burti,
depositata in data 29 marzo 2000, in atti, ricorrente;
Contro Vergani Giuseppe, elettivamente domiciliato in Roma, via
Pacuvio 34, presso lo studio dell'avvocato Guido Romanelli, che lo
rappresenta e difende unitamente all'avvocato Ernesto Lanni, giusta
delega a margine del controricorso, controricorrente;
Nonche' contro: Summa Lucio, Sardo Domenico, Ruggiero Anna,
Cervati Adriano, Belluschi Patrizia, Cervati Nunzio, Dassogno Luigi,
Frigerio Wanda, Minola Domenico, Posio Antonio, Percassi Pietro,
Monti Angelo, Sinigaglia Tarcisio, Rossato Santina, Tettamanti
Silverio, Porro Filippo, Bazzano Antonio, Visconti Orlardo, Visconti
Reginaldo, intimati;
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente n. 245/1999 del tribunale di Como;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
9 marzo 2001 dal consigliere dott. Roberto Preden;
Udito l'avvocato Guido Romanelli;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale
dott. Antonio Martone che ha concluso per la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 34 d.l. 29/1992 successive
modifiche.
Considerato in fatto e in diritto
1. - Con atto notificato il 26 novembre 1999, il geom. Giuseppe
Vergani esponeva di essere proprietario del lotto n. 11 compreso nel
piano di lottizzazione d'ufficio approvato dal comune di Cermenate
con delibera del 126.1.1087 e di avere aderito alla convenzione di
attuazione del piano; deduceva che, in sede esecutiva, a causa
dell'omessa vigilanza da parte dell'amministrazione comunale, si
erano verificate su vari lotti irregolarita' edilizie ed urbanistiche
che avevano reso problematica la realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria secondo le previsioni del piano, penalizzando
in particolare il lotto n. 11; lamentava che il comune aveva intimato
ai lottizzanti di realizzare la quota parte di opere di
urbanizzazione di competenza dei rispettivi lotti, senza previamente
adottare, come richiesto dal deducente, le necessarie varianti al
progetto originario, e non aveva proceduto alla determinazione della
compensazione monetaria per la cessione di superfici per opere di
urbanizzazione in eccedenza rispetto alla quota di pertinenza del
lotto n. 11; affermava che dai suindicati comportamenti erano
derivati danni per il deducente ed i suoi aventi causa.
Tanto premesso, conveniva davanti al tribunale di Como. Sezione
distaccata di Cantu', il comune di Cermenate, in persona del sindaco
in carica, ed altre diciannove persone (funzionari del comune,
direttori dei lavori e lottizzanti), formulando le seguenti
richieste:
a) accertare e dichiarare, anche in via incidentale ex art. 4
della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, l'illegittimita' delle
autorizzazioni e concessioni aventi ad oggetto gli insediamenti
edilizi realizzati sui lotti 3, 10/a e l0/b, e conseguentemente
disapplicarle;
b) accertare e dichiarare comunque illegittime, per lesione
dei diritti nascenti in favore del lotto n. 11 le opere realizzate
sui predetti lotti anche indipendentemente da provvedimenti
autorizzatori o concessori;
c) verificare e determinare le opere di urbanizzazione gia'
realizzate e quelle ancora da realizzare, nonche' le modalita'
esecutive da adottare per queste ultime, tenuto conto delle
difformita' di esecuzione delle opere gia' realizzate rispetto alle
previsioni del piano di lottizzazione;
d) accertare e verificare quali lottizzanti non abbiano
versato al comune le fideiussioni imposte dalla convenzione di
lottizzazione;
e) condannare tutti i lottizzanti a versare quanto ancora
dovuto e di rispettiva competenza per l'esecuzione ed il
completamento delle opere di urbanizzazione e degli standard
urbanistici, nonche' a versare al geom. Vergani quanto a lui dovuto a
conguaglio delle aree in cessione ripetute dal suo lotto in eccedenza
rispetto alla quota millesimale di sua pertinenza;
f) condannare in solido il comune di Cermenate, il geom.
Luccio Summa ed il geom. Antonio Posio personalmente, quali
responsabili in successione cronologica del Servizio urbanistica,
edilizia privata e pubblica ed inizio di attivita', il geom. Angelo
Monti e l'ing. Silverio Tettamanti, quali direttori dei lavori delle
opere di urbanizzazione, al risarcimento dei danni che il geom.
Vergani ha subito a causa degli inadempimenti loro addebitati per
aver contravvenuto all'obbligo di vigilanza sull'esecuzione del piano
di lottizzazione e della convenzione di attuazione;
g) condannare il comune di Cermenate al risarcimento dei
danni subiti dal geom. Vergani per la mancata tempestiva adozione
delle varianti al progetto originario delle aree a standard e delle
opere di urbanizzazione.
Il comune di Cermenate si costituiva ed eccepiva
pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
3. - Il predetto comune ha proposto regolamento preventivo di
giurisdizione per sentir dichiarare il difetto di giurisdizione del
giudice ordinario, sussistendo la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in virtu' dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80.
4. - Ha resistito, con controricorso, il geom. Vergani, che ha
eccepito pregiudizialmente l'inammissibilita' del ricorso per difetto
di mandato per incompetenza dell'organo deliberante; in subordine ha
dichiarato di aderire all'eccezione sollevata dal comune.
5. - Osserva il Collegio che l'eccezione di difetto di mandato e'
infondata, atteso che la deliberazione di autorizzazione del sindaco
del comune di Cermenate a stare in giudizio e' stata adottata dalla
giunta municipale, nell'esercizio delle competenze ad essa attribuite
dall'art. 35 della legge 8 giugno 1990 n. 142.
6. - Ai fini dello scrutinio della questione di giurisdizione
occorre individuare la norma attributiva della competenza
giurisdizionale in relazione alla controversia in esame.
Ad avviso del Collegio deve aversi riguardo (come sostenuto in
linea principale dal ricorrente) alla normativa scaturente dal
combinato disposto degli artt. 34 e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80 del
1998.
Dispone l'art. 34, nei primi due commi:
"Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i
provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in
materia urbanistica ed edilizia".
"Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica
concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio".
A sua volta l'art. 35, nel comma 1, prevede che:
"Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla
sua giurisdizione esclusiva, ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone,
anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto".
Nell'ambito della suindicata disciplina va ricondotta la
controversia in esame, atteso che risultano proposte in via
principale domande - quelle indicate sub n. 2 con le lettere f) e g),
rispetto alle quali le ulteriori istanze appaiono di natura
strumentale ed accessoria - aventi ad oggetto pretese risarcitorie
conseguenti a comportamenti della P.A. (omissione di vigilanza;
mancata tempestiva adozione di varianti) nella fase di attuazione di
un piano di lottizzazione, costituente strumento urbanistico di
dettaglio concernente l'uso del territorio, in relazione alle quali
va affermata, (ai sensi delle suindicate disposizioni, e tenuto conto
dell'instaurazione del giudizio successivamente al 30 giugno 1998 ai
sensi dell'art. 45, comma 18, d.lgs. n. 80 del 1998), la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vertendosi in
materia di urbanistica.
La circostanza che la controversia involga anche la convenzione
di attuazione del piano di lottizzazione (secondo lo schema previsto
dall'art. 28 della legge 17 agosto 1942 n. 1150, come modificato
dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765), non vale a sorreggere
l'alternativo richiamo all'art. 11, comma 5, della legge 7 agosto
1990 n. 241, che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione
ed esecuzione degli accordi conclusi dall'amministrazione con gli
interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del
provvedimento finale o in sostituzione di questo.
All'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 va infatti riconosciuta, in
ragione della sua specificita' di norma sulla giurisdizione in
materia urbanistica ed edilizia e della sua tendenziale
onnicomprensivita', efficacia derogatoria, ai fini della attribuzione
della giurisdizione sulle controversie in materia di urbanistica,
rispetto alla normativa precedente, ivi compresa quella dettata dal
citato art. 11 (che eleva a criterio di attribuzione non gia' la
"materia" sulla quale incide il provvedimento finale, bensi' la
peculiare tipologia dell'atto destinato al perseguimento del pubblico
interesse, che deve consistere in un "accordo"), in quanto
applicabile anche all'ipotesi di accordi conclusi in materia
urbanistica.
E non piu' attuale e' del pari il riferimento all'art. 16 della
legge 28 gennaio 1977 n. 10, che attribuiva al giudice amministrativo
i ricorsi giurisdizionali contro i provvedimenti con i quali la
concessione edilizia viene data o negata, nonche' contro la
determinazione e liquidazione del contributo di urbanizzazione e
delle sanzioni amministrative. Anche tale norma (nel cui limitato
ambito peraltro neppure rientrerebbe la controversia in esame, in
ragione dell'oggetto principale della pretesa azionata) deve infatti
ritenersi sostituita dalla successiva specifica disciplina dettata
dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 circa l'attribuzione della
giurisdizione sulle controversie in materia di edilizia ed
urbanistica.
7. - La norma regolatrice della giurisdizione, come sopra
individuata, appare tuttavia affetta da dubbi di legittimita'
costituzionale.
Queste s.u. ritengono infatti rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dei suindicati
artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, in riferimento agli artt. 76 e
77, comma 1, Cost., per eccesso rispetto alla delega conferita con
l'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997 n. 59
(questione che, investendo la genesi stessa della norma, appare
preliminare rispetto a quelle involgenti ulteriori aspetti di dubbia
legittimita' costituzionale della disciplina con essa introdotta).
Tale opinione appare invero confortata dalla pronuncia di
illegittimita' costituzionale adottata dalla Corte costituzionale,
con la sent. n. 292/00, in relazione all'art. 33 dello stesso d.lgs.,
avente ad oggetto l'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo delle controversie in materia di servizi
pubblici.
8. - Per quando concerne la rilevanza della questione, e'
sufficiente ribadire che la statuizione sulla giurisdizione postula,
per quanto sopra osservato, l'applicazione proprio delle norme della
cui legittimita' costituzionale si dubita.
9. - Circa la non manifesta infondatezza della questione giova
anzitutto notare che, con la citata sentenza n. 292/00, esaminando la
questione di legittimita' costituzionale, per eccesso di delega, del
gia' menzionato art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, la Corte
costituzionale ha individuato finalita' ed ambito dell'art. 11, comma
4, lettera g), della legge di delega n. 59 del 1997 (norma che
contempla, dopo aver previsto la devoluzione al giudice ordinario
delle controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, "la contestuale estensione della
giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica
e di servizi pubblici" ritenendo: a) che il compito assegnato al
legislatore delegato era quello di procedere alla "estensione" della
giurisdizione amministrativa gia' esistente, al fine di rendere piena
ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica
amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo -
nell'esercizio della giurisdizione, sia di legittimita' che
esclusiva, di cui era gia' titolare in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del controllo di
legittimita' dell'azione amministrativa, ma anche quella della
riparazione per equivalente, evitando la necessita' di instaurare un
successivo separato giudizio innanzi al giudice ordinario; b) che
oggetto normativamente individuato di tale estensione, ai fini della
cennata concentrazione, erano i "diritti patrimoniali
conseguenziali", in esso compreso il risarcimento del danno; c) che
le tre materie dell'edilizia, urbanistica e servizi pubblici
costituivano l'ambito all'interno del quale la giurisdizione
amministrativa doveva essere estesa.
Cio' posto, la Corte costituzionale ha ritenuto l'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998 - disposizione che, nel comma 1, ha devoluto
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli
afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato
mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995
n. 481, e, nel comma 2, ha formulato una elencazione non tassativa di
tali controversie - viziato per eccesso di delega, poiche' l'art. 11,
comma 4, lettera g), della legge n. 59 del 1997 non consentiva
l'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo all'intero ambito della materia dei servizi pubblici
realizzato dall'art. 33.
10. - Ad avviso di queste s.u., anche gli artt. 34, commi 1 e 2,
e 35, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998 sembrano esorbitare, per
ragioni analoghe a quelle considerate dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 292/00, dall'ambito della delega.
Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti,
in attuazione della delega conferita con l'art. 11, comma 4, lettera
g), della legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi
ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di
legittimita' o esclusiva gia' spettante al giudice amministrativo in
materia edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di
giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione
delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto), che
abbraccia l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti (e quindi l'intera gamma delle condotte
positive, espresse con atti formali o con attivita' materiali, ovvero
omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore
estensione, in ragione della amplissima definizione dei limiti della
materia urbanistica (non compresa nelle delega), nel senso che questa
concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E cio' sembra
realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega.
Nei sensi suesposti va quindi ritenuta non manifestamente
infondata la questione.
11. - Va infine precisato che non influisce sulla ritenuta
rilevanza della questione la sopravvenuta legge 21 luglio 2000
n. 205, che, all'art. 7, recante "Modifiche al decreto legislativo 31
marzo 1998 n. 80", ha sostituito l'art. 34 riproducendone il
contenuto (ma con una integrazione nel comma 1, che vale ad
attribuire carattere di novita' alla disciplina).
La nuova legge, come affermato da queste s.u. con sentenze in
corso di pubblicazione, non ha invero efficacia retroattiva, in
difetto di espressa previsione in tal senso, ma si applica soltanto
ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata in vigore
(salvo l'effetto convalidante, in ragione del principio desunto dalla
finalita' della disciplina dettata dall'art. 5 c.p.c., per i giudizi
in corso gia' pendenti davanti al giudice amministrativo, che nella
specie non puo' evidentemente operare).