ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'art. 1 del decreto del Ministro dell'interno
n. 1070/M/22(6) Gab. del 4 marzo 2000, relativo alla delegabilita'
delle attivita' di polizia giudiziaria ai servizi centrali delle
varie forze di polizia da parte dei Procuratori della Repubblica,
promosso con ricorso del Procuratore distrettuale della Repubblica
presso il Tribunale di Napoli, notificato il 30 novembre 2000,
depositato in cancelleria il 13 dicembre 2000 e iscritto al n. 60 del
registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2001 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi il Sostituto Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Napoli dott. Raffaele Cantone e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Napoli, quale Procuratore distrettuale a norma dell'art. 51, comma
3-bis, cod. proc. pen., con ricorso depositato l'11 maggio 2000, ha
sollevato conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al
decreto del Ministro dell'interno 4 marzo 2000, n. 1070/M/22 (6)
Gab., assumendo la lesione delle attribuzioni riconosciute al
pubblico ministero dagli artt. 109 e 112 della Costituzione.
2.1. - Premesse talune argomentazioni (a) quanto alla propria
legittimazione attiva, (b) quanto alla legittimazione passiva del
Governo e, per esso, del Presidente del Consiglio dei ministri, e (c)
quanto all'interesse attuale alla proposizione del conflitto, il
ricorrente Procuratore della Repubblica muove dalla norma primaria -
richiamata espressamente dalle premesse del decreto ministeriale
impugnato - della quale quest'ultimo costituisce attuazione e
svolgimento, cioe' dall'art. 12 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita' organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attivita' amministrativa),
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203.
Questa disposizione, ricompresa in un contesto di legislazione
speciale degli anni 1991-1992 finalizzata a contrastare la
criminalita' organizzata, e' contenuta in un capo del decreto-legge,
il VI, intitolato "Coordinamento dei servizi di polizia giudiziaria",
e cio' ne illustra gia' - sottolinea il ricorrente - la ratio
legislativa. L'articolo 12 citato prevede: (a) al comma 1, la
costituzione di servizi centrali e interprovinciali della Polizia di
Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di
Finanza, "per assicurare il collegamento delle attivita'
investigative relative a delitti di criminalita' organizzata"; (b) al
comma 2, la possibilita' che in determinate aree e per determinate
esigenze siano costituiti servizi interforze; (c) al comma 3, la
possibilita' di un coordinamento dei nuovi servizi con altri servizi
di polizia giudiziaria, oltre che con organi di polizia esteri; (d)
al comma 4, infine, la facolta' per il pubblico ministero che procede
per delitti di criminalita' organizzata di avvalersi "di regola,
congiuntamente, dei servizi di polizia giudiziaria" ai quali, secondo
i commi 1 e 2 sopra detti, e' attribuito il compito di svolgere le
indagini relative a tale categoria di delitti.
Dalla disposizione risulta dunque - osserva il ricorrente - che
il pubblico ministero puo' avvalersi, per le proprie indagini, sia
dei servizi centrali e interprovinciali (comma 1), sia dei servizi
interforze, qualora istituiti (comma 2), e che non puo' sorgere alcun
dubbio circa la qualifica di organi di polizia giudiziaria di tutte e
tre le tipologie di servizi sopra dette: in tal senso orientano sia
la ricordata rubrica del capo, sia la possibilita' di coordinamento
con "altri" servizi (comma 3) di polizia giudiziaria, sia infine la
natura dell'attivita' in vista della quale gli organi sono istituiti,
consistente in compiti - delegati dal pubblico ministero -
riconducibili alla funzione di polizia giudiziaria, a norma del
codice di procedura penale.
Una volta inquadrate le strutture in esame nell'ambito degli
organi che esercitano funzioni di polizia giudiziaria - prosegue il
ricorrente - ne deriva che i servizi cui ha riguardo il decreto
ministeriale, alla luce dell'art. 109 della Costituzione, debbono
essere (senza eccezioni, secondo quanto affermato nella sentenza
n. 122 del 1971 della Corte costituzionale) a diretta disposizione
dell'autorita' giudiziaria, e in particolare del pubblico ministero,
conformemente a quanto stabilito dall'art. 58, comma 3, cod. proc.
pen., che rappresenta una "diretta esplicazione del principio
costituzionale".
2.2 - E' alla stregua di questa premessa, prosegue il ricorrente,
che deve essere valutato l'intervento dell'esecutivo che, attraverso
il decreto ministeriale del 4 marzo 2000, disciplina i compiti dei
servizi centrali e interprovinciali.
A tale riguardo, benche' a una prima lettura dell'art. 1 del
decreto ministeriale possa sembrare che ai servizi centrali non siano
riconosciuti poteri di indagine, essendo l'accento collocato su
"compiti di analisi, di raccordo informativo e di supporto
tecnico-logistico relativamente alle attivita' investigative svolte
dai servizi interprovinciali in materia di contrasto della
criminalita' organizzata" [secondo quanto recita l'art. 1, lettera
a), primo periodo, del decreto], tuttavia la medesima disposizione
attribuisce ai responsabili dei servizi interprovinciali la facolta'
di segnalare ai Procuratori della Repubblica distrettuali la
necessita' di richiedere il "concorso" dei servizi centrali alle
attivita' di indagine in presenza di certe condizioni e cioe' quando
si tratti di indagini da svolgersi nei confronti di organizzazioni
criminali che operano nell'ambito di piu' distretti o con
collegamenti internazionali e il suddetto "concorso" investigativo
sia ritenuto utile ai fini dello svolgimento di accertamenti che
richiedono il supporto di speciali risorse investigative umane e
materiali, quali sono disponibili dai servizi centrali medesimi
[lettera a), secondo periodo].
La disposizione in esame, dunque, anziche' presupporre in via
generale i poteri investigativi dei servizi centrali, li disciplina
in collegamento con specifiche fattispecie - caratterizzate da
particolare gravita' e da esigenze di ampliamento del quadro di
investigazione - nelle quali assume rilievo la valutazione e
l'iniziativa - la "segnalazione" al Procuratore distrettuale della
Repubblica - da parte dei servizi interprovinciali.
L'esposta disciplina, afferma ancora il ricorrente, non potrebbe
poi, sotto altro profilo, essere interpretata nel senso che, prima
delle "segnalazioni" sopra ricordate, ai servizi centrali non sia
affidato alcun potere investigativo e che pertanto, prima di quel
momento, l'autorita' giudiziaria non possa dolersi della lesione
delle proprie prerogative costituzionali in materia di utilizzazione
e disponibilita' della polizia giudiziaria. Ad avviso del Procuratore
della Repubblica di Napoli, infatti, il decreto del 4 marzo 2000 per
il quale e' promosso il conflitto ha voluto proprio ripristinare i
poteri investigativi dei servizi centrali, poteri che erano stati -
secondo il ricorrente in modo illegittimo, perche' in contrasto con
la disposizione di rango legislativo - esclusi dall'originaria
versione dell'art. 1, lettera a), del decreto del Ministro
dell'interno 25 marzo 1998 [n. 1070/M/22 (4) Gab.], ora sostituito
con l'atto impugnato. La tesi contraria, oltre a essere contraddetta
dalla lettera dell'art. 12 del decreto-legge n. 152 del 1991,
condurrebbe alla irragionevole configurazione di una potesta'
investigativa esercitabile solo in modo "intermittente" da parte dei
servizi centrali, in quanto condizionata da una sorta di
pregiudiziale attivazione dei servizi interprovinciali, con evidenti
ricadute negative proprio rispetto alle esigenze di efficienza
operativa e di tempestivita' che giustificano l'intervento dei primi.
In definitiva, il Procuratore ricorrente ritiene che i servizi
centrali siano titolari di poteri di investigazione propri, che essi
mettono in opera quando, in presenza delle segnalazioni dei servizi
interprovinciali e all'esito dello svolgimento delle proprie funzioni
di analisi e raccordo informativo, emergano le condizioni richieste
dalla normativa (carattere pluridistrettuale o internazionale
dell'indagine sui delitti di criminalita' organizzata, a norma
dell'art. 51, comma 3-bis, cod. proc. pen., e necessita' di uno
speciale supporto operativo o di tecnologie d'avanguardia).
2.3. - Su queste premesse, il ricorrente ricostruisce la
possibilita', per l'autorita' giudiziaria, di avvalersi dell'apporto
dei servizi centrali, quale delineata dall'impugnato decreto del
Ministro dell'interno, secondo un complesso iter procedurale, cosi'
sintetizzabile: (a) il Procuratore distrettuale della Repubblica
investe ("eventualmente") delle indagini un servizio
interprovinciale; (b) il responsabile di quest'ultimo servizio puo'
segnalare al Procuratore della Repubblica la necessita' di richiedere
il "concorso" alle attivita' di indagine dei servizi centrali, se
ricorrono congiuntamente le condizioni richieste ("indagini da
svolgersi nei confronti di organizzazioni criminali che operano
nell'ambito di piu' distretti di Corte d'Appello o con collegamenti
internazionali"; utilita' dell'apporto dei servizi centrali "ai fini
dello svolgimento di accertamenti che richiedono il supporto
operativo di speciali risorse investigative ovvero l'impiego di mezzi
tecnologici d'avanguardia"); (c) il Procuratore distrettuale della
Repubblica, destinatario della segnalazione di cui sopra, "inoltra" -
senza apparenti margini di discrezionalita - la richiesta di
"concorso" investigativo, e dunque la delega di indagini, al servizio
centrale, sempre per il tramite del servizio interprovinciale; (d)
inoltre, prima di inviare la "richiesta" - cioe' la delega di
indagini - il Procuratore distrettuale della Repubblica deve anche
tenere conto delle indicazioni offerte dal Procuratore nazionale
antimafia, secondo quanto prescrive il terzo alinea della lettera a)
dell'art. 1 del decreto ministeriale in argomento.
2.4. - Ad avviso del ricorrente, il sistema sopra esposto lede le
attribuzioni costituzionali del pubblico ministero, in primo luogo
perche' sottrae alla diretta disponibilita' di quest'ultimo un corpo
- il servizio centrale di cui all'art. 12 del d.l. n. 152 del 1991 -
che, come rilevato nelle premesse sopra dette, e' inquadrato nella
polizia giudiziaria.
Il ricorso al servizio di polizia giudiziaria da parte
dell'autorita' giudiziaria, infatti, in contrasto con la disciplina
legislativa del processo (artt. 56, 58, comma 3, 327 e 370 cod. proc.
pen.) e quindi con lo stesso art. 109 della Costituzione, viene a
essere subordinato alle valutazioni effettuate, con notevoli profili
di discrezionalita', da altri soggetti, inquadrati nelle strutture di
un altro potere dello Stato, e precisamente dal responsabile del
servizio interprovinciale, cui e' affidato l'apprezzamento circa la
sussistenza dei presupposti richiesti dalla disciplina per potere
attivare l'intervento del servizio. E sotto questo profilo una
riprova della lesione delle attribuzioni dell'autorita' giudiziaria -
aggiunge il ricorrente - e' anche nella circostanza che il
Procuratore nazionale antimafia, con propri atti, ha manifestato
l'intento di esercitare i poteri di "indicazione" dei quali e'
menzione nel decreto impugnato, non gia' attraverso direttive
generali, bensi' con specifiche valutazioni, di volta in volta, delle
singole segnalazioni dei servizi interprovinciali.
Un ulteriore profilo di conflitto, poi, e' ravvisato nel
necessario "passaggio" attraverso i servizi periferici delle
richieste del Procuratore della Repubblica indirizzate ai servizi
centrali, escludendosi la possibilita' per il pubblico ministero di
investire direttamente questi ultimi senza che ne siano informati i
servizi periferici: cio', oltre a vulnerare ulteriormente la
potesta', costituzionalmente garantita, di disporre autonomamente
della polizia giudiziaria, arreca violazione al potere di
autodeterminazione del pubblico ministero circa l'ambito di
segretezza delle attivita' di indagine (art. 329 cod. proc. pen.),
valevole anche nei riguardi di altri apparati istituzionali.
Inoltre, ulteriore specifico profilo di censura e' formulato dal
ricorrente in relazione alla preclusione - alla stregua
dell'anzidetta ricostruzione della disciplina contenuta nel decreto -
per il Procuratore della Repubblica di investire i servizi centrali
di richieste investigative connesse a indagini che abbiano estensione
infradistrettuale, cio' che ulteriormente si pone in contraddizione
con le prerogative costituzionali di diretta e autonoma
disponibilita' della polizia giudiziaria.
Con l'impostazione recata dal decreto impugnato, afferma in
conclusione il ricorrente, si sovverte, creando un pericoloso
precedente, il rapporto tra Procuratore della Repubblica e polizia
giudiziaria: almeno quando il pubblico ministero intenda utilizzare
il servizio di polizia giudiziaria indicato nell'art. 12 del d.l.
n. 152, non e' questa a essere subordinata al primo, ma e' il
contrario. E anche a voler ritenere - ma contro l'interpretazione che
il ricorrente ritiene, come detto sopra, l'unica possibile - che i
poteri di investigazione dei servizi centrali non preesistano alle
"segnalazioni" dei servizi periferici, ma a queste conseguano,
comunque una cosi' anomala articolazione tra autorita' di polizia
periferiche e centrali non puo', conclude il Procuratore, risolversi
in danno delle attribuzioni riconosciute al pubblico ministero: (a)
dall'art. 109 della Costituzione, per la sottrazione dei servizi di
cui si tratta alla diretta disponibilita' dell'autorita' giudiziaria,
e (b) dall'art. 112 della Costituzione, poiche' solo la anzidetta
disponibilita', senza interferenze da parte del potere esecutivo,
garantisce l'esercizio obbligatorio dell'azione penale (sentenza
n. 114 del 1968).
2.5. - Per tali rilievi, il Procuratore distrettuale della
Repubblica presso il Tribunale di Napoli, promuovendo il conflitto in
relazione al decreto del Ministro dell'interno 4 marzo 2000, chiede
alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Governo -
e, per esso, al Ministro dell'interno - disporre: (a) che la
richiesta di concorso investigativo dei servizi centrali sia
subordinata alla segnalazione dei servizi periferici, anziche' essere
attivabile in via autonoma dal Procuratore distrettuale della
Repubblica; (b) che la segnalazione dei servizi periferici renda
obbligatoria la richiesta del Procuratore distrettuale; (c) che la
richiesta al Procuratore distrettuale debba essere inoltrata ai
servizi centrali tramite i servizi periferici; (d) che il Procuratore
distrettuale della Repubblica non possa utilizzare i servizi centrali
per attivita' di indagine di estensione infradistrettuale;
conseguentemente, chiede di annullare il decreto nelle parti
correlative.
3. - Il conflitto cosi' promosso nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri e' stato dichiarato ammissibile da questa
Corte, a norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, con ordinanza n. 521 del 2000. Il ricorso,
unitamente all'ordinanza, e' stato notificato al Governo, a cura del
ricorrente, nel termine assegnato, e quindi depositato in data
13 dicembre 2000, entro il termine stabilito dall'art. 26, terzo
comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
4.1. - Nel giudizio cosi' promosso si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato.
Nell'atto di costituzione in giudizio, il Governo resistente
osserva che, secondo l'art. 109 della Costituzione, l'autorita'
giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria, con una
statuizione cui si ricollega la disposizione dell'art. 12, comma 5,
del decreto-legge n. 152 del 1991, convertito in legge n. 203 del
1991, e che il decreto per il quale e' stato promosso il conflitto
non pregiudica in alcun modo tale disponibilita'; ma - rileva
l'Avvocatura - non potrebbe da cio' desumersi che all'autorita'
giudiziaria spetti anche disporre sulla polizia giudiziaria, cioe'
relativamente all'organizzazione e alle procedure che concernono
quest'ultima.
Dopo l'istituzione dei servizi a norma dell'art. 12 del
decreto-legge n. 152 del 1991, sia centrali che interprovinciali, e'
sorta, in concreto, l'esigenza di ripartire e coordinare il lavoro
investigativo, in particolare per evitare un sovraccarico di
richieste e di ordini diretti al servizio centrale per compiti piu'
agevolmente eseguibili dai servizi interprovinciali. A fronte di
questo rilievo, espressivo delle normali esigenze organizzative di un
qualsiasi ufficio, la rivendicazione del ricorrente Procuratore della
Repubblica di Napoli di esercitare un potere totalmente libero di
attivare l'una o l'altra delle strutture investigative create con la
normativa del 1991 risulterebbe, secondo l'Avvocatura, priva di
fondamento, giacche' la mancanza di una regolazione delle procedure e
il sovrapporsi casuale di richieste rivolte ai servizi possono
determinare effetti controproducenti per la funzionalita' dei
medesimi, pur messi "a disposizione" dell'autorita' giudiziaria. Il
ricorso per conflitto appare dunque impostato, per l'Avvocatura,
secondo una logica sia di impropria dilatazione del parametro
invocato (art. 109), sia di incompleta considerazione di tutti i
poteri implicati, e di esso il Governo resistente chiede il rigetto.
4.2. L'Avvocatura dello Stato ha successivamente depositato una
memoria, nella quale prospetta una lettura complessiva del decreto
ministeriale impugnato diversa da quella da cui muove il ricorrente,
tale da assegnare all'atto portata e contenuto differenti e dunque da
fare venir meno le premesse delle censure.
Il decreto - osserva l'Avvocatura - e' finalizzato al migliore
utilizzo delle risorse specialistiche di cui dispongono i servizi
centrali, per fornire il piu' efficace supporto alle attivita'
investigative affidate ai servizi interprovinciali: esso, pertanto,
e' un atto di organizzazione indirizzato ai servizi, come e' del
resto fatto palese in una delle premesse, che tiene ferme "le
competenze attribuite alle autorita' giudiziarie dal codice di
procedura penale".
Muovendo da questo presupposto, nulla esclude, nel decreto
impugnato, che il Procuratore distrettuale della Repubblica possa
richiedere autonomamente il concorso investigativo dei servizi
centrali, ne' per converso puo' riconoscersi - come invece afferma il
ricorrente - un autonomo ed esclusivo potere di valutazione da parte
dei servizi interprovinciali circa la ricorrenza delle condizioni per
richiedere l'anzidetto apporto: nel sistema delineato dal decreto,
per il coinvolgimento dei servizi centrali nell'attivita' di
indagine, si presuppone pur sempre una valutazione positiva, da parte
dell'autorita' giudiziaria, dell'esigenza espressa dai servizi
interprovinciali, i quali potranno inoltrare le richieste se e quando
il Procuratore distrettuale lo ritenga opportuno. Ne', ancora,
potrebbe desumersi, dal testo del decreto impugnato, alcuna
preclusione per il Procuratore distrettuale di richiedere,
direttamente e autonomamente, attivita' di investigazione anche di
estensione infradistrettuale. Infine, quanto al richiamo, contenuto
nel decreto, alle "indicazioni" del Procuratore nazionale antimafia,
si tratterebbe, per l'Avvocatura, di una disposizione puramente
ricognitiva della disciplina legislativa (art. 371-bis cod. proc.
pen.).
Il decreto ministeriale, da interpretare nel modo esposto e
dunque secondo una lettura non restrittiva ne' rigidamente
prescrittiva delle procedure ivi delineate, si collega ai poteri, di
coordinamento investigativo e operativo tra i diversi organismi, che
sono attribuiti al Procuratore distrettuale della Repubblica, al
quale soltanto compete definire modi e ambiti dell'intervento dei
servizi: una potesta' di direzione e coordinamento che, osserva
ulteriormente l'Avvocatura, non richiede una esplicita enunciazione e
che e' presupposta dal decreto, il quale deve essere inserito nel
contesto della normativa vigente.
Una volta che sia escluso, alla stregua delle considerazioni
sopra dette, che il decreto rivesta i caratteri che a esso sono
attribuiti dal ricorrente, e valutata la sua natura di atto di
indirizzo che, come tale, non potrebbe comunque introdurre limiti
quanto alla diretta disponibilita' della polizia giudiziaria da parte
del pubblico ministero, se ne trae la conclusione secondo cui la
disciplina recata dal decreto medesimo e' semplicemente da inserire
nell'alveo della ripartizione di compiti e negli schemi
procedimentali altrove (codice di procedura penale) delineati,
relativamente all'acquisizione delle notizie di reato e allo
svolgimento delle indagini di polizia giudiziaria; il Governo
resistente chiede quindi una pronuncia di rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Napoli, in qualita' di Procuratore distrettuale (art. 51, comma 3-bis
cod. proc. pen.), solleva conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, relativamente al decreto del
Ministro dell'interno 4 marzo 2000, con riferimento ad alcune parti
di esso che, ad avviso del ricorrente, conterrebbero prescrizioni
lesive delle competenze costituzionalmente spettanti al pubblico
ministero, alla stregua degli artt. 109 e 112 della Costituzione.
Il decreto in questione, all'art. 1, detta norme in sostituzione
dell'art. 1, lettera a), del decreto ministeriale 25 marzo 1998, in
tema di organizzazione dei servizi centrali e interprovinciali della
Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia
di Finanza, istituiti con l'art. 12 del d.-l. 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita' organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attivita' amministrativa),
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203.
Sulla base della "ravvisata [...] necessita' di introdurre ulteriori
criteri volti a favorire la migliore utilizzazione delle risorse
specialistiche destinate all'espletamento delle attivita'
investigative relative ai delitti indicati nell'articolo 51, comma
3-bis del codice di procedura penale" e "considerata, in particolare,
l'esigenza di assicurare, ferme restando le competenze attribuite
alle autorita' giudiziarie dal codice di procedura penale, un piu'
efficace supporto alle attivita' investigative svolte dai servizi
interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e
del Corpo della Guardia di Finanza attraverso il concorso dei
rispettivi servizi centrali", la normativa che il Procuratore della
Repubblica ritiene lesiva delle proprie attribuzioni costituzionali,
dopo avere previsto la "attribuzione ai servizi centrali di compiti
di analisi, di raccordo informativo e di supporto tecnico-logistico
relativamente alle attivita' investigative svolte dai servizi
interprovinciali in materia di contrasto della criminalita'
organizzata", stabilisce che "per le indagini di polizia giudiziaria
relative ai delitti indicati nell'articolo 51, comma 3-bis del codice
di procedura penale, i responsabili dei servizi interprovinciali
possono segnalare ai Procuratori della Repubblica distrettuali la
necessita' di richiedere il concorso alle attivita' di indagine dei
servizi centrali qualora si tratti di indagini da svolgersi nei
confronti di organizzazioni criminali che operano nell'ambito di piu'
distretti di Corte d'Appello o con collegamenti internazionali e il
concorso sia ritenuto utile ai fini dello svolgimento di accertamenti
che richiedono il supporto operativo di speciali risorse
investigative ovvero l'impiego di mezzi tecnologici d'avanguardia".
La disposizione in questione prosegue prevedendo che "le richieste
dei Procuratori della Repubblica distrettuali sono inoltrate dai
responsabili dei servizi interprovinciali ai rispettivi servizi
centrali, che dispongono i conseguenti adempimenti informando, a
seconda della forza di polizia di appartenenza, il Dipartimento della
Pubblica Sicurezza, il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri
ovvero della Guardia di Finanza". Infine, e' previsto che "nella
formulazione delle richieste si tiene conto delle indicazioni offerte
dal Procuratore Nazionale Antimafia nell'ambito dei poteri di
direttiva e di impulso al medesimo attribuiti dall'art. 371-bis del
codice di procedura penale".
Ad avviso del ricorrente, la normativa indicata viola le proprie
attribuzioni costituzionali, quali definite dagli artt. 109 e 112
della Costituzione, in quanto - secondo il modo d'intenderla ch'esso
fa proprio - prevede:
(a) che la richiesta di concorso investigativo dei servizi
centrali sia subordinata alla segnalazione dei servizi periferici e
non possa essere avanzata autonomamente e direttamente dal
Procuratore distrettuale della Repubblica;
(b) che la segnalazione dei servizi periferici renda
obbligatoria la richiesta del Procuratore distrettuale;
(c) che la richiesta del Procuratore distrettuale ai servizi
centrali debba essere inoltrata tramite i servizi periferici, e
(d) che i servizi centrali non possano essere utilizzati per
attivita' d'indagine di estensione infradistrettuale. Si chiede
pertanto a questa Corte di dichiarare che non spetta al Governo, e
per esso al Ministro dell'interno, disporre nel modo sopra indicato
e, conseguentemente, di annullare il decreto ministeriale nelle parti
relative a tali disposizioni.
2. - Il presente conflitto di attribuzione e' stato dichiarato
ammissibile a norma dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, essendosi riscontrata nella fase preliminare
all'instaurazione del contraddittorio tanto la legittimazione del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli a
sollevare il conflitto e del Presidente del Consiglio dei ministri a
resistere, quanto l'esistenza di una lamentata lesione delle
competenze costituzionalmente garantite al soggetto ricorrente
(ordinanza n. 521 del 2000).
Non essendo sorta contestazione in proposito nel seguito del
giudizio e non risultando ragioni per rivedere tale conclusione,
l'ammissibilita' del conflitto, sotto gli aspetti considerati, deve
essere confermata.
3. - Il conflitto e' invece inammissibile sotto un altro,
ulteriore profilo, per le ragioni che si vengono a indicare.
4. - Il Procuratore della Repubblica ricorrente muove dalla
convinzione che il decreto ministeriale impugnato disciplini -
limitandoli - i poteri di disposizione della polizia giudiziaria,
ritenendo che, per i suoi specifici contenuti normativi, esso violi
le attribuzioni costituzionali del pubblico ministero. Ma tale
premessa e' infondata.
Il decreto in questione puo' essere inteso soltanto quale atto
normativo di organizzazione dettato dal Ministro dell'interno -
secondo il preambolo del decreto stesso - per la migliore
utilizzazione di strutture, quali i servizi centrali e i servizi
interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e
del Corpo della Guardia di Finanza, che fanno parte degli apparati di
polizia dello Stato, inquadrati nelle strutture del potere esecutivo.
Esula invece dalla disciplina contenuta in tale decreto qualunque
definizione vincolante dei rapporti tra tali strutture, in quanto
operanti quali organi di polizia giudiziaria, e l'autorita'
giudiziaria: rapporti che trovano gia' la loro disciplina nella
legge, secondo quanto specificato di seguito.
Della finalizzazione a una disciplina di semplice
razionalizzazione interna agli apparati investigativi in questione,
da' atto lo stesso decreto ministeriale impugnato il quale, come si
e' dianzi ricordato, in una proposizione del suo preambolo riconosce
espressamente che le competenze attribuite alle autorita' giudiziarie
dal codice di procedura penale "restano ferme". Il codice di
procedura penale stabilisce (art. 58, comma 3) che "l'autorita'
giudiziaria [...] puo' [...] avvalersi di ogni servizio o altro
organo di polizia giudiziaria"; attribuisce (art. 327) al pubblico
ministero la direzione delle indagini preliminari e la disponibilita'
diretta della polizia giudiziaria e prevede (art. 56) che le funzioni
di polizia giudiziaria sono svolte alle dipendenze e sotto la
direzione dell'autorita' giudiziaria - oltre che dalle sezioni di
polizia giudiziaria istituite presso ogni procura della Repubblica e
dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria appartenenti
agli altri organi cui la legge fa obbligo di compiere indagini a
seguito di una notizia di reato [lettere b) e c)] - "dai servizi di
polizia giudiziaria previsti dalla legge" [lettera a)].
Per quanto riguarda infine specificamente i procedimenti per i
delitti indicati dall'art. 51, comma 3-bis del codice di procedura
penale, il quadro anzidetto si completa con l'art. 371-bis del codice
medesimo, dettato allo scopo di istituire un'attivita' di
coordinamento delle indagini relative. A tal fine, si prevede che il
Procuratore nazionale antimafia - organo del pubblico ministero
preposto alla Direzione nazionale antimafia istituita nell'ambito
della procura generale presso la Corte di cassazione, a norma
dell'art. 76-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento
giudiziario), introdotto dall'art. 6 del decreto-legge 20 novembre
1991, n. 367, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 gennaio
1992, n. 8 - dispone della Direzione investigativa antimafia e dei
servizi centrali e interprovinciali delle forze di polizia e
impartisce direttive intese a regolarne l'impiego a fini
investigativi (comma 1) ed esercita funzioni di impulso nei confronti
dei procuratori distrettuali, al fine di rendere effettivo il
coordinamento delle attivita' d'indagine, di garantire la
funzionalita' dell'impiego della polizia giudiziaria nelle sue
diverse articolazioni e di assicurare la completezza e la
tempestivita' delle investigazioni (comma 2), secondo le
specificazioni contenute nel seguito dello stesso articolo.
Tra i servizi di polizia giudiziaria, di cui l'autorita'
giudiziaria ha la disponibilita' alla stregua del quadro normativo
ora riportato, indubbiamente rientrano i servizi centrali e
interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e
del Corpo della Guardia di Finanza istituiti dall'art. 12 del
decreto-legge n. 152 del 1991 per il "coordinamento dei servizi di
polizia giudiziaria" (secondo la "rubrica" dell'articolo stesso), dei
quali il pubblico ministero, "quando procede a indagini per delitti
di criminalita' organizzata [...] si avvale di regola,
congiuntamente", impartendo "le opportune direttive per l'effettivo
coordinamento investigativo e operativo tra i diversi organismi di
polizia giudiziaria" (commi 4 e 5 del medesimo art. 12). Un'ulteriore
conferma della configurazione delle strutture anzidette quali servizi
di polizia giudiziaria si puo' trarre anche dall'art. 8 del
decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8 (Nuove misure in materia di
sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione di
coloro che collaborano con la giustizia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82, in relazione alle
indagini relative ai delitti di sequestro di persona a scopo di
estorsione, nonche' dall'art. 3 del decreto-legge 29 ottobre 1991,
n. 345 (Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attivita'
informative e investigative nella lotta contro la criminalita'
organizzata), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre
1991, n. 410, il quale, istituendo la Direzione investigativa
antimafia (DIA) con funzioni, oltre che di investigazione preventiva,
anche di polizia giudiziaria (comma 1), stabilisce che gli ufficiali
e gli agenti di polizia giudiziaria dei servizi centrali e
interprovinciali in questione operino in costante collegamento con la
Direzione investigativa stessa alla quale, a decorrere dal 1 gennaio
1993 (termine scaduto inutilmente), tale personale - nei contingenti
e con i criteri e le modalita' determinati da un decreto
interministeriale - avrebbe dovuto essere assegnato. Direzione
investigativa antimafia e servizi centrali e interprovinciali,
infine, rientrano nella disponibilita' del Procuratore nazionale
antimafia, alla stregua dell'art. 371-bis del codice, il quale
conferma cosi' la loro funzione di polizia giudiziaria.
Il decreto impugnato, a sua volta, non contraddice la natura
delle funzioni dei servizi, quali configurati dall'art. 12 del
decreto-legge n. 152 del 1991 e dalle altre norme citate. Esso
prevede l'attivita' d'indagine di polizia giudiziaria, relativamente
ai delitti indicati nell'art. 51, comma 3-bis cod. proc. pen., svolta
dai servizi interprovinciali e l'eventualita' della richiesta ai
servizi centrali di "concorso" a tali indagini, qualora si tratti
d'indagini aventi caratteristiche di particolare complessita',
specificate nel decreto. In questo modo, viene confermata la natura
di polizia giudiziaria, gia' prevista dalla legge, non solo dei
servizi interprovinciali ma anche del servizio centrale, superandosi
cosi' i dubbi interpretativi, e anche di legittimita', sorti
relativamente alla configurazione di quest'ultimo quale struttura
adibita esclusivamente a compiti "di analisi, di raccordo informativo
e di supporto tecnico-logistico relativamente alle attivita'
investigative svolte dai servizi interprovinciali", secondo la
formulazione dell'art. 1, lettera a), del precedente decreto
ministeriale 25 marzo 1998.
In quanto servizi di polizia giudiziaria, dunque, i servizi in
questione e i poteri dell'autorita' giudiziaria di avvalersi degli
stessi ricadono pienamente nella vigente disciplina, generale e
speciale, dettata nel codice di procedura penale: una disciplina che
- soprattutto in relazione ai rapporti tra i poteri del Procuratore
nazionale antimafia e gli altri organi del pubblico ministero - puo'
dare luogo a problemi interpretativi ma la cui ricostruzione
sistematica esula dai limiti del presente giudizio, nel quale si
tratta esclusivamente di stabilire se il decreto ministeriale
impugnato ha inciso, contro gli artt. 109 e 112 della Costituzione,
sui poteri del pubblico ministero.
5. - La normativa dettata nel decreto ministeriale - come dianzi
detto - mira a predisporre criteri di razionale utilizzazione delle
strutture investigative dei servizi, onde evitare sovrapposizioni tra
quello centrale e quelli periferici nonche' il sovraccarico del primo
nei casi in cui l'attivita' d'indagine richiesta puo' essere svolta
dai secondi. A tal fine, quando si tratta di indagini di polizia
giudiziaria, si prevede che i responsabili dei servizi
interprovinciali "possono segnalare" ai Procuratori della Repubblica
distrettuali la necessita' di richiedere il concorso alle attivita'
di indagine dei servizi centrali e che le richieste dei Procuratori,
in tal caso, sono inoltrate dai responsabili dei servizi
interprovinciali ai rispettivi servizi centrali. L'intera procedura
prevista configura evidentemente, secondo la stessa formula
utilizzata dal decreto, una delle possibilita' che non esclude le
altre, previste dalla legislazione vigente. In particolare, non
esclude l'esercizio da parte dei Procuratori della Repubblica, nelle
indagini per i delitti indicati nell'art. 51, comma 3-bis cod. proc.
pen., dei poteri di utilizzazione dei servizi di polizia giudiziaria,
secondo le norme del codice di procedura penale gia' ricordate.
Il decreto ministeriale impugnato, dunque, contiene norme
imperative per i servizi, conformemente alla sua natura e alla sua
dichiarata finalita'; ma, nella parte in cui la disciplina
dell'attivita' dei servizi stessi - quali strutture di polizia
giudiziaria - incontra i poteri dell'autorita' giudiziaria, esso
finisce per configurarsi come l'indicazione di una possibile via
collaborativa ma non imperativa ne' esclusiva.
6. - Da quanto precede, risulta che il Procuratore della
Repubblica di Napoli gia' dispone pienamente dei poteri di avvalersi
dei servizi di polizia giudiziaria, quali previsti dal codice di
procedura penale, i quali non sono compromessi dalla normativa
contenuta nel decreto ministeriale impugnato. Pertanto, essendo il
conflitto orientato a rivendicare attribuzioni sulle quali l'atto
impugnato non incide e delle quali il ricorrente gia' dispone, il
ricorso deve essere dichiarato inammissibile.