IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella Camera di Consiglio
del 5 luglio 2001;
Visto il ricorso n. 2011/1998, proposto da Roncone Donata,
Campobasso Maria e Dattoli Maria Cristina, rappresentati e difesi da
D'Innella avv. Giovanni, presso il cui studio sono elettivamente
domiciliati in Bari, alla via Principe Amedeo n. 82/a;
Contro Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore, rappresentata e difesa da Marozzi avv. Angelo,
presso il cui studio e' elettivamente domiciliata in Bari, alla via
Andrea da Bari n. 38; per l'annullamento in parte qua e nei limiti
dell'interesse, della deliberazione del Dirigente del settore
personale, organizzazione e metodi della Regione Puglia n. 12 in data
19 agosto 1998, con la quale i ricorrenti sono stati esclusi dalla
partecipazione al concorso per titoli ed esami per n. 482 posti di
ottava qualifica funzionale Funzionario (art. 30 legge regionale
7/1997) indetto con deliberazione di G.R.10179 in data 30 dicembre
1997, pubblicata sul B.U.R. n. 132 suppl. del 31 dicembre 1997,
nonche' di tutti gli atti comunque presupposti, connessi e/o
conseguenziali, ivi compreso il bando di concorso (gia' impugnato) ed
il relativo provvedimento attuativo del dirigente del settore
personale della Regione Puglia n. 3 in data 4 giugno 1998.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Uditi gli avv. Giovanni D'Innella e Angelo Marozzi;
Relatore all'udienza del 5 luglio 2001 il I Ref. Maria
Abbruzzese; ritenuto e considerato in
Fatto e diritto
I. - La legge regionale Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata
"Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"),
dispone, all'art. 32, primo comma, II periodo, che, entro due anni
dalla sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima
della attivazione del processo di trasferimento di funzioni al
sistema delle Autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti
vacanti del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica secondo le
modalita' di cui allo stesso articolo ai sensi dell'art. 39 della
legge regionale 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive
leggi regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990,
n. 22, art. 46, comma 2.
Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, legge
regionale 7/1997) dispone che "i posti risultati vacanti in ogni
qualifica funzionale in progressione successiva, a partire all'ottava
e fino alla terza qualifica funzionale, sono coperti mediante
concorsi interni per titoli e esami ovvero, per le qualifiche dalla
quinta all'ottava, mediante corsi-concorso riservati al personale
inquadrato nella qualifica immediatamente inferiore con un'anzianita'
di effettivo servizio di almeno tre anni nel livello medesimo ed in
possesso del titolo di studio richiesto per la qualifica funzionale
di appartenenza".
Il citato e richiamato art. 39 della legge regionale 9 maggio
1984, n. 26 ("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in
occasione delle operazioni di ristrutturazione connesse
all'attuazione della presente legge, sulla base della legge regionale
di organizzazione, e anche per un definitivo riequilibrio
dell'applicazione degli istituti normativi dei precedenti contratti,
il 100% dei posti vacanti in ciascuna qualifica funzionale, dalla
seconda all'ottava, e' coperto mediante concorsi interni per titoli
ed esami riservati al personale inquadrati nel livello immediatamente
inferiore con un'anzianita' di servizio di almeno tre anni nel
livello medesimo e in possesso del titolo di studio richiesto per il
livello di appartenenza".
II. - Con deliberazione di G.R. n. 10179 del 30 dicembre 1997
avente ad oggetto "articoli 30 e 32 legge regionale n.7/1997 - bandi
di concorsi interni riservati al personale di ruolo della Regione",
l'amministrazione, demandandone l'attuazione al dirigente del settore
personale, ha bandito i concorsi interni riservati al personale
regionale ed in particolare il concorso interno per n. 482 posti di
ottava qualifica funzionale, prescrivendo che "i requisiti necessari
per partecipare ai concorsi interni sono: inquadramento in ruolo
nella qualifica immediatamente inferiore, una anzianita' nella
qualifica di appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del
titolo di studio previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica
di appartenenza".
I ricorrenti, dipendenti regionali di ruolo laureati, formalmente
inquadrati nel ruolo unico regionale nella sesta qualifica
funzionale, hanno dapprima, con separato ricorso, impugnato il bando,
a termini del quale non avrebbero avuto i requisiti per partecipare
al concorso bandito per l'ottava qualifica funzionale, non ricoprendo
la qualifica immediatamente inferiore a quella del posto messo a
concorso, e successivamente, con il ricorso odiernamente all'esame,
il provvedimento di esclusione motivato appunto sulla carenza della
richiesta qualifica.
Deducono i ricorrenti vizi di illegittimita' derivata del
provvedimento di esclusione alla stregua dell'assunta illegittimita'
del bando e sulla scorta di due alternative prospettazioni:
a) un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto
normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di
corso-concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti
del possesso del titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore, requisiti al contrario non affatto richiesti per la
diversa procedura del concorso interno;
b) un secondo ordine di argomentazioni, sul presupposto che i
ricorrenti possiedono il titolo di studio necessario per l'accesso
dall'esterno alla qualifica messa a concorso (il titolo di laurea),
assumono l'illegittimita' derivata della determinazione regionale di
precludere del tutto ai dipendenti in tale situazione la possibilita'
di accedere ai posti indipendentemente dalla qualifica di
appartenenza all'epoca di espletamento del concorso; sarebbe cioe'
illegittimo il bando nella parte in cui consentisse di coprire il
100% dei posti disponibili riservandoli al personale interno in
possesso del titolo e con qualifica immediatamente inferiore.
III. - In un punto di rilevanza della presente questione, ritiene
il collegio che non possa accedersi alla prima delle due
prospettazioni proposte dai ricorrenti (illegittimita' del bando di
concorso che riserva l'accesso al concorso interno solo ai dipendenti
interni in possesso del relativo titolo di studio e della qualifica
immediatamente inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla
base di una diversa interpretazione della norma regionale di
riferimento (il citato art. 32 della legge regionale 7/1997).
La prefata disposizione, che si e' sopra testualmente riportata,
non consente, infatti, ad avviso del Collegio di ritenere una
diversita' di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il
corso-concorso, e cio' per due concorrenti ragioni; ritiene anzitutto
il Collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato
art. 32, sia riferito ai "concorsi interni" ed ai "corsi-concorso",
non apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello
stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate.
In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un
concorso interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla
previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di
qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilita' di esercizio del
potere rimesso alla Regione di dotarsi del personale necessario e,
ovviamente, qualificato per i posti a concorso.
Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento
operato dal citato art. 32 legge regionale 7/1987 all'art. 39 legge
regionale 26/1984 ("... si provvede alla copertura ... ai sensi
dell'art. 39 della legge regionale 9 maggio 1984, n. 26 ...") non
puo' essere interpretato nel senso di riferirlo alla sola
disposizione relativa alla necessita' di coprire con concorsi interni
o corsi-concorso il 100% di posti disponibili, risultando invece
pacifico e confortato dalla costante normativa regionale (il citato
art. 39 legge regionale 26/1984, i successivi at. 61 legge regionale
13/1988 e 46, comma 2, legge regionale 22/1990) che la previsione di
indizione di concorsi interni non e' mai (ne' potrebbe mai essere)
disancorata dalla espressa indicazione dei requisiti per partecipare
agli stessi, sicche', nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 e'
confermativo appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente
confermata dalla espressa previsione dello stesso art. 32.
III.1 - Il novum del detto art. 32 e' rappresentato, a ben
vedere, dalla previsione della possibilita' di indire corsi-concorso
riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per
questi ultimi (i corsi-concorso) il legislatore regionale ha dovuto
indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi
richiesti per i concorsi interni.
III.2 - Le considerazioni che precedono servono a dar ragione e
conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte,
ritenendo il Collegio di non poter aderire alla prima delle
prospettazioni proposte dai ricorrenti, relativa come detto alla
illegittimita' del bando per assunta violazione dell'art. 32 legge
regionale 7/1997.
IV. - Nondimeno, i ricorrenti hanno, come detto, dedotto in via
alternativa che possedendo il titolo di studio richiesto per
l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione
del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel
contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente
inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non
consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e
sarebbe, sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima.
IV.1 - La questione e' rilevante giacche' dall'accoglimento o
dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso.
V. - Ritiene il Collegio non manifestamente infondata la
questione.
La costante giurisprudenza costituzionale e' nel senso di
ritenere modalita' prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio
al disposto dell'art. 97 Cost. che impone il buon andamento degli
uffici attraverso la miglior selezione del personale garantita
appunto dalla maggior partecipazione alle procedure selettive
assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha invero sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli articoli 51 e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico - che affida
all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalita'
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizioni d'imparzialita', valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
n. 333/1993; 453/1990 e da ultimo, 1/1999).
La possibilita' offerta alle pubbliche amministrazioni di
diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto
peculiari od eccezionali, idonee a giustificare la deroga per
garantire il medesimo fine del buon andamento dell'amministrazione,
ma non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate
(cfr. Corte cost. n. 477/1995).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazione in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313).
Ne' puo' sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del
concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in se'
una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello
delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento,
si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa
pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/1999).
Osservava significativamente la Corte che "l'accesso al concorso
puo', ovviamente, essere condizionato al possesso di requisiti
fissati in base alla legge, e in tal modo non e' da escludere a
priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente
esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri
ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando cio' non si
verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi
esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si
giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (cfr.
Corte cost., n. 1/1999).
V.1 - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei
posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una
deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una
piu' agevole reperibilita' dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacche' riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte Cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1), con gli
effetti paradossali ed ingiustificati indicati dai ricorrenti, ai
quali, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, e' inibita la partecipazione al
concorso giacche' riservato ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una anacronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio.
VI. - La questione, nei termini indicati, non appare dunque
manifestamente infondata per violazione degli articoli 3 e 97 Cost.
del combinato disposto della legge regionale (art. 32, legge
regionale 7/97, comma primo e art. 39 legge regionale 9 maggio 1984,
n. 26) nella parte in cui riserva la copertura del 100% di posti
messi a concorso al personale interno.
VII. - Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale delle suindicate norme.