Ricorso della Regione Umbria, in persona del presidente della
giunta regionale Maria Rita Lorenzetti, autorizzata con deliberazione
della giunta regionale n. 126 del 13 febbraio 2002 (all. 1),
rappresentata e difesa, per procura apposta a margine del presente
atto, dagli avv.ti Giandomenico Falcon di Padova, Maurizio Pedetta di
Perugia e Luigi Manzi di Roma, ed elettivamente domiciliata in Roma
nello studio dell'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 21
dicembre 2001, n. 443, delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attivita' produttive, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2001, supplemento ordinario, con
riguardo alle disposizioni contenute nei commi 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8,
9, 10, 11, 12 e 14, per violazione degli articoli 117 e 118 della
Costituzione, nel testo recato dalla legge costituzionale n. 3
del 2001.
F a t t o
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27
dicembre 2001 e' stata pubblicata la legge 21 dicembre 2001, n. 443 -
meglio nota come "legge obiettivo" - contenente "Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attivita' produttive".
In concreto la legge - che e' composta di un solo articolo - e'
primariamente ordinata alla elaborazione ed attuazione di un
programma, approvato dal Governo, di opere infrastrutturali e di
impianti definiti di carattere "strategico" ovvero di "preminente
interesse nazionale".
Piu' precisamente l'unico articolo, nei commi da 1 a 5, prevede
la delega in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi
strategici; nei commi da 6 a 14 prevede alcune semplificazioni in
materia di attivita' edilizia, consentendo la realizzazione di tutta
una serie di interventi "a scelta dell'interessato" in base a
semplice denuncia di inizio di attivita', in alternativa
all'ordinario regime di concessione o autorizzazione edilizia; infine
nei commi da 15 a 19 prevede nuove norme in materia di smaltimento
dei rifiuti.
Con specifico riguardo al programma di "infrastrutture pubbliche
e private" e di "insediamenti produttivi e strategici e di preminente
interesse nazionale", di cui ai commi da 1 a 5 dell'articolo unico,
va rilevato che la sua definizione rimane riservata esclusivamente al
Governo, sia pure su proposta dei Ministri competenti e sentite le
regioni interessate, ovvero su proposta delle stesse regioni e
sentiti i Ministri competenti. E' dunque il Governo che valuta la
portata "strategica" degli insediamenti ed il carattere di
"preminente interesse nazionale" delle opere da includere nel
programma. Cosi' come e' ancora il Governo che attraverso i decreti
legislativi di cui ai commi 2, 3 e 4 e' abilitato a definire il
"quadro normativa" - in realta' l'intera normativa - "finalizzato
alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti"
di cui al comma 1, introducendo un "regime speciale", derogatorio
della normativa in materia di lavori pubblici dettata con la legge
11 febbraio 1994, n. 109, sulla base di principi e criteri direttivi
che, oltre a stravolgere la disciplina generale, ai fini che qui in
particolare interessano mantengono complessivamente marginale il
ruolo delle regioni.
Non solo infatti nella fase della programmazione non e' prevista
alcuna forma di intesa con le regioni, ma anche nelle fasi successive
ogni decisione risulta accentrata in sede statale, se si fa eccezione
per l'intesa sulla localizzazione dell'opera - peraltro gia' prevista
sin dal decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 - e
dalla partecipazione del presidente alle sedute del CIPE dedicate
alla gestione dei progetti inseriti nel programma.
Secondo i principi statuiti dalla legge di delega al comma 2,
lettera c), infatti, dovra' essere attribuito al CIPE (come detto
integrato dai presidenti delle regioni interessate), il compito "di
valutare le proposte dei promotori, di approvare il progetto
preliminare e definitivo, di vigilare sulla esecuzione dei progetti
approvati, adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori
necessari, comprensivi della localizzazione dell'opera e, ove
prevista, della via istruita dal competente Ministero".
Spetta, poi, ancora al Governo (comma 3) "integrare e modificare
il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554", di attuazione della legge n. 109 del 1994.
E spetta ancora al Governo di approvare definitivamente gli
"specifici progetti di infrastrutture strategiche" individuate col
programma di cui al comma 1, attraverso uno o piu' decreti
legislativi.
La legge n. 443 del 2001, di cui si sono esposti i lineamenti
principali per la parte relativa alle opere, trae origine dal d.d.l.
n. 374, presentato al Senato il 3 luglio 2001, ed e' stata percio'
inizialmente predisposta ed elaborata nel vigore del precedente
assetto costituzionale: del quale converra' qui ricordare da una
parte che la competenza regionale in materia di lavori pubblici non
solo aveva carattere concorrente, ma era espressamente delimitata
dalla Costituzione ai lavori "di interesse regionale"; dall'altra,
quanto agli insediamenti produttivi, che nessuna competenza
costituzionale le regioni avevano in materia di attivita' produttive
diverse da quelle relative all'artigianato e all'agricoltura.
Anche nel vigore del vecchio testo costituzionale, tuttavia,
alcune delle disposizioni allora proposte, ed ora divenute legge,
avrebbero comunque costituito un elemento di riaccentramento in
relazione a funzioni gia' acquisite alle regioni in attuazione del
precedente riparto costituzionale.
In effetti, il riparto tra opere statali ed opere regionali era
stato da ultimo definito dall'art. 93 del decreto legislativo n. 112
del 1998, il quale manteneva alla competenza statale, per quanto qui
interessa, le funzioni relative:
"a) alla responsabilita' dell'attuazione dei programmi
operativi multiregionali dei quadri comunitari di sostegno con
cofinanziamento dell'Unione europea e dello Stato membro, escluse la
realizzazione e la gestione degli interventi;
b) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di opere pubbliche relative a organi costituzionali o di
rilievo costituzionale o internazionale;
c) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse
nazionale con legge statale;
d) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di opere in materia di difesa, dogane, ordine e
sicurezza pubblica ed edilizia penitenziaria;
e) alla programmazione, alla localizzazione e al
finanziamento della realizzazione e della manutenzione ordinaria e
straordinaria degli immobili destinati a ospitare uffici
dell'amministrazione dello Stato, nel rispetto delle competenze
conferite alle regioni e agli enti locali e fatte salve le procedure
di localizzazione e quanto previsto dall'art. 55;
h) alla valutazione tecnico-amministrativa dei progetti delle
opere di competenza statale ai sensi del presente articolo.".
Insomma, a parte le opere riservate allo Stato per ragioni
particolari (per attenere ad organismi peculiari, per attenere alle
stesse amministrazioni statali, per attenere alla difesa, dogane,
ordine e sicurezza pubblica o alle prigioni: v. lettere b, d ed e ora
citate) il riparto generale tra Stato e regioni intestava allo Stato
soltanto "la programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione
di grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse nazionale con
legge statale" (lett. c): ed e' chiara la ragione di una simile
riserva, da individuarsi nella necessaria unitarieta' e completezza
della rete infrastrutturale in questione.
Non si trattava dunque di generiche "infrastrutture pubbliche e
private" e di "insediamenti produttivi" soggettivamente qualificati
dal Governo stesso quali "strategici e di preminente interesse
nazionale", ma di opere corrispondenti ad una qualificazione
oggettiva nel consistere in reti, ed assistite dall'ulteriore
garanzia costituita dalla dichiarazione con legge del loro "interesse
nazionale".
Risulta dunque evidente come, anche rapportati al precedente
assetto costituzionale, i meccanismi previsti dalla legge n. 443 del
2001 estendessero la competenza statale, riponendone i confini in
definitiva nel solo apprezzamento finale definitivo ed insindacabile
del Governo: apprezzamento a seguito del quale qualunque opera o
insediamento produttivo puo' essere qualificato come "strategico" e
"di preminente interesse nazionale".
Tuttavia, di fronte all'allora progetto del Governo, le regioni -
ovviamente interessate anch'esse al grande sforzo finanziario che lo
Stato pareva voler compiere per dotare il Paese di infrastrutture
adeguate - non assunsero un atteggiamento di opposizione, ma si
limitarono a richiedere, gia' nella Conferenza del 25 luglio 2001,
proposte di modifica rivolte a migliorare l'efficacia della legge
attraverso un processo di condivisione fra le istituzioni competenti,
che portasse alla formazione di un programma comune tra Stato e
regioni, relativo alle principali infrastrutture di cui l'Italia ha
bisogno. Inoltre, le regioni si preoccupavano che il programma
"straordinario" di opere non andasse a scapito delle opere gia'
ordinariamente programmate, e di non meno urgente realizzazione.
Oltre due mesi prima che la legge n. 443 del 2001 venisse
approvata e' entrata in vigore la legge costituzionale n. 3 del 2001,
la quale reca rilevanti modificazioni al titolo V della parte seconda
della Costituzione, ed in particolare, per quanto qui interessa,
all'art. 117 della Costituzione.
E' ben noto infatti che (diversamente dal precedente art. 117,
che si limitava ad indicare in modo tassativo le materie di
competenza regionale, specificando gli speciali limiti entro i quali
tale potere di legiferare veniva dato) il nuovo art. 117 si pone come
la norma generale regolatrice della competenza legislativa ordinaria
sia dello Stato che delle regioni, stabilendo tra Stato e regioni un
vero e proprio riparto di competenza, attraverso la distinzione fra
materie (e compiti) assegnati alla competenza legislativa esclusiva
statale, materie assegnate alla legislazione concorrente di Stato e
regioni, e materie non definite assegnate alla competenza residuale
delle regioni.
Ora, come meglio si dira' nella parte in diritto, era inevitabile
che le disposizioni pensate nel precedente assetto costituzionale, e
gia' in esso parzialmente stridenti con il sistema delle competenze
faticosamente aggiustato in anni di attuazione costituzionale, si
trovassero maggiormente prive di idonea base costituzionale nel nuovo
assetto, che consapevolmente riduce in modo drastico l'area dei
poteri e delle responsabilita' esclusive dello Stato, ed allarga in
modo rilevante sia l'area delle materie di "corresponsabilita'"
statale e regionale, sia l'area delle materie di esclusiva
responsabilita' regionale.
Ma anche nella nuova situazione, che evidentemente avrebbe
giustificato richieste regionali ben piu' radicali degli
aggiustamenti gia' richiesti nel vigore del precedente titolo V, le
regioni hanno mantenuto un atteggiamento da un lato consapevole di
una situazione in un certo senso di transizione, dall'altro ancora
rivolto a non contrastare in modo frontale decisioni di intervento e
di spesa che - quanto meno nell'attuale situazione reale, ed in
particolare nel presente sistema finanziario, certamente (ad avviso
della ricorrente regione) non adeguato ai nuovi articoli 117, 118 e
119 - non potrebbero non richiedere l'intervento dello Stato.
In definitiva, le regioni e gli enti locali, pur ritenendo la
nuova legge assai lontana dal disegno costituzionale che il
legislatore statale dovrebbe contribuire ad attuare come situazione
per cosi' dire "a regime", hanno in pratica mantenuto le stesse gia'
moderatissime richieste espresse fin dall'inizio, limitandosi nella
seduta della Conferenza unificata del 20 dicembre 2001 (cfr. verbale
n. 22/01, doc. 2) a richiedere che alla legge nel frattempo appena
approvata venissero apportati emendamenti relativi in primo luogo, e
fondamentalmente, alla fase della programmazione degli interventi, in
secondo luogo, ma solo marginalmente, alla fase della realizzazione.
Quanto alla programmazione degli interventi, si richiedeva che
essa comprendesse una doppia intesa. Da un lato, cioe', il programma
delle opere da realizzare all'interno di ciascuna regione avrebbe
dovuto essere predisposto dal Ministro delle infrastrutture e
trasporti d'intesa non solo con i Ministeri di settore ma con la
regione o provincia autonoma interessata, dall'altro lo stesso
programma, nella sua globalita', avrebbe dovuto essere inserito nel
documento di programmazione economico-finanziaria (con indicazione
degli stanziamenti necessari) previa intesa con la Conferenza
unificata.
Quanto alla fase della realizzazione degli interventi, le regioni
si sarebbero accontentate, nella richiesta di emendamenti, di una
partecipazione alla fase esecutiva fornendo collaborazione e
capacita' tecniche.
Nella ricordata seduta del 20 dicembre 2001 il presidente della
Regione Piemonte (e contemporaneamente presidente della Conferenza
dei presidenti delle regioni), dopo l'esposizione introduttiva del
Ministro chiese di conoscere "i tempi entro i quali il Governo
ritiene di poter varare il provvedimento di recepimento delle
modifiche normative da apportare alla predetta legge-obiettivo",
nonche' "gli strumenti da porre in essere per gestire le "intese che
le regioni singolarmente intendono formalizzare col Ministro con
riguardo alle grandi infrastrutture previste dal programma di cui
all'informativa odierna" (p. 15 verbale).
A tale domanda il Ministro rispose ribadendo che e' "intendimento
del Governo recepire in tempi contenuti le istanze di modifica
rappresentate dalle regioni con riferimento all'art. 1, comma 1,
della legge-obiettivo", aggiungendo di essere "consapevole del
significato che assume la richiesta di rafforzare la collaborazione
Stato - regioni attraverso lo strumento delle richieste "intese ,
specie per la scelta delle grandi opere strategiche". Aggiunse infine
il Ministro di ritenere che il "formale recepimento" delle modifiche
potesse avvenire "al massimo entro sessanta giorni, termini entro i
quali si ritiene di dover procedere all'esercizio delle deleghe
previste dalla legge stessa" (p. 15 verbale).
Ad oggi, trascorsi i sessanta giorni indicati come periodo
massimo, nessuna di tali modifiche risulta in alcun modo presentata
dal Governo quale disegno di legge o quale emendamento a disegno di
legge.
Ove poste in raffronto al parametro costituzionale definito nel
nuovo titolo V della Costituzione dall'art. 117, le disposizioni
della legge n. 443 del 2001 ledono sotto molteplici profili l'ordine
costituzionale delle competenze legislative delle regioni, e
segnatamente della ricorrente Regione Umbria, per i seguenti motivi
di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, in
quanto assegna al Governo il compito di individuare generiche
infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici e di
preminente interesse nazionale, al di fuori delle materie di
competenza legislativa statale, ed in quanto assegna al solo Governo
il compito di individuare le opere rientranti nelle materie di
legislazione concorrente.
Come esposto in narrativa, la legge n. 443 del 2001 prevede in
primo luogo che sia il Governo ad individuare, a seguito della
procedura sopra accennata, "le infrastrutture pubbliche e private e
gli insediamenti produttivi e strategici e di preminente interesse
nazionale".
Di fronte a tale previsione legislativa - come di fronte alle
altre oggetto della presente impugnazione - non si puo' evitare di
verificare in primo luogo se vi sia congruenza con i disposti del
nuovo art. 117 della Costituzione quanto alla titolarita' della
funzione legislativa ordinaria.
Posto che, come sopra accennato, i poteri legislativi
riconosciuti allo Stato sono distinti in esclusivi (quelli elencati
dal comma 2) e concorrenti (nelle materie di cui al comma 3), occorre
verificare se la materia disciplinata dalla legge n. 443 possa
rientrare negli uni o negli altri.
Quanto alle potesta' statali esclusive, l'elenco delle materie
soggette a questa regola e' relativamente ampio, constando di
svariate indicazioni di materia o di compito attribuiti alla sola
responsabilita' statale, raggruppati in diciassette lettere: ma
nessuna di tali indicazioni si riferisce a materie in qualunque modo
avvicinabili a quelle oggetto della legge n. 443 del 2001.
Certo vi e' implicata in qualche modo la materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (previste dalla lett. s del comma 2),
ma non si puo' certo dire che la legge n. 443 riguardi di per se'
tale materia, che figura semmai nella disciplina quale "valore
antagonista" rispetto a quello connesso alla realizzazione delle
infrastrutture strategiche.
La "vera" materia potrebbe immaginarsi come "lavori pubblici di
interesse nazionale": ma una simile materia, che il legislatore
costituente avrebbe agevolmente potuto prevedere, anche sulla base
del precedente testo costituzionale (nel quale erano assegnati alle
regioni i lavori pubblici di interesse regionale), non e' stata
affatto prevista: non solo, ma la sua stessa possibilita' giuridica
e' contraddetta dalla circostanza (sulla quale subito si tornera) che
la presunta o reale dimensione dell'interesse non e' piu' oggi un
autonomo elemento indicatore, sul piano costituzionale, della
competenza legislativa statale. Cio' e' dimostrato dal carattere
stesso delle materie affidate alla competenza concorrente, nel cui
elenco figurano materie quali quelle denominate "porti e aeroporti
civili", "grandi reti di trasporto e di navigazione", "produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia": materie cioe'
nelle quali l'implicazione della dimensione nazionale dell'interesse
sta nella stessa denominazione: come potrebbero ad esempio le grandi
reti di trasporto e di navigazione non essere al tempo stesso di
interesse nazionale?
Il fatto e', dunque, che la scelta del legislatore costituzionale
e' andata nel senso di non tradurre la rilevanza nazionale
dell'interesse in un fattore di esclusione della potesta' legislativa
regionale. Di piu', essa e' stata nel senso di considerare la
potenziale dimensione nazionale degli interessi come rilevante in
relazione al riparto solo nell'ambito di quanto assegnato allo Stato
a titolo di potesta' legislativa esclusiva o concorrente.
Non puo' non rilevarsi a questo punto che non solo la legge
n. 443 del 2001 non trova la sua base giuridica in una potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, ma che si stenta altresi' a
trovarla nell'ambito delle materie di potesta' concorrente, previste
dal comma 3 del nuovo art. 117 della Costituzione: nelle materie,
cioe', in cui comunque, a termini di Costituzione, "spetta alle
regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".
In questo ambito si riscontrano materie quali quelle sopra ora
ricordate ("porti e aeroporti civili", "grandi reti di trasporto e di
navigazione", "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia") ed anche una materia piu' genericamente definita,
quale il "governo del territorio".
Tuttavia, e' evidente, ad avviso della ricorrente regione, che da
una lato nessuna di queste materie e' in grado di dare compiuto e
totale supporto alla legge che qui si considera, dall'altro una
legislazione quale quella qui considerata non sarebbe comunque
conforme al concetto stesso di legislazione concorrente, secondo la
ripartizione costituzionale dei compiti ad essa propria.
Quanto al primo aspetto, la materia "governo del territorio"
comprende certamente la disciplina di principio della localizzazione
delle opere pubbliche in relazione alla programmazione urbanistica,
ma non costituisce autonoma legittimazione alla disciplina della
realizzazione dell'opera, riguardata nel suo oggetto e scopo
specifico. Le altre materie coinvolte, dal canto loro, si riferiscono
a precise categorie di opere la' dove qui si tratta di un programma
del tutto generico nel quale le singole opere - e dunque il genere
cui appartengono - vengono individuate a posteriori dal Governo.
Si puo' supporre che parte delle infrastrutture strategiche
potra' riguardare le grandi reti di trasporto, le strade e le
autostrade. Cio' pero' fonderebbe un potere legislativo statale su
tali specifiche opere, e non un potere su generiche "opere
strategiche": in realta', poi, il carattere strategico di un'opera
non e' un elemento oggettivo ad essa proprio, ma mia mera valutazione
di importanza in relazione ad un fine.
Inoltre, la attuale previsione costituzionale di un potere
legislativo concorrente dello Stato e delle regioni su tali opere,
chiaramente anche di interesse "nazionale", implica su di esse un
coinvolgimento di entrambi i livelli di Governo: e tale
coinvolgimento non puo' non trovare espressione in tutte le fasi
della programmazione e della realizzazione di tali opere.
In sintesi, proprio per le grandi opere, quali le maggiori reti
di trasporto, la nuova Costituzione implica una responsabilita'
comune e condivisa dello Stato e delle regioni: non certo dunque e'
precluso allo Stato di occuparsene, anche in termini di iniziativa,
promozione, finanziamento o cofinanziamento; ma gli e' oramai
precluso di occuparsene come di cosa esclusivamente propria.
Per le opere non rientranti nelle materie di potesta'
concorrente, invece, vale ad avviso della ricorrente regione il
principio sopra enunciato, ai sensi del quale l'art. 117 della
Costituzione esclude la rilevanza specifica di una valutazione di
interesse nazionale ovvero regionale dell'opera, essendo tali
interessi valutati a priori dalla Costituzione come incapaci di
incidere sul riparto delle materie e degli ambiti di rispettiva
legislazione.
Di qui l'illegittimita' costituzionale, nei termini descritti,
del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001. Vale solo la
pena di osservare qui, conclusivamente sul punto, che le censure qui
esposte non trovano risposta nella generica frase che apre il comma,
secondo la quale il Governo dovrebbe agire "nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle regioni". Tale frase indica che il
legislatore ha avvertito il problema; ma e' evidente che una cosi'
generica espressione non e' idonea a risolverlo, quando la disciplina
specificamente dettata sia contrastante con il rispetto di tali
attribuzioni. In effetti, proprio in quanto tale indicazione e'
riferita a tutte le regioni, essa non puo' che intendersi non come
una eventuale o possibile non applicazione delle norme di legge, ma
soltanto come guida per il Governo nella sua azione attuativa di
quanto disposto dalla legge. Essa non vale dunque avverso le censure
riferite alla legge stessa.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, in
quanto delega il Governo a disciplinare oggetti sottratti alla
competenza legislativa statale, o a disciplinare gli oggetti
rientranti in termini che escludono la competenza legislativa
concorrente delle regioni.
Considerazioni analoghe a quelle appena svolte valgono in
relazione al comma 2 dell'art. 1 (e unico) della legge n. 443 del
2001.
In primo luogo tale comma si riferisce, attraverso il riferimento
al comma 1 - e come del resto questo - anche ad opere ed interventi
che non rientrano ne' in clausole di potere legislativo esclusivo ne'
in clausole di potere legislativo concorrente dello Stato. Si tratta,
in particolare, della delega a disciplinare la programmazione, la
realizzazione e la gestione in quanto opere pubbliche di tutte le
opere e gli interventi che non si possano comprendere nelle materie
concorrenti sopra indicate, cioe' "porti e aeroporti civili", "grandi
reti di trasporto e di navigazione", "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia". In relazione a tali oggetti la
legge delega poteri legislativi che non le competono: e tale carenza
di poteri legislativi, attenendo in generale alla disciplina
dell'opera, investe ugualmente la delega in se' e tutti i principi e
criteri direttivi posti per il suo esercizio dalle lettere da a) a
o), senza che qui occorra esaminarli nel dettaglio.
Quanto poi alle opere che invece rientrano nelle materie in cui
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione assegna allo Stato
potesta' legislativa, concorrente con quella delle regioni,
l'illegittimita' costituzionale si rileva nel senso che, ben lungi
dal porre principi nel cui ambito debba esplicarsi la potesta'
legislativa concorrente delle regioni, secondo la previsione
costituzionale, il legislatore statale prefigura un sistema ad
esclusiva normazione statale: tanto che non solo si prevede una
disciplina legislativa delegata praticamente completa ed esaustiva,
ma addirittura al successivo comma 3 dell'art. 1 si dispone che il
Governo integri e modifichi "il regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554", per adeguarlo
alla stessa legge n. 443 e ai decreti legislativi delegati.
E' evidente quanto questo modello sia lontano da quanto disposto
dalla vigente Costituzione: la quale prevede che le opere pubbliche
non specialmente qualificate come soggette a potesta' legislativa
statale - cioe' la generalita' delle opere pubbliche - siano
disciplinate dalle sole regioni, e che le opere pubbliche di
interesse nazionale rientranti nelle materie prima indicate siano
disciplinate in regime concorrente dallo Stato e dalle regioni. In
altre parole la Costituzione prefigura anche per le opere maggiori un
sistema nel quale la competenza legislativa ripartita non puo' non
riflettersi in una gestione congiunta, nella quale lo Stato e le
regioni svolgono ciascuno un ruolo fondamentale in tutti i momenti in
cui l'amministrazione di tali opere si scompone, secondo le regole
dei principi di sussidiarieta' e di leale cooperazione.
Eventuali esigenze di uniformita' della disciplina non possono
portare ad alterare il quadro costituzionale delle competenze, ma
semmai a valorizzare pienamente gli strumenti che la stessa
Costituzione prevede. Tra essi, va ricordato che il comma ottavo
dello stesso art. 117 prevede "le intese della regione con altre
regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni anche con
individuazione di organi comuni". Non e' esclusa, dunque, tra piu'
regioni interessate alla realizzazione di una stessa opera, una
legislazione uniforme con individuazione di strumenti comuni di
gestione dell'iniziativa. Da quanto esposto deriva la conclusione
dell'illegittimita' costituzionale del comma 2, nei termini sopra
argomentati.
3. - Specifica illegittimita' delle discipline di cui all'art. 1,
comma 2, lettera g) e lettera n), seconda frase, per violazione del
diritto europeo.
Il comma 2, lett. g) prevede l'obbligo per il soggetto
aggiudicatore di rispettare la normativa europea in tema di evidenza
pubblica: tuttavia, solo "nel caso in cui l'opera sia realizzata
prevalentemente con fondi pubblici".
Tale limitazione risulta, ad avviso della ricorrente regione,
contraria al diritto comunitario. Essa non ha riscontro nella
direttiva 93/37 Cee, neppure nel caso del ricorso all'istituto della
concessione di lavori pubblici (art. 3 par. 1) o all'affidamento ad
unico soggetto contraente generale.
In ogni caso, infatti, il contratto e', e resta, un appalto di
lavori, cioe' un contratto a titolo oneroso tra un imprenditore e
un'amministrazione aggiudicatrice. Anche la partecipazione diretta al
finanziamento dell'opera o il reperimento dei mezzi finanziari
occorrenti, da parte del contraente generale (comma 2, lett. f) non
rileva ai fini dell'esenzione dal regime comunitario: e cio' a
maggiore ragione se, come sembra, i privati si limitano in realta' ad
anticipare mezzi finanziari che peseranno poi sull'aggiudicatore
pubblico.
La disciplina comunitaria pone vincoli al soggetto aggiudicatore
anche nel caso di utilizzo dell'istituto della concessione di lavori
pubblici, in un'ipotesi cioe', in cui il rischio imprenditoriale e'
ben maggiore, dal momento che il concessionario e', per definizione,
il gestore dell'opera realizzata ed assume l'alea legata all'aspetto
finanziario dell'operazione, il "rischio economico" (e non solo il
rischio della realizzazione e dell'anticipazione dei mezzi
finanziari).
La regione ritiene di avere interesse a tale censura sia in
quanto titolare di competenza legislativa concorrente (come esposto
nei precedenti punti), sia in quanto l'emanazione di norme
contrastanti con normativa europea rendera' non piu' semplice ma al
contrario piu' difficoltosa la realizzazione delle opere, alla cui
realizzazione la regione stessa ha interesse, per il probabile avvio
di contestazioni in sede comunitarie.
Sotto questo secondo aspetto esiste un interesse regionale anche
ad una seconda analoga censura, riguardante l'art. 1, comma 2, lett.
n), seconda frase: la quale prevede la restrizione, per tutti gli
"interessi patrimoniali" (che ovviamente sono sempre in gioco nel
campo dei lavori pubblici), della tutela cautelare al "pagamento di
una provvisionale".
Questa disposizione riduce, in contrasto con le disposizioni
comunitarie della direttiva 89/665/Cee (c.d. direttiva ricorsi), le
possibilita' di tutela piena per i concorrenti che lamentino
violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti. Ora la
stessa direttiva ricorsi tollera una attenuazione della tutela al
risarcimento del danno ma limitatamente alla fase successiva alla
"stipulazione di un contratto in seguito all'aggiudicazione
dell'appalto" (art. 2, comma 6).
L'art. 1, comma 2, lett. n della legge n. 443/2001 estende la
limitazione alla fase cautelare. In tal modo si preclude, in
particolare, la sospensione del provvedimento impugnato e si rende
possibile la prosecuzione della gara fino alla stipulazione del
contratto consolidando gli effetti di eventuali atti illegittimi
compiuti nella procedura di gara (poiche' i danni conseguenti saranno
- sempre e solo - risarciti per equivalente).
E' evidente che questa soluzione - che tra l'altro appare
incompatibile anche con l'art. 113 della Costituzione - comporta
potenzialmente un forte aggravio dei costi, data la necessita' di
pagare due volte il profitto d'impresa (una volta a titolo di
compenso, la seconda a titolo di danno). Inoltre, data la probabile
reazione delle autorita' comunitarie e delle imprese interessate,
essa finira' per complicare ulteriormente la vicenda delle opere
interessate.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, nella
parte in cui esso dispone che il Governo modifichi o integri il
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 21
dicembre 1999, n. 554.
Il regolamento approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, altro non e' che il regolamento
di attuazione della legge n. 109 del 1994, cioe' della legge quadro
sui lavori pubblici.
Nella sua stessa denominazione di legge quadro tale legge si
riferisce alla situazione costituzionale previgente, nella quale vi
era un riparto tra i lavori pubblici di interesse regionale, affidati
alla competenza legislativa concorrente di Stato e regioni, e lavori
pubblici di interesse statale, per i quali esisteva la potesta'
legislativa solo dello Stato.
Poiche' tale legge quadro prevedeva un regolamento di attuazione,
che avrebbe dovuto costituire (insieme alla legge) la disciplina
generale dei lavori pubblici, alcune regioni proposero ricorso a
codesta ecc.ma Corte costituzionale: la quale con sentenza n. 482 del
1995 statui' (punto 8 in diritto) che le disposizioni di tale
regolamento non avrebbero dovuto riguardare le regioni e le opere di
loro competenza. Cio' completava il quadro attuativo della
Costituzione, cosi' come allora vigente.
Tuttavia, la Costituzione oggi vigente statuisce che "la potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle regioni" che la stessa potesta'
regolamentare "spetta alle regioni in ogni altra materia".
Da quanto esposto al punto 1) appare evidente, ad avviso della
ricorrente regione, che in nessun modo si puo' affermare che la
disciplina delle opere pubbliche o di interesse pubblico considerate
dalla legge n. 443 del 2001 rientri in alcuna delle materie di
legislazione statale esclusiva. E' dunque inevitabile la conclusione
che in relazione a tali opere non puo' spettare allo Stato alcuna
potesta' regolamentare.
Di qui la palese illegittimita' costituzionale del comma 3 nella
parte impugnata.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4, in
quanto delega il Governo ad emanare decreti legislativi recanti
l'approvazione definitiva di specifici progetti di infrastrutture
strategiche.
Le argomentazioni sopra svolte colpiscono anche il comma 4 della
legge qui impugnata.
Come sopra argomentato, infatti, dal punto di vista
costituzionale le cosiddette "infrastrutture strategiche" rientrano
in parte in materie di potesta' legislativa concorrente, in parte in
materie di potesta' legislativa regionale residuale.
Per queste seconde, sembra evidente che nessun "decreto
legislativo" e' ammesso per la diretta approvazione definitiva
dell'opera, stante che non vi e' alcuna potesta' legislativa statale
specifica nella materia. Non si nega qui che lo Stato possa
intervenirvi - quanto meno nella situazione attuale della finanza
pubblica, non ancora adeguata al riparto costituzionale di competenze
- con la decisione di allocare per tali opere adeguate risorse
finanziarie, delle quali le regioni interessate non potrebbero
altrimenti disporre; ma cio' non puo' comportare la totale
alterazione delle regole costituzionali in tema di disciplina della
realizzazione dell'opera pubblica.
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12 e 14.
Oltre che nei confronti delle disposizioni dei primi quattro
commi dell'art. 1 della legge n. 443/2001, l'impugnazione proposta
col presente ricorso e' volta ad ottenere la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale anche della disciplina "edilizia"
dettata in particolare nei commi 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 14.
Con il comma 6 si indicano alcuni interventi edilizi -
precisamente gli "interventi edilizi minori, di cui all'art. 4, comma
4, del citato decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398" (lett. a), le
"ristrutturazioni edilizie" (lett. b), gli "interventi ora sottoposti
a concessione, se sono specificamente disciplinati da piani
attuativi" con determinate caratteristiche (lett. c), nonche' "i
sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in
diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici", diversi dai
piani attuativi ma "recanti analoghe previsioni di dettaglio" (lett.
d) - per i quali l'interessato puo' scegliere la realizzazione "in
base semplice denuncia di inizio di attivita'" in alternativa a
concessione o autorizzazione edilizia.
Al comma 6 e' collegato il comma 12, il quale precisa che "le
disposizioni di cui al comma 6 si applicano nelle regioni a statuto
ordinario a decorrere dal novantesimo giorno dalla data di entrata in
vigore della presente legge", e che le stesse regioni "con legge,
possono individuare quali degli interventi indicati al comma 6 sono
assoggettati a concessione edilizia o a autorizzazione edilizia".
Tale comma potrebbe apparire "liberale" verso le regioni, che
vengono "autorizzate" a mantenere un piu' severo regime di controllo
dell'attivita' edilizia. Ma esso e' in realta' esso stesso lesivo,
ove voglia esprimere l'idea che spetti al legislatore ordinario
indicare puntualmente cosa possa o debba fare il legislatore
regionale pur in materie appartenenti alla competenza concorrente o,
addirittura, esclusiva delle regioni. Si tratta di un'idea del tutto
estranea al nuovo ordinamento costituzionale, che rischia di ridurre
la potesta' legislativa regionale al semplice intervento puntuale
ovvero, nel migliore dei casi, entro i confini della mera attuazione.
Il comma 7 e' privo di autonomo contenuto dispositivo,
limitandosi a far salve le norme vigenti sugli oneri di
urbanizzazione e sul contributo al costo di costruzione,
confermandone il vigore.
Lo stesso dicasi per il comma 8, che conferma il regime di tutela
storico- artistica o paesaggistico-ambientale.
Il comma 9 prevede che "qualora l'immobile oggetto
dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete,
anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il
termine di venti giorni per la presentazione della denuncia di inizio
dell'attivita' di cui all'art. 4, comma 11, del citato decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 398, decorre dal rilascio del relativo atto di
assenso", e che "in caso di esito non favorevole, la denuncia e'
priva di effetti".
Il comma 10 dispone che "qualora l'immobile oggetto
dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela non
compete all'amministrazione comunale, ove il parere favorevole del
soggetto preposto alla tutela non sia allegato alla denuncia, il
competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai
sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater della legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni". In questo caso "il
termine di venti giorni per la presentazione della denuncia di inizio
dell'attivita' decorre dall'esito della conferenza", mentre "in caso
di esito non favorevole, la denuncia e' priva di effetti".
Infine, il comma 14 delega il Governo a introdurre modifiche e
adeguamenti nel testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia di cui all'art. 7 della legge 8
marzo 1999, n. 50, per adeguarlo alle modifiche cosi disposte.
Ad avviso della ricorrente regione, tutte tali disposizioni sono
costituzionalmente illegittime. Nel nuovo ordinamento recato dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001 le materie sulle quali le regioni
godevano di potesta' legislativa concorrente ai sensi del precedente
primo comma dell'art. 117 sono in genere transitate nelle materie di
potesta' regionale "residua". Cio' e' accaduto, in particolare, per
le competenze gia' attribuite alle regioni in materia di
"urbanistica", definita dall'art. 80 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 come "la disciplina dell'uso del
territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e
gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di
trasformazione del suolo".
Nelle materie "concorrenti" di cui al terzo comma dell'art. 117
sono invece confluite materie diverse, o aspetti piu' generali ed
ampi.
In particolare, venuta meno l'urbanistica, tra le materie
concorrenti compare invece la materia del "governo del territorio".
Ma essa non puo' dirsi materia comprensiva della disciplina edilizia
in quanto tale, nella sua specificita'.
Sembra invece evidente che l'espressione governo del territorio
allude a quei fenomeni che per la loro importanza e dimensione
assumono rilievo generale sui caratteristici tratti che identificano
un territorio, determinando i suoi caratteri propri.
In altre parole, la (concorrente) competenza statale in materia
di principi relativi al governo del territorio corrisponde dunque
all'esigenza che le regole relative al governo del territorio, nel
senso indicato, abbiano, pur nella varieta' delle possibili soluzioni
regionali, degli elementi di unificazione e di unita'.
Ma una volta stabilite le regole che servono a definire i tratti
essenziali dello sviluppo territoriale, la concreta attivita'
edilizia ricade per intero nelle materie "innominate" di cui al
quarto comma dell'art. 117, per le quali e' ormai intera ed esclusiva
la responsabilita' regionale.
Ma se pure si volesse ritenere (come la ricorrente regione non
ritiene) che tuttora esista una competenza legislativa statale idonea
alla determinazione altresi' dei principi che riguardano le attivita'
edilizie, il nuovo assetto costituzionale implica, ad avviso della
ricorrente regione, che lo Stato dovrebbe limitarsi alla indicazione
dei principi, lasciando alle regioni il compito di tradurre i
principi in norme operative.
Cio' deriva in primo luogo dalla formulazione stessa del comma 3
del nuovo art. 117 Cost., nel quale la competenza statale e'
espressamente limitata alla definizione dei principi, con
l'affermazione che invece per il resto la potesta' legislativa spetta
alle regioni.
In secondo luogo, va sottolineato come nel caso di specie ci si
trovi in presenza non di materia di prima legiferazione, nella quale
possa anche comprendersi una disciplina destinata nel tempo a
lasciare spazio alle discipline regionali, ma di materia nella quale
le regioni da tempo hanno legiferato. In particolare, la Regione
Umbria ha disciplinato la materia con le leggi regionali n. 53 del
2 settembre 1974, n. 28 del 10 aprile 1995, n. 31 del 21 ottobre 1997
e n. 34 del 30 agosto 2000.
E' pur vero che il comma 12 della disposizione nella presente
sede impugnata ritarda di novanta giorni l'applicazione del comma 6,
e consente alle leggi regionali di individuare quali degli interventi
indicati al comma 6 continuino ad essere assoggettati a concessione
edilizia o ad autorizzazione edilizia.
Tuttavia, da una parte, pur ritardata di tre mesi, la disciplina
statale ha pur sempre carattere operativo e non di principio;
dall'altra, la scelta affidata al legislatore regionale appare
limitata al momento di fissare se per un certo intervento e'
necessario o meno il previo provvedimento, mentre i commi 8, 9 e 10,
che pure contengono mere norme procedurali e di dettaglio, appaiono
intangibili da parte del legislatore regionale.
Piu' articolate considerazioni richiede il comma 14, il quale,
come detto, delega il Governo a modificare il testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia di cui
all'art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, per adeguarlo alle
modifiche disposte dalla legge n. 443, qui impugnata. In questo caso,
infatti, e' il concetto stesso di testo unico che ripugna al riparto
costituzionale delle competenze.
Cio' risulta del tutto ovvio per le materie "residuali
regionali": nelle quali, per definizione, non vi e' una potesta'
legislativa statale relativa alla materia (norme statali vi potranno
invece essere, ma non in forma sistematica, in attuazione dei compiti
riservati allo Stato nelle sue materie esclusive, come ad esempio le
norme sui livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti
sociali). In queste materie, infatti, la vigente Costituzione prevede
fisiologicamente l'esistenza di autonomi sistemi di regolazione
regionali, senza interferenza di normativa statale se non nei limiti
indicati.
Ma considerazioni non dissimili valgono anche per le materie di
competenza concorrente. Anche in queste, infatti, la normalita'
costituzionale prevede che la diretta disciplina operativa delle
materie sia essenzialmente regionale, con il vincolo di conformarsi
ai principi della legislazione statale. Sembra percio' evidente che
non vi puo' essere un "testo unico" delle disposizioni relative ad
una materia concorrente, perche' esso conterrebbe norme statali di
cui e' in realta' naturale che non si applichino in nessuna regione,
se non attraverso il vincolo che i principi esercitano sulla
legislazione regionale, per definizione esclusa dal testo unico.
Il paradosso diviene poi ancora piu' assurdo quando si tratti -
come nel caso dell'edilizia - di un testo unico delle disposizioni
statali legislative e regolamentari. Infatti, gia' nel precedente
assetto costituzionale nelle materie di competenza legislativa
regionale non avrebbero dovuto esistere norme statali regolamentari -
con la sola eccezione dei regolamenti di recepimento di normativa
comunitaria, ai sensi degli artt. 4 e 9 della legge n. 86 del 1989,
come la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha costantemente
affermato (v. tra le altre, ampiamente, la sentenza n. 408 del 1998;
si noti che la stessa eccezione dei regolamenti attuativi di norme
comunitarie trovava comunque critica almeno parte della dottrina,
gia' nell'ambito del precedente titolo V: cfr. G. Guzzetta,
Regolamenti statali a carattere suppletivo e competenze regionali:
dalla "decostituzionalizzazione" alla "delegificazione"
dell'autonomia territoriale in nome del diritto comunitario, in Giur.
cost., 1999, p. 3746 ss.). Nel nuovo testo costituzionale e'
chiaramente enunciata la regola secondo la quale "la potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva", mentre "spetta alle regioni in ogni altra materia".
Ma anche restando (come in questo caso si resterebbe) alle norme
legislative, non puo' non rilevarsi come il legislatore delegante
supponga che le disposizioni del testo unico, come modificate per
adeguarle alla legge n. 443 del 2001, costituiranno esse la
disciplina regolatrice della materia: laddove al piu' - ove si
ritenesse (al contrario di quanto la ricorrente regione ritiene) che
si versi in materia concorrente - esse potrebbero soltanto
costituire, eventualmente, principi limitativi della disciplina
regionale.
In altre parole, la stessa "manutenzione" del testo unico, nelle
materie di legislazione regionale, sia generale residuale che
concorrente, contraddice il riparto costituzionale. I testi unici
corrispondono ad una antica aspirazione di unita' e chiarezza della
normazione, e tale aspirazione conserva ovviamente una sua validita':
ma in uno Stato a legislazione ripartita, come quello italiano e',
essa deve trovare soddisfazione in diverse forme, in relazione alle
singole regioni, e non nel tipico testo unico, caratteristico invece
dello Stato accentrato.
Di qui l'illegittimita' costituzionale della disposizione che
prevede nuovi interventi di manutenzione secondo una tecnica
inapplicabile alle materie di competenza regionale.