Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 236 del 15 febbraio 2002
(all. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, nella sua veste di ufficiale rogante della
provincia stessa, con atto n. 25516 di repertorio del 20 febbraio
2002 (all. 2), dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi
Manzi di Roma, ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio
dell'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
21 dicembre 2001, n. 443, delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attivita' produttive, pubblicata in
Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2001, supplemento
ordinario, con riguardo alle disposizioni contenute nei commi 1, 2,
3, 4, per violazione dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del
2001, ed in via indiretta degli artt. 177 e 118 della Costituzione,
in quanto prevedono forme di autonomia piu' ampie di quelle gia'
stabilite in favore della ricorrente provincia dallo statuto e dalle
norme di attuazione.
F a t t o
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 299 del
27 dicembre 2001 e' stata pubblicata la legge 21 dicembre 2001,
n. 443 - meglio nota come "legge obiettivo" - contenente "Delega al
Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attivita'
produttive".
In concreto la legge - che e' composta di un solo articolo - e'
primariamente rivolta alla elaborazione ed attuazione di un
programma, approvato dal Governo, di opere infrastrutturali e di
impianti definiti di carattere "strategico" ovvero di "preminente
interesse nazionale".
Piu' precisamente l'unico articolo, nei commi da 1 a 5, prevede
la delega in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi
strategici. A tali commi si rivolge la presente impugnazione.
Va premesso che il comma 5 dell'art. 1 della legge n. 443 del
2001 testualmente dispone che "ai fini della presente legge, sono
fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome previste dagli statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione".
La provincia di Trento ritiene che tale disposizione tuteli
pienamente le prerogative provinciali, quali assicurate dallo statuto
e dalle norme di attuazione.
In particolare (ma non esclusivamente) nella materia specifica,
risultano salvaguardate le garanzie previste dal d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381, ai sensi dei quali lo Stato deve ottenere la previa
intesa della provincia quando si tratti di interventi riguardanti
autostrade il cui tracciato interessi soltanto il territorio
provinciale e quello di una regione finitima (art. 19), nonche' piu'
in generale per gli interventi statali in materia di viabilita',
linee ferroviarie e aerodromi (art. 20).
In generale, poi, risultano salvaguardate le modalita' di
rapporto tra Stato e province autonome sia per quanto riguarda i
rapporti tra leggi che i rapporti relativi alle finzioni
amministrative dalle norme di attuazione di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
Piu' specificamente, la provincia ritiene che, a termini
dell'art. 4 del citato decreto legislativo, rimanga riservata alla
provincia la gestione amministrativa di ogni opera che lo statuto non
assegni alla competenza statale.
La ragione per la quale la provincia di Trento ritiene lese le
sue prerogative, nonostante la salvaguardia delle sue competenze
statutarie, risiede nella ben nota modifica della Costituzione recata
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. Tale legge ha profondamente
innovato l'ampiezza rispettiva della competenza legislativa statale e
regionale, assegnando alle regioni ordinarie sia una competenza
concorrente in molti ambiti, anche di interesse nazionale, nei quali
esse prima non avevano competenza (art. 117, comma terzo, sia ambiti
propri di legislazione generale e residuale, nei quali lo Stato non
conserva alcuna competenza legislativa (art. 117, comma quarto in
connessione con il comma 2).
Avendo cosi' assegnato alle Regioni ordinarie poteri legislativi
per rilevanti aspetti maggiori di quelli spettanti alle Regioni
speciali - e ad evitare la paradossale situazione di Regioni
"speciali" (e quindi, in linea di principio, dotate di maggiore
autonomia) ridotte invece in una posizione di inferiorita' -
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 ha disposto che
"sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomie piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite" (enfasi aggiunta).
Ne deriva che una parte non secondaria della stessa autonomia
costituzionalmente propria della ricorrente provincia non e' oggi (e
sino all'adeguamento dello statuto) assicurata dallo statuto e dalle
norme di attuazione ma - attraverso il richiamo dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001 - direttamente dalla Costituzione,
in termini corrispondenti a quella delle Regioni a statuto ordinario.
Il presente ricorso percio' non e' rivolto a mettere in dubbio la
salvaguardia di tutte le prerogative che alla ricorrente provincia
spettino nell'ambito della specialita' assicurata dallo statuto e
dalle norme di attuazione, ma e' rivolto a far valere
l'illegittimita' costituzionale della legge n. 443 del 2001, in
quanto essa contraddice l'ulteriore livello di autonomia, spettante
alla provincia ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e
dell'art. 10 sopra citato.
La legge n. 443 prevede un programma di "infrastrutture pubbliche
e private" e di "insediamenti produttivi e strategici e di preminente
interesse nazionale", di cui ai commi da 1 a 5 dell'articolo unico,
la cui definizione rimane riservata esclusivamente al Governo, sia
pure su proposta dei Ministri competenti e sentite le regioni
interessate, ovvero su proposta delle stesse regioni e sentiti i
Ministri competenti. E' dunque il Governo che valuta la portata
"strategica" degli insediamenti ed il carattere di "preminente
interesse nazionale" delle opere da includere nel programma. Cosi'
come e' ancora il Governo che attraverso i decreti legislativi di cui
ai commi 2, 3 e 4 e' abilitato a definire il "quadro normativo" - in
realta' l'intera normativa - "finalizzato alla celere realizzazione
delle infrastrutture e degli insediamenti" di cui al comma 1,
introducendo un "regime speciale", derogatorio della normativa in
materia di lavori pubblici dettata con la legge 11 febbraio 1994,
n. 109, sulla base di principi e criteri direttivi che, oltre a
stravolgere la disciplina generale, ai fini che qui in particolare
interessano mantengono complessivamente marginale il ruolo delle
regioni.
Non solo infatti nella fase della programmazione non e' prevista
alcuna forma di intesa con le regioni, ma anche nelle fasi successive
ogni decisione risulta accentrata in sede statale, se si fa eccezione
per l'intesa sulla localizzazione dell'opera e dalla partecipazione
del presidente alle sedute del CIPE dedicate alla gestione dei
progetti inseriti nel programma.
Secondo i principi statuiti dalla legge di delega al comma 2,
lettera c), infatti, dovra' essere attribuito al CIPE (come detto
integrato dai presidenti delle regioni interessate), il compito "di
valutare le proposte dei promotori, di approvare il progetto
preliminare e definitivo, di vigilare sulla esecuzione dei progetti
approvati, adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori
necessari, comprensivi della localizzazione dell'opera e, ove
prevista, della via istruita dal competente Ministero".
Spetta, poi, ancora al Governo (comma 3) "integrare e modificare
il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554", di attuazione della legge n. 109 del 1994.
E spetta ancora al Governo di approvare definitivamente gli
"specifici progetti di infrastrutture strategiche" individuate col
programma di cui al primo comma, attraverso uno o piu' decreti
legislativi.
La legge n. 443 del 2001, di cui si sono esposti i lineamenti
principali per la parte relativa alle opere, trae origine dal d.d.l.
n. 374, presentato al Senato il 3 luglio 2001, ed e' stata percio'
inizialmente predisposta ed elaborata nel vigore del precedente
assetto costituzionale: del quale converra' qui ricordare da una
parte che la competenza regionale ordinaria in materia di lavori
pubblici non solo aveva carattere concorrente, ma era espressarneate
delimitata dalla Costituzione ai lavori "di interesse regionale";
dall'altra, quanto agli insediamenti produttivi, che nessuna
competenza costituzionale le Regioni avevano in materia di attivita'
produttive diverse da quelle relative all'artigianato e
all'agricoltura.
Anche nel vigore del vecchio testo costituzionale, tuttavia,
alcune delle disposizioni allora proposte, ed ora divenute legge,
avrebbero comunque costituito un elemento di riaccentramento in
relazione a funzioni gia' acquisite alle regioni in attuazione del
precedente riparto costituzionale.
In effetti, il riparto tra opere statali ed opere regionali era
stato da ultimo definito dall'art. 93 del decreto legislativo n. 112
del 1998, il quale manteneva alla competenza statale, per quanto qui
interessa, le funzioni relative:
"a) alla responsabilita' dell'attuazione dei programmi
operativi multiregionali dei quadri comunitari di sostegno con
cofinanziamento dell'Unione europea e dello Stato membro, escluse la
realizzazione e la gestione degli interventi;
b) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di opere pubbliche relative a organi costituzionali o di
rilievo costituzionale o internazionale;
c) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse
nazionale con legge statale;
d) alla programmazione, progettazione, esecuzione e
manutenzione di opere in materia di difesa, dogane, ordine e
sicurezza pubblica ed edilizia penitenziaria;
e) alla programmazione, alla localizzazione e al
finanziamento della realizzazione e della manutenzione ordinaria e
straordinaria degli immobili destinati a ospitare uffici
dell'amministrazione dello Stato, nel rispetto delle competenze
conferite alle regioni e agli enti locali e fatte salve le procedure
di localizzazione e quanto previsto dall'art. 55;
h) alla valutazione tecnico-amministrativa dei progetti delle
opere di competenza statale ai sensi del presente articolo".
Insomma, a parte le opere riservate allo Stato per ragioni
particolari (per attenere ad organismi peculiari, per attenere alle
stesse amministrazioni statali, per attenere alla difesa, dogane,
ordine e sicurezza pubblica o alle prigioni: v. lettere b, d ed e ora
citate) il riparto generale tra Stato e Regioni intestava allo Stato
soltanto "la programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione
di grandi reti infrastrutturali dichiarate di interesse nazionale con
legge statale" lettera c): ed e' chiara la ragione di una simile
riserva, da individuarsi nella necessaria unitarieta' e completezza
della rete infrastrutturale in questione.
Non si trattava dunque di generiche "infrastrutture pubbliche e
private" e di "insediamenti produttivi" soggettivamente qualificati
dal Governo stesso quali "strategici e di preminente interesse
nazionale", ma di opere corrispondenti ad una qualificazione
oggettiva nel consistere in reti, ed assistite dall'ulteriore
garanzia costituita dalla dichiarazione con legge del loro "interesse
nazionale".
Risulta dunque evidente come, anche rapportati al precedente
assetto costituzionale, i meccanismi previsti dalla legge n. 443 del
2001 estendano la competenza statale, riponendone i confini in
definitiva nel solo apprezzamento finale definitivo ed insindacabile
del Governo: apprezzamento a seguito del quale qualunque opera o
insediamento produttivo puo' essere qualificato come "strategico" e
"di preminente interesse nazionale".
Tuttavia, di fronte a quello che allora era un progetto del
Governo, le Regioni - ovviamente interessate anch'esse al grande
sforzo finanziario che lo Stato pareva voler compiere per dotare il
Paese di infrastrutture adeguate - non assunsero un atteggiamento di
opposizione, ma si limitarono a richiedere, gia' nella Conferenza del
25 luglio 2001, proposte di modifica rivolte a migliorare l'efficacia
della legge attraverso un processo di condivisione tra le istituzioni
competenti, che portasse alla formazione di un programma comune tra
Stato e Regioni, relativo alle principali infrastrutture di cui
l'Italia ha bisogno. Inoltre, le Regioni si preoccupavano che il
programma "straordinario" di opere non andasse a scapito delle opere
gia' ordinariamente programmate, e di non meno urgente realizzazione.
Oltre due mesi prima che la legge n. 443 del 2001 venisse
approvata e' entrata in vigore la legge costituzionale n. 3 del 2001,
la quale reca rilevanti modificazioni al titolo V della parte seconda
della Costituzione, ed in particolare, per quanto qui interessa,
all'art. 117 della Costituzione.
E' ben noto infatti che (diversamente dal precedente art. 117,
che si limitava ad indicare in modo tassativo le materie di
competenza regionale, specificando gli speciali limiti entro i quali
tale potere di legiferare veniva dato) il nuovo art. 117 si pone come
la norma generale regolatrice della competenza legislativa ordinaria
sia dello Stato che delle Regioni, stabilendo tra Stato e Regioni un
vero e proprio riparto di competenza, attraverso la distinzione tra
materie (e compiti) assegnati alla competenza legislativa esclusiva
statale, materie assegnate alla legislazione concorrente di Stato e
Regioni, e materie non definite assegnate alla competenza residuale
delle regioni.
Ora, come meglio si dira' nella parte in diritto, era inevitabile
che le disposizioni pensate nel precedente assetto costituzionale, e
gia' in esso parzialmente stridenti con il sistema delle competenze
faticosamente aggiustato in anni di attuazione costituzionale, si
trovassero maggiormente prive di idonea base costituzionale nel nuovo
assetto, che consapevolmente riduce in modo drastico l'area dei
poteri e delle responsabilita' esclusive dello Stato, ed allarga in
modo rilevante sia l'area delle materie di "corresponsabilita'"
statale e regionale, sia l'area delle materie di esclusiva
responsabilita' regionale.
Ma anche nella nuova situazione, che evidentemente avrebbe
giustificato richieste regionali ben piu' radicali degli
aggiustamenti gia' richiesti nel vigore del precedente titolo V, le
Regioni hanno mantenuto un atteggiamento da un lato consapevole di
una situazione in un certo senso di transizione, dall'altro ancora
rivolto a non contrastare in modo frontale decisioni di intervento e
di spesa che - quanto meno nell'attuale situazione reale, ed in
particolare nel presente sistema finanziario, certamente non adeguato
ai nuovi artt. 117, 118 e 119 - non potrebbero non richiedere
l'intervento dello Stato.
In definitiva, le regioni e gli enti locali, pur ritenendo la
nuova legge assai lontana dal disegno costituzionale che il
legislatore statale dovrebbe contribuire ad attuare come situazione
per cosi' dire "a regime", hanno in pratica mantenuto le stesse gia'
moderatissime richieste espresse fin dall'inizio, limitandosi nella
seduta della Conferenza unificata del 20 dicembre 2001 (cfr. verbale
n. 22/01, doc. 2) a richiedere che alla legge nel frattempo appena
approvata venissero apportati emendamenti relativi in primo luogo, e
fondamentalmente, alla fase della programmazione degli interventi, in
secondo luogo, ma solo marginalmente, alla fase della realizzazione.
Quanto alla programmazione degli interventi, si richiedeva che
essa comprendesse una doppia intesa. Da un lato, cioe', il programma
delle opere da realizzare all'interno di ciascuna regione avrebbe
dovuto essere predisposto dal Ministro delle infrastrutture e
trasporti d'intesa non solo con i Ministeri di settore ma con la
singola regione o provincia autonoma interessata, dall'altro lo
stesso programma, nella sua globalita', avrebbe dovuto essere
inserito nel documento di programmazione economico-finanziaria (con
indicazione degli stanziamenti necessari) previa intesa con la
conferenza unificata.
Quanto alla fase della realizzazione degli interventi, le Regioni
si sarebbero accontentate, nella richiesta di emendamenti, di una
partecipazione alla fase esecutiva fornendo collaborazione e
capacita' tecniche.
Nella ricordata seduta del 20 dicembre 2001 il Presidente della
Regione Piemonte (contemporaneamente Presidente della conferenza dei
presidenti delle Regioni), dopo l'esposizione introduttiva del
Ministro chiese di conoscere "i tempi entro i quali il Governo
ritiene di poter varare il provvedimento di recepimento delle
modifiche normative da apportare alla predetta legge-obiettivo",
nonche' "gli strumenti da porre in essere per gestire le "intese che
le regioni singolarmente intendono formalizzare col Ministro con
riguardo alle grandi infrastrutture previste dal programma di cui
all'informnativa odierna" (p. 15 verbale).
A tale domanda il Ministro rispose ribadendo che e' "intendimento
del Governo recepire in tempi contenuti le istanze di modifica
rappresentate dalle Regioni con riferimento all'art. 1, comma 1,
della legge-obiettivo", aggiungendo di essere "consapevole del
significato che assume la richiesta di rafforzare la collaborazione
Stato - Regioni attraverso lo strumento delle richieste "intese ,
specie per la scelta delle grandi opere strategiche".
Aggiunse infine il Ministro di ritenere che il "formale
recepimento" delle modifiche potesse avvenire "al massimo entro
sessanta giorni, termini entro i quali si ritiene di dover procedere
all'esercito delle deleghe previste dalla legge stessa" (p. 15
verbale).
Ad oggi, trascorsi i sessanta giorni indicati come periodo
massimo, nessuna di tali modifiche risulta in alcun modo presentata
dal Governo quale disegno di legge o quale emendamento a disegno di
legge.
Ove poste in raffronto al parametro costituzionale definito nel
nuovo titolo V della Costituzione dall'art. 117, le disposizioni
della legge n. 443 del 2001 ledono sotto molteplici profili l'ordine
costituzionale delle competenze legislative delle regioni, e
segnatamente della ricorrente Provincia autonoma di Trento, per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, in
quanto assegna al Governo il compito di individuare generiche
infrastrutture e gli insediamenti produttivi strategici e di
preminente interesse nazionale, al di fuori delle materie di
competenza legislativa statale, ed in quanto assegna al solo Governo
il compito di individuare le opere rientranti nelle materie di
legislazione concorrente.
Come esposto in narrativa, la legge n. 443 del 2001 prevede in
primo luogo che sia il Governo ad individuare, a seguito della
procedura sopra accennata, "le infrastrutture pubbliche e private e
gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale".
Di fronte a tale previsione legislativa - come di fronte alle
altre oggetto della presente impugnazione - non si puo' evitare di
verificare in primo luogo se vi sia congruenza con i disposti del
nuovo art. 117 della Costituzione quanto alla titolarita' della
funzione legislativa ordinaria.
Posto che, come sopra accennato, i poteri legislativi
riconosciuti allo Stato sono distinti in esclusivi (quelli elencati
dal comma secondo) e concorrenti (nelle materie di cui al terzo
comma), occorre verificare se la materia disciplinata dalla legge
n. 443 possa rientrare negli uni o negli altri.
Quanto alle potesta' statali esclusive, l'elenco delle materie
soggette a questa regola e' relativamente ampio, constando di
svariate indicazioni di materia o di compito attribuiti alla sola
responsabilita' statale, raggruppati in diciassette lettere: ma
nessuna di tali indicazioni si riferisce a materie in qualunque modo
avvicinabili a quelle oggetto della legge n. 443 del 2001.
Certo vi e' implicata in qualche modo in materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (previste dalla lettera s del secondo
comma), ma non si puo' certo dire che la legge n. 443 riguardi di per
se' tale materia, che figura semmai nella disciplina quale "valore
antagonista" rispetto a quello connesso alla realizzazione delle
infrastrutture strategiche.
La "vera" materia potrebbe immaginarsi come "lavori pubblici di
interesse nazionale" (in realta': anche nazionale): ma una simile
materia, che il legislatore costituente avrebbe agevolmente potuto
prevedere, anche sulla base del precedente testo costituzionale (nel
quale erano assegnati alle Regioni i "lavori nubblici di interesse
regionale"), non e' stata affatto prevista: non solo, ma la sua
stessa possibilita' giuridica e' contraddetta dalla circostanza
(sulla quale subito si tornera) che la presunta o reale dimensione
dell'interesse non e' piu' oggi un autonomo elemento indicatore, sul
piano costituzionale, della competenza legislativa statale. Cio' e'
dimostrato dal carattere stesso delle materie affidate alla
competenza concorrente, nel cui elenco figurano materie quali quelle
denominate "porti e aeroporti civili", "grandi reti di trasporto e di
navigazione", "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia": materie cioe' nelle quali l'implicazione della
dimensione nazionale dell'interesse sta nella stessa denominazione:
come potrebbero ad esempio le grandi reti di trasporto e di
navigazione non essere al tempo stesso di interesse nazionale?
II fatto e', dunque, che la scelta del legislatore costituzionale
e' andata nel senso di non tradurre la rilevanza nazionale
dell'interesse in un fattore di esclusione della potesta' legislativa
regionale. Di piu', essa e' stata nel senso di considerare la
potenziale dimensione nazionale degli interessi come rilevante in
relazione al riparto solo nell'ambito di quanto assegnato allo Stato
a titolo di potesta' legislativa esclusiva o concorrente.
Non puo' non rilevarsi a questo punto che non solo la legge
n. 443 del 2001 non trova la sua base giuridica in una potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, ma che si stenta altresi' a
trovarla nell'ambito delle materie di potesta' concorrente, previste
dal terzo comma del nuovo art. 117 della Costituzione: nelle materie,
cioe', in cui comunque, a termini di Costituzione, "spetta alle
Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".
In questo ambito si riscontrano materie quali quelle sopra ora
ricordate ("porti e aeroporti civili", "grandi reti di trasporto e di
navigazione", "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia"), ed anche una materia piu' genericamente definita,
quale il "governo del territorio".
Tuttavia, e' evidente, ad avviso della ricorrente provincia, che
da una lato nessuna di queste materie e' in grado di dare compiuto e
totale supporto alla legge che qui si considera, dall'altro una
legislazione quale quella qui considerata non sarebbe comunque
conforme al concetto stesso di legislazione concorrente, secondo la
ripartizione costituzionale dei compiti ad essa propria.
Quanto ai primo aspetto, la materia "governo del territorio"
comprende certamente la disciplina di principio della localizzazione
delle opere pubbliche in relazione alla programmazione urbanistica,
ma non costituisce autonoma legittimazione alla disciplina della
realizzazione dell'opera, riguardata nel suo oggetto e scopo
specifico. Le altre materie coinvolte, dal canto loro, si riferiscono
a precise categorie di opere la' dove qui si tratta di un programma
del tutto generico nel quale le singole opere - e dunque il genere
cui appartengono - vengono individuate a posteriori dal Governo.
Si puo' supporre che parte delle infrastrutture strategiche
potra' riguardare le grandi reti di trasporto, le strade e le
autostrade. Cio' pero' fonderebbe un potere legislativo statale su
tali specifiche opere, e non un potere su generiche "opere
strategiche": in realta', poi, il carattere strategico di un'opera
non e' un elemento oggettivo ad essa proprio, ma una mera valutazione
di importanza in relazione ad un fine.
Inoltre, la attuale previsione costituzionale di un potere
legislativo concorrente dello Stato e delle Regioni su tali opere,
chiaramente anche di interesse "nazionale", implica su di esse un
coinvolgimento di entrambi i livelli di governo: e tale
coinvolgimento non puo' non trovare espressione in tutte le fasi
della programmazione e della realizzazione di tali opere.
In sintesi, proprio per le grandi opere, quali le maggiori reti
di trasporto, la nuova Costituzione implica una responsabilita'
comune e condivisa dello Stato e delle Regioni: non certo dunque e'
precluso allo Stato di occuparsene, anche in termini di iniziativa,
promozione, finanziamento o cofinanziamento; ma gli e' oramai
precluso di occuparsene come di cosa esclusivamente propria.
Per le opere non rientrati nelle materie di potesta' concorrente,
invece, vale ad avviso della ricorrente provincia il principio sopra
enunciato, ai sensi del quale l'art. 117 della Costituzione esclude
la rilevanza specifica di una valutazione di interesse nazionale
ovvero regionale dell'opera, essendo tali interessi valutati a priori
dalla Costituzione come incapaci di incidere sul riparto delle
materie e degli ambiti di rispettiva legislazione.
Di qui l'illegittimita' costituzionale, nei termini descritti,
del comma 1 dell'art. 1 della legge n. 443 del 2001. Vale solo la
pena di osservare qui, conclusivamente sul punto, che le censure qui
esposte non trovano risposta nella generica frase che apre il comma,
secondo la quale il Governo dovrebbe agire "nel rispetto delle
attribuzioni costituzionali delle regioni".
Tale frase indica che il legislatore ha avvertito il problema, ma
e' evidente che una cosi' generica espressione non e' idonea a
risolverlo, quando la disciplina specificamente dettata sia
contrastante con il rispetto di tali attribuzioni. In effetti,
proprio in quanto tale indicazione e' riferita a tutte le regioni,
essa non puo' che intendersi non come una eventuale o possibile non
applicazione delle norme di legge, ma soltanto come guida per il
Governo nella sua azione attuativa di quanto disposto dalla legge.
Essa non vale dunque avverso le censure riferite alla legge stessa.
2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, in
quanto delega il Governo a disciplinare oggetti sottratti alla
competenza legislativa statale o a disciplinare gli oggetti
rientranti in termini che escludono la competenza legislativa
concorrente delle regioni.
Considerazioni analoghe a quelle appena svolte valgono in
relazione al secondo comma dell'art. 1 (e unico) della legge n. 443
del 2001.
In primo luogo tale comma si riferisce, attraverso il riferimento
al comma 1 - e come del resto questo - anche ad opere ed interventi
che non rientrano ne' in clausole di potere legislativo esclusivo ne'
in clausole di potere legislativo concorrente dello Stato. Si tratta,
in particolare, della delega a disciplinare la programmazione, la
realizzazione e la gestione in quanto opere pubbliche di tutte le
opere e gli interventi che non si possano comprendere nelle materie
concorrenti sopra indicate, cioe' "porti e aeroporti civili", "grandi
reti di trasporto e di navigazione", "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia". In relazione a tali oggetti la
legge delega poteri legislativi che non le competono: e tale carenza
di poteri legislativi, attenendo in generale alla disciplina
dell'opera, investe ugualmente la delega in se' e tutti i principi e
criteri direttivi posti per il suo esercizio dalle lettere da a) a
o), senza che qui occorra esaminarli nel dettaglio.
Quanto poi alle opere che invece rientrano nelle materie in cui
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione assegna allo Stato
potesta' legislativa, concorrente con quella delle Regioni,
l'illegittimita' costituzionale si rileva nel senso che, ben lungi
dal porre principi nel cui ambito debba esplicarsi la potesta'
legislativa concorrente delle Regioni, secondo la previsione
costituzionale, il legislatore statale prefigura un sistema ad
esclusiva normazione statale: tanto che non solo si prevede una
disciplina legislativa delegata praticamente completa ed esaustiva,
ma addirittura al successivo terzo comma dell'art. 1 si dispone che
il Governo integri e modifichi "il regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554", per adeguarlo
alla stessa legge n. 443 e ai decreti legislativi delegati.
E' evidente quanto questo modello sia lontano da quanto disposto
dalla vigente Costituzione: la quale prevede che le opere pubbliche
non specialmente qualificate come soggette a potesta' legislativa
statale - cioe' la generalita' delle opere pubbliche - siano
disciplinate dalle sole regioni, e che le opere pubbliche di
interesse nazionale rientranti nelle materie prima indicate siano
disciplinate in regime concorrente dallo Stato e dalle Regioni.
In altre parole la Costituzione prefigura anche per le opere
maggiori un sistema nel quale la competenza legislativa ripartita non
puo' non riflettersi in una gestione congiunta, nella quale lo Stato
e le Regioni svolgono ciascuno un ruolo fondamentale in tutti i
momenti in cui l'amministrazione di tali opere si scompone, secondo
le regole dei principi di sussidiarieta' e di leale cooperazione.
Eventuali esigenze di uniformita' della disciplina non possono
portare ad alterare il quadro costituzionale delle competenze, ma
semmai a valorizzare pienamente gli strumenti che la stessa
Costituzione prevede. Tra essi, va ricordato che l'ottavo comma dello
stesso art. 117 prevede "le intese della regione con altre regioni
per il miglior esercizio delle proprie funzioni, anche con
individuazione di organi comuni". Non e' esclusa, dunque, tra piu'
regioni interessate alla realizzazione di una stessa opera, una
legislazione uniforme con individuazione di strumenti comuni di
gestione dell'iniziativa.
Da quanto esposto deriva la conclusione dell'illegittimita'
costituzionale del comma 2, nei termini sopra argomentati.
3. - Specifica illegittimita' delle discipline di cui all'art. 1,
comma 2, lettera g) e lettera n), seconda frase, per violazione del
diritto europeo.
Il comma 2, lettera g) prevede l'obbligo per il soggetto
aggiudicatore di rispettare la normativa europea in tema di evidenza
pubblica: tuttavia, solo "nel caso in cui l'opera sia realizzata
prevalentemente con fondi pubblici".
Tale limitazione risulta, ad avviso della ricorrente provincia,
contraria al diritto comunitario. Essa non ha riscontro nella
direttiva 93/37 Cee, neppure nel caso del ricorso all'istituto della
concessione di lavori pubblici (art. 1 par. 1) o all'affidamento ad
unico soggetto contraente generale.
In ogni caso, infatti, il contratto e', e resta, un appalto di
lavori, cioe' un contratto a titolo oneroso tra un imprenditore e
un'amministrazione aggiudicatrice. Anche la partecipazione diretta al
finanziamento dell'opera o il reperimento dei mezzi finanziari
occorrenti, da parte del contraente generale (comm 2 lettera f) non
rileva ai fini dell'esenzione dal regime comunitario: e cio' a
maggiore ragione se, come sembra, i privati si limitano in realta' ad
anticipare mezzi finanziari che peseranno poi sull'aggiudicatore
pubblico.
La disciplina comunitaria pone vincoli al soggetto aggiudicatore
anche nel caso di utilizzo dell'istituto della concessione di lavori
pubblici, in un'ipotesi cioe', in cui il rischio imprenditoriale e'
ben maggiore, dal momento che il concessionario e', per definizione,
il gestore dell'opera realizzata ed assume l'alea legata all'aspetto
finanziario dell'operazione il "rischio economico" (e non solo il
rischio della realizzazione e dell'anticipazione dei mezzi
finanziari).
La provincia ritiene di avere interesse a tale censura sia in
quanto titolare di competenza legislativa concorrente (come esposto
nei precedenti punti), sia in quanto l'emanazione di norme
contrastanti con normativa europea rendera' non piu' semplice ma al
contrario piu' difficoltosa la realizzazione delle opere, alla cui
realizzazione la provincia stessa potrebbe avere interesse, per il
probabile avvio di contestazioni in sede comunitario.
Sotto questo secondo aspetto esiste un interesse provinciale
anche ad una seconda analoga censura, riguardante l'art. 1 comma 2
lettera n), seconda frase: la quale prevede la restrizione, per tutti
gli "interessi patrimoniali" (che ovviamente sono sempre in gioco nel
campo dei lavori pubblici), della tutela cautelare al "pagamento di
una provvisionale".
Questa disposizione riduce, in contrasto con le disposizioni
comunitarie della direttiva 89/665/Cee (c.d. direttiva ricorsi), le
possibilita' di tutela piena per i concorrenti che lamentino
violazioni delle norme comunitarie in materia di appalti. Ora la
stessa direttiva "ricorsi" tollera una limitazione della tutela al
risarcimento del danno, ma limitatamente alla fase successiva alla
"stipulazione di un contratto in seguito all'aggiudicazione
dell'appalto" (art. 2, comma 6).
L'art. 1 comma 2 lettera n della legge n. 443/2001 estende la
limitazione alla fase cautelare. In tal modo si preclude, in
particolare, la sospensione del provvedimento impugnato e si rende
possibile la prosecuzione della gara fino alla stipulazione del
contratto consolidando gli effetti di eventuali atti illegittimi
compiuti nella procedura di gara (poiche' i danni conseguenti saranno
- sempre e solo - risarciti per equivalente).
E' evidente che questa soluzione - che tra l'altro appare
incompatibile anche con l'art. 113 della Costituzione - comporta
potenzialmente un forte aggravio dei costi, data la necessita' di
pagare due volte il profitto d'impresa (una volta a titolo di
compenso, la seconda a titolo di danno). Inoltre, data la probabile
reazione delle autorita' comunitarie e delle imprese interessate,
essa finira' per complicare ulteriormente la vicenda delle opere
interessate.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, nella
parte in cui esso dispone che il Governo modifichi o integri il
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
21 dicembre 1999, n. 554.
II regolamento approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, altro non e' che il regolamento
di attuazione della legge n. 109 del 1994, cioe' della legge quadro
sui lavori pubblici.
Nella sua stessa denominazione di legge quadro tale legge si
riferisce alla situazione costituzionale previgente, nella quale vi
era un riparto tra i lavori pubblici di interesse regionale, affidati
alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, e lavori
pubblici di interesse statale, per i quali esisteva la potesta'
legislativa solo dello Stato.
Poiche' tale legge quadro prevedeva un regolamento di attuazione,
che avrebbe dovuto costituire (insieme alla legge) la disciplina
generale dei lavori pubblici, alcune regioni proposero ricorso a
codesta ecc.ma Corte costituzionale: la quale con sentenza n. 482 del
1995 statui' (punto 8 in diritto) che le disposizioni di tale
regolamento non avrebbero dovuto riguardare le regioni e le opere di
loro competenza. Cio' completava il quadro attuativo della
Costituzione, cosi' come allora vigente.
Tuttavia, la Costituzione oggi vigente statuisce che "la potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle regioni" che la stessa potesta'
regolamentare "spetta alle regioni in ogni altra materia".
Da quanto esposto al punto 1) appare evidente, ad avviso della
ricorrente provincia, che in nessun modo si puo' affermare che la
disciplina delle opere pubbliche o di interesse pubblico considerate
dalla legge n. 443 del 2001 rientri in alcuna delle materie di
legislazione esclusiva. E' dunque inevitabile la conclusione che in
relazione a tali opere non puo' spettare allo Stato alcuna potesta'
regolamentare.
Di qui la palese illegittimita' costituzionale del comma 3 nella
parte impugnata.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4, in
quanto delega il Governo ad emanare decreti legislativi recanti
l'approvazione definitiva di specifici progetti di infrastrutture
strategiche.
Le argomentazioni sopra svolte colpiscono anche il comma 4 della
legge qui impugnata.
Come sopra argomentato, infatti, dal punto di vista
costituzionale le cosiddette "infrastrutture strategiche" rientrano
in parte in materie di potesta' legislativa concorrente, in parte in
materie di potesta' legislativa regionale residuale.
Per queste seconde, sembra evidente che nessun "decreto
legislativo" e' ammesso per la diretta approvazione definitiva
dell'opera, stante che non vi e' alcuna potesta' legislativa statale
specifica nella materia. Non si nega qui che lo Stato possa
intervenirvi - quanto meno nella situazione attuale della finanza
pubblica, non ancora adeguata al riparto costituzionale di competenze
- con la decisione di allocare per tali opere adeguate risorse
finanziarie, delle quali le regioni interessate non potrebbero
altrimenti disporre; ma cio' non puo' comportare la totale
alterazione delle regole costituzionali in tema di disciplina della
realizzazione dell'opera pubblica.