La Regione Umbria, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa,
per procura apposta a margine del presente atto e giusta delibera
della giunta regionale n. 124 del 13 febbraio 2002, dagli avv.
Giandomenico Falcon e Maurizio Pedetta ed elettivamente domiciliata
in Roma, presso l'avv. Luigi Manzi, in via Confalonieri n. 5,
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448,
pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 301
del 29 dicembre 2001, contenente "Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)"
con particolare riferimento alle disposizioni contentute negli artt.
11, 17, comma 2; 25, comma 10; 33, 35, 41, 52, comma 10, 17, 39, 83;
60 comma 1, lett. d), 64; 66; 67; 70 per violazione degli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione.
F a t t o
Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 301 del 29
dicembre 2001 e' stata pubblicata la legge 28 dicembre 2001, n. 448,
contenente "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato" (legge finanziaria 2002). In linea generale,
tale legge - che comprende molte norme prive di qualsiasi carattere
"finanziario" in contrasto con i principi enunciati dall'art. 11
della legge n. 468 del 1978 (come modificato dalla legge n. 208 del
1999) in ordine al suo contesto essenziale, circoscritto a "norme
tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza dal primo anno
considerato nel bilancio pluriennale" e con esplicita esclusione di
norme di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio - appare
chiaramente elaborata e approvata, per quanto riguarda l'ordine delle
competenze legislative dello Stato e delle Regioni, nel segno della
continuita' col quadro costituzionale precedente a quello introdotto
con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, confermata col
referendum del 7 ottobre 2001, che, nell'introdurre "Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione", ha totalmente
ridefinito detto ordine nel nuovo art. 117, dettando, altresi, una
nuova e conseguente disciplina delle competenze amministrative
(art. 118) e dei rapporti finanziari (art. 119).
Quanto al nuovo art. 117, esso, nel quadro di una riforma
complessiva con cui si introducono nel nostro ordinamento elementi di
federalismo o, comunque, di regionalismo avanzato, puo' a ragione
essere considerato come la norma generale regolatrice della
competenza legislativa dello Stato e delle Regioni ovvero della
competenza legislativa tout court. Essa infatti, dopo aver
riconosciuto, al comma 1, la pari spettanza della potesta'
legislativa allo Stato e alle Regioni, "nel rispetto della
Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali", elenca analiticamente,
al comma 2, le materie nelle quali lo Stato ha "legislazione
esclusiva"; al comma 3 specifica le "materie di legislazione
concorrente", precisando che nelle stesse "spetta alle Regioni la
potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato"; al comma 4
riconosce alle Regioni "la potesta' legislativa in ferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato";
secondo, poi, il comma 5 le Regioni "nelle materie di loro competenza
partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione
degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea";
infine, per quel che qui rileva, il comma 5 riconosce allo Stato la
potesta' regolamentare con esclusivo riferimento alle "materie di
legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni", mentre la
medesima potesta' "spetta alle Regioni in ogni altra materia".
Da questa disciplina costituzionale discende dunque che:
a) allo Stato e le Regioni hanno ciascuno una sfera di
potesta' legislativa esclusiva, vale a dire che trova un limite
immediato, nell'ordinamento interno, soltanto nella Costituzione.
Peraltro quella dello Stato e' limitata alle materie specificate al
comma 2 mentre quella delle Regioni e' residuale, generale e
innominata in quanto estesa "ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato" (comma 4).
b) Vi e' una sfera, con contenuto predeterminato attraverso
la indicazione delle materie, di legislazione concorrente: anche qui
"la potesta' legislativa spetta alle Regioni" mentre quella dello
Stato e' limitata alla "determinazione dei principi fondamentali".
c) Nelle materie di loro competenza, quindi, le Regioni -
oltre a partecipare alla loro formazione - attuano ed eseguono in
ambito interno gli accordi internazionali e gli atti della UE.
d) La potesta' regolamentare spetta alle Regioni in via
generale, mentre lo Stato puo' emanare regolamenti soltanto nelle
materie di legislazione esclusiva.
Deve essere ancora ricordato, per i fini che qui interessano, che
il nuovo art. 118 della Costituzione attribuisce le funzioni
amministrative essenzialmente ai comuni (salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario siano conferite a province, citta'
metropolitane, regioni e Stato) richiamando in proposito i principi
di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza; mentre l'art. 119
sancisce il principio dell'"autonomia finanziaria di entrata e di
spesa" di comuni, province, citta' metropolitane e regioni.
E' dunque con riferimento a questo nuovo quadro costituzionale -
da cui derivano obiettivamente molti piu' vincoli per lo Stato che
per le Regioni (nel senso che l'ambito di azione dello Stato, nel
contesto della sostanziale parificazione delle rispettive potesta',
e' molto piu' limitato di quello delle Regioni) - che devono essere
esaminate e valutate la legittimita' delle disposizioni della c.d.
"legge finanziaria 2002" impugnate in questa sede.
Di questo quadro costituzionale completamente mutato la legge
finanziaria 2002 non ha tenuto minimamente conto, conformandosi nel
suo complesso come espressione di un rinnovato e accentuato
centralismo statalistico sistematicamente invasivo, anche con
normative di settore di carattere organico, della sfera di
attribuzioni riservata alle regioni a titolo di competenza esclusiva
generale e residuale (art. 117, comma 4) ovvero di competenza
concorrente (art. 117, comma 3), nonche' lesivo dell'ordine delle
competenze amministrative sancito dall'art. 118 e del principio
dell'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali di cui
all'art. 119.
In particolare appaiono chiaramente adottate in violazione della
competenza regionale le disposizioni dettate con gli articoli il in
materia di Fondazioni bancarie; 17, comma 2, in tema di
contrattazione integrativa di comparto; 25, comma 10, relativo
all'istituzione di un fondo per la riqualificazione urbana dei
comuni; 33, in tema di gestione dei servizi volti alla valorizzazione
dei beni culturali; 35, riguardante le forme di gestione dei servizi
degli enti locali; 41, sull'accesso al mercato dei capitali degli
enti locali e delle regioni; 52, comma 17, in materia di fiere a
carattere religioso, benefico e politico; 70, in materia di asili
nido; 60 comma 1, lett. d), in tema di tipologie di investimenti per
le imprese agricole; 64, riguardante i vigneti abusivamente
impiantati; 66, che dispone di finanziamenti ad aziende zootecniche e
cooperative di allevamento bovino; 67, relativo al finanziamento di
patti territoriali e contratti di programma in agricoltura; 52, commi
10, 39 e 83, in tema di quote latte, contributi agli allevamenti
ippici, sviluppo dell'ippoterapia e fondo per la copertura dei rischi
in agricoltura.
Le disposizioni sopra indicate sono illegittime per violazione
degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
La Regione Umbria, pertanto, rappresentata e difesa come in
epigrafe, chiede all'ecc.ma Corte adita che siano dichiarate
costituzionalmente illegittime per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 11.
L'articolo 11 e' dedicato alle fondazioni bancarie. Esso e' di
per se' estraneo al contenuto tipico della legge finanziaria, e
continua il ben noto processo di "allontanamento" delle fondazioni
dalla gestione bancaria.
Va preliminarmente notato che, benche' la legge preveda che le
fondazioni bancarie assumano personalita' giuridica di diritto
privato, la legislazione statale non le ha mai considerate quali
soggetti che godono di autonomia privata. Le stesse disposizioni del
presente articolo 11 lo confermano, intervenendo profondamente sia
nell'organizzazione sia nell'attivita' di tali fondazioni: come non
sarebbe ovviamente ammesso fare se si trattasse di fondazioni frutto
ed espressione di autonomia privata.
Deve percio' ritenersi che la legislazione statale consideri la
personalita' privatistica delle fondazioni bancarie quale pura
determinazione di un regime giuridico dei relativi atti, e non come
espressione della qualita' effettiva del soggetto, del quale si
dispone con normativa pubblica.
Cio' esclude radicalmente, in particolare, che la disciplina
dell'art. 11 possa riferirsi alla materia dell'ordinamento civile.
Risulta evidente, invece, che la disciplina dell'art. 11 si fonda
ancora in larga misura sull'assimilazione delle fondazioni bancarie
agli enti di credito, sulla quale la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha gia' avuto varie occasioni di soffermarsi (v.
in particolare le decisioni n. 163 del 1995 e n. 341 del 2001), non
senza notare che, una volta che venisse meno tale collegamento, le
fondazioni gia' bancarie apparirebbero come enti che operano
istituzionalmente a scopi di utilita' sociale, in larghissima misura
ricadenti nelle competenze legislative delle Regioni.
Infatti, nella stessa sentenza n. 341 del 2001 codesta ecc.ma
Corte notava che, una volta terminato il periodo di transizione da
ente di credito a ente operante per scopi di pubblica utilita', "si
porra' il problema del coordinamento con il nuovo regime delle
persone giuridiche private e delle trasformate istituzioni pubbliche
di assistenza in associazioni e fondazioni con personalita' di
diritto privato senza fine di lucro, anche in relazione agli scopi ed
ai settori di attivita' previsti per la fondazione (ex bancaria) e
alle materie di competenza (esclusiva o concorrente) regionale (o
provinciale)". Ora, sembra alla ricorrente regione che sia la
intervenuta modifica della Costituzione (che attribuisce alle Regioni
ordinarie potesta' legislativa concorrente con termini praticamente
identici a quelli usati dallo statuto del Trentino-Alto
Adige/Südtirol all'art. 5, n. 3), sia la nuova disciplina dei settori
di intervento conducano ad anticipare al presente il momento in cui
il problema si pone.
Attualmente, in definitiva le fondazioni bancarie vengono al
momento in considerazione: quanto al profilo soggettivo, in parte
quali enti assimilati ad enti di credito, in parte quali enti che
svolgono per compito istituzionale funzioni di pubblica utilita';
mentre sotto il profilo dell'attivita' la loro azione ricade nelle
materie di volta in volta prese in considerazione.
Ora, considerati come enti (assimilati a) enti di credito, essi
ricadono nella competenza legislativa concorrente dello Stato e delle
regioni, almeno per la parte in cui si estende la materia relativa a
"casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere
regionale"; considerati come enti che svolgono funzioni di pubblica
utilita' essi ricadono nella competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni, in quanto vi ricadano le attivita' da esse
svolte.
Il comma 1 dell'art. 11 ridisciplina i settori di attivita' delle
fondazioni, prevedendo che siano "ammessi" i seguenti settori: 1)
famiglia e valori connessi; crescita e formazione giovanile;
educazione, istruzione e formazione, incluso l'acquisto di prodotti
editoriali per la scuola; volontariato, filantropia e beneficenza;
religione e sviluppo spirituale; assistenza agli anziani; diritti
civili; 2) prevenzione della criminalita' e sicurezza pubblica;
sicurezza alimentare e agricoltura di qualita'; sviluppo locale ed
edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione
civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa;
attivita' sportiva; prevenzione e recupero delle tossicodipendenze;
patologia e disturbi psichici e mentali; 3) ricerca scientifica e
tecnologica; protezione e qualita' ambientale; 4) arte, attivita' e
beni culturali.
Esso inoltre prevede che "i settori indicati possono essere
modificati con regolamento dell'Autorita' di vigilanza da emanare ai
sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400".
Tuttavia, la Costituzione oggi vigente statuisce che "la potesta'
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle Regioni" e che la stessa potesta'
regolamentare "spetta alle Regioni in ogni altra materia" (art. 117,
comma 6).
Di qui l'illegittimita' costituzionale della disposizione in
quanto prevede che, in materia non appartenente in esclusiva allo
Stato, sia il regolamento statale, e non la legge regionale, a
disciplinare la materia.
Per la stessa ragione risulta illegittimo anche il comma 14, il
quale prevede che il regolamento di attuazione della legge sia
emanato dall'Autorita' di vigilanza.
Sotto altro profilo, ma da un punto di vista logico in via
preliminare, le stesse disposizioni risultano illegittime anche in
quanto non assegnano alle Regioni, per gli enti ricadenti sotto la
loro competenza, il ruolo dell'autorita' di vigilanza. E' chiaro
infatti che tale riconoscimento riporterebbe ad armonia il sistema
riunificando i poteri normativi nel soggetto che ne ha la competenza
costituzionale, sia pure concorrente con quella di principio dello
Stato.
I rimanenti commi dell'art. 11 sono ad avviso della ricorrente
Regione illegittimi anch'essi, nella parte in cui non riconoscono la
competenza concorrente della regione sia in relazione agli enti di
credito di cui all'art. 117, comma terzo, sia in relazione alle
materie di attivita', e non prevedono che in tali ambiti le
disposizioni statali vincolino le regioni soltanto quanto ai principi
fondamentali.
2. - Illegittimita' dell'art. 17, comma 2.
Il comma 2 dell'art. 17, nell'introdurre l'art. 40-bis
("Compatibilita' della spesa in materia di contrattazione
integrativa") nel testo unico sul pubblico impiego, approvato con
d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, prevede che "i comitati di settore ed
il Governo procedono a verifiche congiunte in merito alle
implicazioni finanziarie complessive della contrattazione integrativa
di comparto definendo metodologie e criteri di riscontro anche a
campione sui contratti integrativi delle singole amministrazioni";
inoltre si stabilisce che "gli organi di controllo interno indicati
all'articolo 48, comma 6, inviano annualmente specifiche informazioni
sui costi della contrattazione integrativa al Ministero dell'economia
e delle finanze, che predispone, allo scopo, uno specifico modello di
rilevazione, d'intesa con la Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della funzione pubblica", e che, "nel caso in cui i
controlli e le rilevazioni di cui ai commi 1 e 2 evidenzino costi non
compatibili con i vincoli di bilancio, secondo quanto prescritto
dall'articolo 40, comma 3, le relative clausole dell'accordo
integrativo sono nulle di diritto".
Il controllo sulla spesa del personale pubblico e sulle
compatibilita' finanziaria della contrattazione collettiva (nazionale
e integrativa) e' uno dei punti piu' importanti del testo unico sul
pubblico impiego, che dedica ad esso diverse e analitiche norme. In
particolare, il necessario rispetto dei vincoli di bilancio da parte
della contrattazione integrativa e' sancito dall'art. 40, comma 3,
testo unico (richiamato dallo stesso art. 17, comma 2, qui
impugnato), che prevede anche la nullita' delle clausole difformi.
L'art. 48, comma 6, del testo unico prevede poi che il controllo
sulla compatibilita' economica della contrattazione integrativa e'
svolto "dal collegio dei revisori dei conti ovvero, laddove tale
organo non sia previsto, dai nuclei di valutazione o dai servizi di
controllo interno". Gli artt. 58 ss., poi, dettano analitiche norme
sulla rilevazione, comunicazione e controllo dei dati relativi alla
spesa per il personale.
Il testo unico, dunque, appresta gia' un completo sistema di
controllo sui costi della contrattazione integrativa, e non sembra
esserci spazio per ulteriori principi in tale materia (volendo
ricondurre questa al "coordinamento della finanza pubblica" assegnato
alla legislazione concorrente). La disposizione qui impugnata,
infatti, oltre ad introdurre illegittimamente norme di dettaglio
(come quella sulla definizione delle modalita' del controllo),
prevede una verifica di non meglio precisate "implicazioni
finanziarie complessive" da parte del Governo congiuntamente al
comitato di settore (costituito, per le regioni, nell'ambito della
Conferenza dei presidenti delle regioni: v. l'art. 41, comma 3, testo
unico). In tal modo si attribuisce al Governo un ruolo di controllo
sulle implicazioni finanziarie delle scelte delle singole regioni che
non ha fondamento costituzionale e che non e' neppure coerente con il
ruolo che in generale il Governo ricopre in relazione alla
contrattazione collettiva per il pubblico impiego, dato che il
controllo di compatibilita' finanziaria viene svolto dalla Corte dei
conti.
3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 10.
L'art. 25 istituisce inoltre una serie di Fondi speciali presso i
Ministeri, la cui gestione e' da disciplinarsi con regolamenti del
Ministro competente. Quello che incide sugli interessi specifici
della Regione Umbria e' il Fondo per la riqualificazione urbana dei
comuni previsto dal comma 10. Si tratta di un Fondo istituito ex novo
per il 2002, ma destinato a permanere negli esercizi successivi (lo
stanziamento annuale e' infatti determinato dal comma 11 con
l'espressione tipica della quantificazione annuale della spesa
ricorrente), diretto a finanziare l'adozione di programmi di sviluppo
e riqualificazione del territorio da parte dei comuni: una quota non
inferiore all'85% e' riservata ai comuni minori delle regioni
meridionali. Le modalita' degli interventi e la ripartizione del
Fondo "tra gli enti interessati" saranno disciplinate con regolamento
governativo, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali.
Come si vede si tratta di interventi diretti dello Stato a favore
dei comuni che, sia per quanto riguarda la definizione della
tipologia dei comuni beneficiari, sia per cio' che attiene alla
ripartizione tra le regioni di appartenenza, sia infine per la
disciplina attuativa esclude qualsiasi ruolo delle Regioni. L'unico
titolo che lo Stato puo' vantare in materia e' la competenza
concorrente in materia di "governo del territorio".
Ora, la ricorrente Regione ritiene che tale competenza non possa
includere generici "programmi di sviluppo e riqualificazione del
territorio" adottati dai comuni, e prevalentemente dai comuni minori,
e privi di qualunque impatto strategico sul territorio. Ma se anche
si potesse fare rientrare la materia in tale ambito, va ricordato che
la competenza statale e' relativa alla definizione dei principi
fondamentali della materia, e non potrebbe dunque giustificare che lo
Stato istituisca proprie autonome linee di intervento diretto,
frazionato sul territorio, riservandosene la disciplina.
Ne restano lese le attribuzioni legislative regionali, sia in
generale che anche con riferimento alla violazione specifica dei
limiti posti dall'art. 117, comma 6 (illegittima attribuzione di
poteri regolamentari statali); ne resta altresi' leso il principio di
leale collaborazione, che certo non puo' essere soddisfatto da un
generico richiamo "di stile" al d.lgs. n. 281/1997 (specie dopo che
la disposizione ha espressamente previsto che sia la sola Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali ad essere sentita); ne resta lesa
l'autonomia finanziaria delle Regioni, garantita dall'art. 119 della
Costituzione, poiche' questo finanziamento, di non trascurabile
grandezza, viene sottratto ai trasferimenti finanziari verso le
regioni.
Va osservato a questo proposito che il Fondo contestato non puo'
essere ricondotto alla previsione dell'art. 119, quinto comma, della
Costituzione. Tale disposizione prevede infatti che lo Stato possa,
per motivi specificamente elencati (promuovere lo sviluppo economico,
la coesione e la solidarieta' sociale; rimuovere gli squilibri
economici e sociali; favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona; provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni), possa o destinare risorse aggiuntive o effettuare
interventi speciali purche' a favore di determinati enti locali o
Regioni. In questo caso invece, il finanziamento e' rivolto verso
destinatari indeterminati, poiche' il particolare favor per i comuni
minori del Mezzogiorno e' posto soltanto come criterio cui deve
ispirarsi la futura disciplina regolamentare.
Ma se anche si dovesse ritenere che un intervento siffatto
rientri tra quelli previsti dall'art. 119, quinto comma, per cio' che
attiene le finalita' e la tipologia, lo stesso risultato avrebbe
potuto comunque essere conseguito ripartendo il fondo tra le Regioni
e indicando ad esse i criteri di destinazione delle risorse. Anche
nell'interpretazione piu' benigna, dunque, la disposizione impugnata
risulta violare comunque le attribuzioni regionali.
4. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 33, comma 1.
L'art. 33, comma 1 (ed unico) novella il comma 1 dell'art. 10 del
d.lgs. n. 368 del 20 ottobre 1998 (istitutivo del Ministero per i
beni e le attivita' culturali) prevedendo che il Ministero possa
"dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione
di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e
della valorizzazione del patrimonio artistico" secondo "modalita',
criteri e garanzie definiti con regolamento emanato ai sensi
dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400". Si
tratta cioe' di un regolamento ministeriale.
Tale regolamento dovra', tra l'altro, fissare le procedure di
affidamento del servizio (mediante licitazione privata), i compiti
dello Stato e dei concessionari riguardo alle questioni relative ai
restauri e all'ordinaria manutenzione dei beni, i parametri di
offerta al pubblico e di gestione dei siti culturali, la durata della
concessione comunque non inferiore a cinque anni. La norma
stabilisce, altresi', che costituisce titolo di preferenza per la
concessione della gestione dei servizi di valorizzazione del
patrimonio, la presentazione da parte dei soggetti concorrenti di
progetti di gestione e valorizzazione complessi e plurimi che
includano - accanto a beni e siti di maggiore rilevanza - anche beni
e siti definiti "minori" collocati in centri urbani con popolazione
pari o inferiore a 30.000 abitanti, purche' sia comunque
salvaguardata l'autonomia scientifica e di immagine individuale del
museo minore. Altre norme di dettaglio sono contenute nella legge, e
per il resto rinviate al regolamento.
Non e' dubbio, per dichiarazione testuale della legge (che
riguarda il "miglioramento della fruizione pubblica e della
valorizzazione del patrimonio artistico") che si tratta di un
intervento che ricade nella materia della "valorizzazione dei beni
culturali e ambientali" (e "promozione e organizzazione delle
attivita' culturali") di cui al comma 3 dell'art. 117 della
Costituzione, cioe' in materia di competenza "concorrente" tra lo
Stato e le Regioni.
Secondo le ben note regole costituzionali, allo Stato spetta di
dettare i "principi fondamentali" alle Regioni dettare la disciplina
rispettando tali principi.
La disciplina qui considerata non si attiene a tali regole,
statuendo accanto al possibile principio (quello dell'eventuale
affidamento in concessione dei servizi in questione) anche numerose
regole di dettaglio, e invade cosi' l'ambito della competenza
legislativa regionale.
Ancora piu' gravemente illegittima e lesiva, tuttavia, e' la
parte della disposizione che affida lo svolgimento della disciplina
legislativa al regolamento ministeriale anziche' alla legge
regionale, alla quale costituzionalmente spetta.
Risultano cosi' violati contemporaneamente i commi 3 e 6
dell'art. 117: il 3 in quanto viene misconosciuta la potesta'
legislativa regionale, il 6 in quanto in aggiunta viene istituita una
potesta' regolamentare statale (e per di piu' ministeriale), per la
quale manca il fondamento costituzionale.
Ad avviso della ricorrente Regione percio' la disposizione deve
essere dichiarata costituzionalmente illegittima, sia nella parte in
cui vincola il legislatore regionale a norme di dettaglio, sia - e
soprattutto - nella parte in cui prevede che il compito di attuare i
principi legislativi spetti al Ministero anziche' alle Regioni
competenti.
La normativa in questione, infatti, viola anche l'art. 118,
secondo il quale le funzioni amministrative spettano in via generali
ai comuni salvo che esigenze di carattere unitario ne impongano
l'allocazione alle province, alle citta' metropolitane, alle regioni
o allo Stato, per violazione del principio di sussidiarieta'.
5. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 35.
L'art. 35 introduce una disciplina che si sostituisce interamente
all'art. 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, approvato con decreto legislativo n. 267/2000, di cui
modifica inoltre varie altre disposizioni.
La nuova disciplina comprende, tra l'altro, i seguenti aspetti:
e' introdotta la distinzione fra servizi a rilevanza
industriale - per i quali si prevedono trasformazioni societarie,
privatizzazioni e gare - da quelli privi di rilevanza industriale per
i quali si conferma la gestione con affidamento diretto a
istituzioni, aziende speciali, societa' di capitali costituite o
partecipate dagli enti locali, ovvero in economia in base alle
modeste dimensioni o alle caratteristiche del servizio. Sara' un
regolamento statale ad individuare, entro sei mesi, i servizi a
rilevanza industriale;
e' affermato il principio della separazione della proprieta'
e gestione delle reti, impianti ed altre dotazioni (gli enti locali
non possono cedere la proprieta' di tali reti ed impianti, mentre
possono conferire detta proprieta' a S.p.a. di cui detengano la
maggioranza che e' incedibile) dall'erogazione del servizio da
consegnarsi alla concorrenza del mercato (deve essere conferita la
titolarita' del servizio a societa' di capitali da individuarsi
attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza
pubblica);
se le norme che regolano i singoli settori non prevedono un
congruo periodo di transizione, il regolamento governativo di
attuazione che definira' i servizi pubblici locali di rilevanza
industriale indichera' pure i termini - non inferiori a 3 anni e non
superiori a 5 anni - di scadenza o di anticipata cessazione della
concessione rilasciata con procedure diverse dall'evidenza pubblica.
A far data dal termine del periodo di transizione, e' vietato alle
societa' di capitali in cui la partecipazione pubblica e' superiore
al 50%, se ancora affidatarie dirette, di partecipare ad attivita'
imprenditoriali al di fuori del proprio territorio;
entro il 31 gennaio 2002 gli enti locali trasformano in
societa' di capitali le aziende speciali ed i consorzi cui sono
affidati i servizi pubblici di rilevanza industriale;
sono poi dettate disposizioni specifiche per il servizio
idrico integrato, prevedendo che i soggetti competenti individuati
dalle regioni possono affidare tale servizio a societa' di capitali
partecipate unicamente dagli enti locali per un periodo non superiore
a 5 anni; entro due anni da tale affidamento, anche se gia' avvenuto
alla data di entrata in vigore della legge, gli enti locali procedono
ad applicare le procedure dell'evidenza pubblica, pena la perdita
immediata dell'affidamento del servizio stesso alla societa' da essi
partecipata.
Si tratta di una riforma di notevole portata, certo non destinata
a riflettersi sulle previsioni finanziarie dell'anno in corso: anzi,
l'operativita' della riforma e' affidata in larga misura alle
disposizioni del Regolamento governativo previsto al comma 16 (uno
dei molti previsti dalla legge finanziaria), da emanarsi entro sei
mesi.
Poiche' a tale regolamento il comma 2 dell'art. 35 assegna il
compito di fissare un periodo di transizione di non meno di tre anni
e non piu' di cinque anni, ulteriormente incrementabile (nei casi
previsti dal successivo comma 3) sino ad ulteriori cinque anni, si
puo' affermare con sicurezza che effetti finanziari della riforma non
ve ne potranno essere, almeno per il periodo preso in considerazione
dallo stesso bilancio pluriennale!
In realta' il legislatore della finanziaria ha semplicemente
"colto l'occasione per una riforma della disciplina dei servizi
pubblici locali di cui si avvertiva da tempo l'esigenza, rafforzata
anche dalla necessita' di aprire il settore ai principi comunitari
della concorrenza e del mercato.
In tale prospettiva numerose iniziative legislative sono state
promosse nella passata come nell'attuale legislatura. Nella XIII
legislatura era stato persino approvato dal Senato un disegno di
legge governativo (S-4014, presentato il 12 maggio 1999 e approvato
il 30 maggio 2000, dopo essere stato unificato con diverse proposte
di legge di iniziativa parlamentare), che avrebbe introdotto una
radicale riforma dei servizi pubblici ispirata, appunto, ai principi
comunitari.
Di tale riforma l'art. 35 della legge finanziaria riproduce
diverse disposizioni. Dunque, la normativa di cui all'art. 35, ancor
piu' che la legge finanziaria in generale, e' stata concepita prima
della modifica della Costituzione. Paradossalmente pero', mentre il
disegno di legge presentato prima della legge della Costituzione
n. 3/2001 riconosceva un ruolo delle regioni adeguato al contesto
costituzionale del tempo, la disciplina' introdotta dalla legge
finanziaria 2002 dopo la riforma costituzionale del Titolo V ignora
integralmente qualsiasi ruolo del legislatore regionale. Inoltre,
essa ignora totalmente anche il potere regolamentare degli enti
locali "in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento" delle loro funzioni (art. 117, comma 6, legge della
Costituzione n. 3/2001) e persino la loro autonomia statutaria (si
veda, ad esempio, l'espansione delle competenze del consiglio
comunale indotto dall'art. 35, comma 12, lett. b), che, modificando
l'art. 42, secondo comma, lett. e) del T.U.E.L., assegna al consiglio
comunale, accanto all'assunzione diretta, anche "l'organizzazione"
dei servizi pubblici: mentre la relativa decisione andava
evidentemente lasciata semmai al comune stesso).
Venendo ora alla piu' specifica valutazione di costituzionalita'
delle disposizioni dell'art. 35, puo' essere in generale osservato
che, in se' considerata, la materia dei servizi pubblici e'
costituzionalmente ripartita tra il legislatore regionale e la
regolamentazione (anche statutaria) degli enti locali.
Va dunque esaminato se vi sia un meno evidente titolo
giustificativo a fondamento della disciplina da parte del legislatore
statale. In primo luogo, puo' essere escluso sin dall'inizio che tale
titolo giustificativo possa individuarsi nelle competenze statali
(concorrenti) in materia di coordinamento finanziario, dato che, come
detto, le disposizioni non sono destinate a produrre effetti su tale
piano nell'arco di previsione del bilancio pluriennale.
Va poi valutato se idoneo fondamento possa ad esso derivare dalle
esigenze di attuazione della normativa comunitaria o dalle esigenze,
collegate alle prime, della tutela della concorrenza (materie o
compiti che, in base all'art. 117, secondo comma, lett. e)
costituiscono titoli di intervento del legislatore statale).
Sembra tuttavia evidente che le esigenze di protezione della
concorrenzialita' del mercato nel settore dei servizi pubblici
locali, pure innegabilmente presenti nel sistema comunitario, non
possono giustificare una disciplina del tipo di quella approvata dal
legislatore statale.
Infatti, senza entrare nel merito delle scelte specifiche (per
altro in molti punti confuse ed opinabili: ma si tratterebbe, se
cosi' fosse, di contestazioni tecniche o politiche) quel che appare
del tutto inaccettabile e' il modo in cui il legislatore ha
affrontato una materia, che non rientra nelle sue potesta'
legislative ne' esclusive ne' concorrenti.
E' pacifico, infatti, che la normativa introdotta costituisce
certo non l'unico ma, semmai, solo uno dei possibili modi di attuare
i principi comunitari della concorrenza: la stessa comunicazione
della Commissione sulle concessioni del 12 aprile 2000 limita le sue
indicazioni all'esigenza che le concessioni a terzi avvengano nel
rispetto dei generali principi di parita' di trattamento,
proporzionalita', trasparenza e mutuo riconoscimento.
Ugualmente dicasi per le esigenze, per cosi' dire, di "diritto
interno" in tema di concorrenza, la cui tutela e' riservata al
legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lett. e). La stessa
segnalazione su regolazione e concorrenza inviata il 16 gennaio 2002
al Governo e al Parlamento dall'Autorita' garante, constatato "il
processo di ampliamento degli ambiti e dei poteri di regolazione
delle attivita' economiche attribuiti alle regioni e agli enti
locali, oggetto della recente modifica costituzionale", invoca quale
strumento di tutela della concorrenzialita' del mercato la previsione
di "misure volte ad evitare forme di iper-regolazione e di
reintroduzione al livello locale di restrizioni e vincoli aboliti da
interventi di riforma nazionali".
In nessun caso, dunque, tali titoli di intervento statale
giustificano l'appropriazione di una vasta materia, riservata alla
competenza legislativa delle regioni, mediante una disciplina statale
analitica e interamente avocata al centro, tale da azzerare ogni
ambito normativo delle regioni e degli enti locali.
Non solo si detta, nella materia di per se' estranea alla
competenza statale, una intera disciplina autoapplicativa, non solo
si esclude ogni possibilita' di intervento regionale, ma addirittura
si prevede l'integrazione ed attuazione di tale disciplina con norme
ulteriori prodotte da autorita' ministeriali.
Sembra invece evidente che lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a
dettare le norme rivolte ad assicurare un determinato grado di
concorrenzialita', in forma di regole da rispettarsi nella disciplina
regionale.
L'intervento diretto ed analitico della legge statale non solo
contrasta con le regole del riparto per materia, ma non regge neppure
ad uno scrutinio basato sul criterio di proporzionalita': dato che lo
stesso risultato - o piuttosto un risultato migliore - avrebbe potuto
essere raggiunto attraverso prescrizione di obiettivi e tempi e
l'eventuale attivazione del potere sostitutivo previsto
dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Come ancora suggerisce l'Autorita' garante "per rendere piu'
efficaci le scelte dei governi regionali e locali andrebbero
sviluppati, ferma restando la necessaria diversificazione normativa,
meccanismi di confronto sistematico delle misure adottate da
regolatori allo stesso livello decentrato (ad esempio, governi
regionali) per incentivare l'adozione delle best practices
regolamentari".
Cio' va detto tanto piu' che l'avocazione al centro della
disciplina analitica non serve ad anticipare, ma al contrario semmai
a rallentare e ad interrompere e rinviare di diversi anni un processo
di trasformazione dei servizi pubblici locali, gia' in atto in quasi
tutti i comuni della Regione,
In definitiva, tutti i commi dell' art. 35 risultano illegittimi
in quanto:
disciplinano la trasformazione dei servizi pubblici locali
per aspetti non connessi alla tutela della concorrenza, anziche'
dettare in ipotesi i principi in tema di concorrenza cui i
legislatori regionali debbano attenersi;
ignorano, ed anzi praticamente escludono, la potesta'
legislativa regionale in materia;
prevedono poteri statali tipo regolamentare e di integrazione
normativa. Specifica censura va poi rivolta al comma 15 dell'art. 35,
in quanto esso detta una disciplina diretta ed analitica dei servizi
pubblici non industriali, privi della sia pur minima parentela con la
materia della concorrenza e non correlati neppure alla attuazione di
norme comunitarie.
6. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 41, comma 1.
Secondo l'art. 41, comma 1, "il Ministero dell'economia e delle
finanze coordina l'accesso al mercato dei capitali delle province,
dei comuni, delle unioni di comuni, delle citta' metropolitane, delle
comunita' montane e delle comunita' isolane, di cui all'articolo 2
del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di
cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' dei
consorzi tra enti territoriali e delle regioni".
Inoltre, secondo la terza frase dello stesso comma, "il contenuto
e le modalita' del coordinamento nonche' dell'invio dei dati sono
stabiliti con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze da
emanare, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281". Di seguito si stabilisce
altresi' che "con lo stesso decreto sono approvate le norme relative
all'ammortamento del debito e all'utilizzo degli strumenti derivati
da parte dei succitati enti".
Pur tenendo conto del dichiarato fine di "contenere il costo
dell'indebitamento e di monitorare gli andamenti di finanza
pubblica", tutte le disposizioni indicate appaiono illegittime: la
prima perche' intesta ad un singolo ministro un potere di
coordinamento addirittura innominato. Peggio ancora, come si evince
dalle disposizioni citate, i contenuti del coordinamento, insieme
alle modalita', sono unilateralmente stabiliti dallo stesso Ministro,
con atto unilaterale di natura sostanzialmente regolamentare.
Ora, secondo la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte,
gia' nel precedente ordinamento il potere di coordinamento doveva
avere base legislativa, ed essere esercitato dal Governo nella sua
collegialita'. Inoltre, l'art. 8, comma 1, della legge n. 59 del
1997, in attuazione del principio di leale cooperazione stabili' la
regola della previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. Cio',
si ripete, gia' nell'ambito del precedente ordinamento
costituzionale.
Nel nuovo ordinamento, si e' ritenuto che non sia piu' in
generale ammessa la funzione di indirizzo e coordinamento in via
amministrativa. Ma se pure si volesse ritenere diversamente, anche in
relazione alla specifica potesta' legislativa concorrente in materia
di coordinamento della finanza pubblica, sembra evidente
l'illegittimita' dell'intestazione ministeriale del potere, ed ancora
piu' evidente quella dell'attribuzione al ministro stesso di un
potere normativo: sia - ovviamente - in relazione alla stessa
definizione del contenuto del coordinamento, sia in genere (non
essendovi piu' potere regolamentare dello Stato al di fuori delle
materie di legislazione statale esclusiva).
7. - Legittimita' costituzionale dell'art. 52, comma 17.
Il comma 17 dell'art. 52, prescrivendo che "le disposizioni di
cui alla legge 11 giugno 1971, n. 426, e successive modificazioni,
non si applicano alle sagre, fiere e manifestazioni a carattere
religioso, benefico o politico" disciplina la materia commercio, non
elencata tra quelle riservate in via "esclusiva" allo Stato, ne' tra
quelle di potesta' "concorrente", e viola percio' l'art. 117, comma
4, della Costituzione.
Inoltre, nel suo contenuto essa deroga ad una disciplina gia'
abrogata dal d.lgs. n. 114/1998, anche con riferimento alle
"successive modificazioni" della legge n. 426 del 1971.
Ne' si puo' ritenere che tra le "successive modificazioni" sia da
ricomprendersi lo stesso decreto legislativo appena citato, anche
perche' questo imposta la disciplina delle attivita' commerciali in
termini tali da non poter riguardare il tipo di manifestazioni
elencate.
Ne risulta la totale incertezza sul significato della
disposizione, non rimediabile neppure in sede interpretativa, in
violazione del principio di certezza del diritto.
8. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 52, commi 10, 39 e
83.
I commi 10, 39 e 83 dell'art. 52, riguardano le quote latte, i
contributi a favore degli allevamenti ippici per lo sviluppo
dell'ippoterapia ed il fondo per la copertura dei rischi in
agricoltura.
Essi intervengono in materia ormai di competenza regionale, al di
fuori dei titoli di competenza statale, in violazione dell'art. 117,
commi 3 e 4.
Costituiscono inoltre fondi settoriali a gestione ministeriale in
assenza di competenza legislativa, in violazione anche degli
artt. 118, per contrasto con il principio di sussidiarieta', e
dell'art. 119, che non prevede fondi settoriali, meno ancora fondi
gestiti dal centro.
9. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 60, comma 1, lett.
d).
L'art. 60, come quelli che lo seguono, si riferiscono ad
interventi in agricoltura. La materia e' da sempre di competenza
delle regioni, e rientra ora, ai sensi del quarto comma dell'art. 117
della Costituzione, nella generale competenza residuale delle
regioni, mentre un residuo ruolo statale si puo' configurare solo in
quanto lo esiga l'attuazione del diritto dell'UE.
Anche in questo come negli altri punti la legge finanziaria
mostra di non avvertire il mutamento delle competenze costituzionali,
e continua a proporre diretta normativa e compiti statali, forse gia'
inaccettabili nell'ambito del vecchio ordinamento costituzionale,
sicuramente (ad avviso della ricorrente regione) incompatibili con il
nuovo.
Ora, pur essendo estremamente disagevole la contestazione di
disposizioni che intervengono a modificare singole parole di
precedenti disposizioni, va qui contestata, in quanto pregiudica il
futuro assetto delle competenze, in particolare la lett. d) del primo
comma, in base alla quale con "decreto del Ministro delle politiche
agricole e forestali ... sono definite le tipologie di investinento
per le imprese agricole e per quelle della prima trasformazione e
commercializzazione ammesse agli aiuti, in osservanza di quanto
previsto dal piano di sviluppo rurale di cui al citato regolamento
(CE) n. 1257/1999 e di quanto previsto dall'articolo 17 del decreto
legislativo 18 maggio 2001, n. 228".
Si tratta di un potere normativo ministeriale del tutto privo di
fondamento nella vigente costituzione, che positivamente esclude ogni
potere regolamentare statale nelle materie che non appartengono alla
competenza legislativa statale esclusiva. Il vizio di competenza non
puo' certo essere sanato dallo strumento della "intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano", pure prevista dalla norma.
E si noti che allo stesso modo non ne puo' costituire fondamento
l'esigenza, del tutto ovvia, che la disciplina si svolga in
"osservanza" quanto previsto dalle fonti richiamate sia nazionali che
europee.
La fonte europea, in particolare, dovra' ovviamente essere
osservata dalle Regioni, ma detto questo non vi e' ulteriore ragione
di omogeneita' tra le discipline regionali.
10. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 64.
L'art. 64, reca, modificando la precedente legislazione, la
disciplina dell'attivita' di impianto non autorizzato di vigneti, in
modo differenziato a seconda dell'anno di impianto, fino all'anno
1998.
Per gli impianti anteriori al 1993 tale attivita' viene
semplicemente regolarizzata, per gli altri viene dettata disciplina
sanzionatoria in via amministrativa.
Anche tale disciplina versa in materia appartenente ormai in
esclusiva alle Regioni: sicche' non spetta allo Stato di provvedervi,
in quanto non si tratti di stretta e dovuta attuazione sostitutiva di
normativa comunitaria.
11. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 66.
L'art. 66, che prevede il finanziamento ad aziende zootecniche e
alle cooperative di allevamento bovini per fronteggiare l'emergenza
dell'influenza catarrale dei ruminanti.
Sembra evidente che, nell'ambito del nuovo riparto
costituzionale, spetta alle Regioni di provvedere a tale
finanziamento, mentre allo Stato, nell'attuale situazione della
finanza pubblica ancora non adeguata all'art. 119, puo' non essere
precluso di individuare risorse aggiuntive da assegnare alle Regioni.
12. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 67.
L'art. 67 disciplina la predisposizione dei "contratti di
programma" e di "patti territoriali" in materia di agricoltura,
riservando alle autorita' ministeriali l'intera gestione di tali
strumenti, compresa la loro approvazione.
La disposizione viola l'art. 117 della Costituzione, in primo
luogo in quanto, come sopra detto, la materia "agricoltura" non e'
compresa tra quelle attribuite in via "esclusiva" o in via
"concorrente" allo Stato, e quindi rientra in pieno nella potesta'
residuale delle Regioni.
La lesione risulta poi di tanto maggiore in quanto vengono
riservati al ministero compiti, per la cui attribuzione ad esso non
vi e' il minimo fondamento costituzionale. Anche in questo caso, in
assenza di un proprio specifico titolo di intervento, lo Stato
dovrebbe invece trasferire le relative risorse alle Regioni, alle
quali poi compete la predisposizione dei contratti di programma e
l'emanazione dei bandi di gara per i patti territoriale.
13. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 70.
L'art. 70 istituisce ex novo, ma stabilmente (le previsioni
finanziarie arrivano infatti sino al 2005), il Fondo per gli asili
nido che deve essere ripartito annualmente dal Ministro del lavoro e
delle politiche sociali tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali
(comma 3).
Il comma 2 definisce come "competenze fondamentali dello Stato,
delle regioni e degli enti locali" gli asili nido come "materia", per
cosi' dire, "indivisa". Gia' questa norma merita percio' specifica
censura. Infatti la lett. p) dell'art. 117, secondo comma,
attribuisce alla competenza esclusiva della legge dello Stato il
compito di definire le "funzioni fondamentali", ma - si noti - con
riferimento soltanto a quelle dei comuni, delle province e delle
(istituende) citta' metropolitane. Sarebbe percio' del tutto
illegittimo che lo Stato usasse questo titolo di legittimazione per
riconoscere a se stesso (oltre che alle regioni, che hanno competenza
"residuale") delle supposte "funzioni fondamentali", cosi'
trattenendo a se' frange di attribuzione che l'art. 117 non gli
riconosce. Cio' posto, e derivandone che, infondata questa via, a
nessun altro titolo puo' riconoscersi allo Stato la facolta' di
intervenire in via legislativa su una materia di salda e tradizionale
competenza regionale, risulta del tutto illegittima l'istituzione di
un Fondo nazionale gestito dal Ministero, poiche' in questo modo,
oltre all'art. 117, quarto comma della Costituzione, si viene a
violare anche l'art. 119, quarto comma, che prevede che le funzioni
ordinarie attribuite alle Regioni e agli enti locali siano
integralmente finanziate dallo Stato.