ha pronunciato la seguente
Sentenza
Nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito:
a) del regolamento emanato con d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189,
recante "Norme di attuazione delle disposizioni in materia di
versamenti in tesoreria, previste dall'art. 24, comma 10, del d.lgs.
9 luglio 1997, n. 241";
b) del regolamento emanato con decreto 22 maggio 1998,
n. 183, del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il
Ministro del lavoro e della previdenza sociale, recante "Norme per
l'individuazione della struttura di gestione prevista dall'art. 22,
comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonche' la determinazione
delle modalita' per l'attribuzione agli enti destinatari delle somme
a ciascuno di essi spettanti", promossi dalla Regione Siciliana con
due ricorsi notificati il 14 agosto 1998, depositati il successivo
22, iscritti rispettivamente ai nn. 24 e 25 del registro conflitti
1998.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2002 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Francesco Castaldi per la Regione Siciliana e
l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 agosto 1998 e depositato presso
la cancelleria della Corte costituzionale il 22 agosto 1998, la
Regione Siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri per
l'annullamento del decreto del Presidente della Repubblica 18 maggio
1998, n. 189 (Regolamento recante norme di attuazione delle
disposizioni in materia di versamenti in tesoreria, previste
dall'art. 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241), lamentando
la lesione delle proprie attribuzioni previste dagli artt. 20 e 36
del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della
Regione Siciliana), e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
Siciliana in materia finanziaria), ed in particolare la violazione
della potesta' regionale di riscossione delle entrate di propria
spettanza e del diritto al conseguimento immediato del gettito.
Secondo la ricorrente, la competenza riconosciuta alla regione,
in materia di riscossione delle entrate tributarie di spettanza
regionale, dalle norme statutarie e di attuazione nonche' dalla
consolidata giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa
dall'atto impugnato nelle parti in cui non regolamenta le modalita'
di riparto e di versamento delle entrate statutariamente riservate
alla regione. Il decreto presidenziale impugnato, infatti, nel
disciplinare le modalita' di versamento in tesoreria delle somme
riscosse dai concessionari della riscossione durante il periodo
transitorio di cui all'art. 24, comma 1, del d.lgs. 9 luglio 1997,
n. 241 (Norme di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti
in sede di dichiarazione dei redditi e dell'imposta sul valore
aggiunto, nonche' di modernizzazione del sistema di gestione delle
dichiarazioni), disloca in un'unica sede centrale la determinazione
delle spettanze agli enti destinatari, mentre avrebbe dovuto
prevedere, per le somme riscosse nel territorio della Regione
Siciliana, che le somme derivanti dai versamenti unitari fossero
riversate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale
siciliana di Palermo.
L'illegittimita' dell'impugnato decreto sarebbe ancor piu' grave
e manifesta in quanto esso apparirebbe violare lo stesso decreto
legislativo n. 241 del 1997 di cui peraltro costituisce attuazione ed
in particolare gli artt. 21 e 26, che sanciscono l'immediato
versamento delle somme riscosse alla Cassa regionale siciliana di
Palermo.
Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri chiedendo il rigetto del ricorso e formulando riserva di
successive difese.
2. - Con un secondo ricorso notificato il 14 agosto 1998 e
depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il
22 agosto 1998, la stessa Regione Siciliana ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
per l'annullamento del decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica e con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante norme
per l'individuazione della struttura di gestione prevista
dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonche'
la determinazione delle modalita' per l'attribuzione agli enti
destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), lamentando la
violazione delle attribuzioni regionali previste dagli artt. 20 e 36
dello statuto speciale e dagli artt. 2, 3, 4, 8 e 9 delle norme di
attuazione in materia finanziaria approvate con il d.P.R. n. 1074 del
1965, ed in particolare la violazione della potesta' regionale di
riscossione delle entrate di propria spettanza e del diritto al
conseguimento immediato del gettito.
Secondo la ricorrente, tale regolamento, nell'istituire il
comitato di indirizzo, controllo e valutazione previsto dall'art. 3,
comma 134, della legge n. 662 del 1996, e nell'individuare la
struttura di gestione che stabilisce le modalita' per l'attribuzione
delle somme riscosse ai singoli enti destinatari, avrebbe dovuto
prevedere la partecipazione della Regione Siciliana alla gestione ed
alla vigilanza relativamente alle imposte riscosse nel suo
territorio.
La competenza riconosciuta alla Regione, in materia di
riscossione delle entrate tributarie di spettanza regionale, dalle
norme statutarie e di attuazione nonche' dalla consolidata
giurisprudenza della Corte sarebbe radicalmente disattesa dall'atto
impugnato "nelle parti in cui individua gli organi di gestione e di
vigilanza ed i relativi compiti senza la partecipazione della regione
nonche' nelle parti in cui regolamenta le modalita' di riparto e di
versamento delle entrate statutariamente riservate alla regione senza
la previsione dell'immediato versamento delle stesse alla Cassa
regionale".
L'illegittimita' dell'impugnato decreto sarebbe ancor piu' grave
e manifesta in quanto esso apparirebbe violare lo stesso decreto
legislativo n. 241 del 1997 di cui peraltro costituisce attuazione ed
in particolare gli artt. 21 e 26, che sanciscono l'immediato
versamento delle somme riscosse alla Cassa regionale siciliana di
Palermo.
Anche in questo secondo giudizio si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri chiedendo il rigetto del ricorso e
formulando riserva di successive difese.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica l'Avvocatura dello
Stato ha presentato memoria in relazione ad entrambi i conflitti.
Quanto al primo ricorso (r. confl. 24 del 1998), l'Avvocatura ne
sostiene l'infondatezza, osservando, innanzitutto, che i contribuenti
titolari di partita IVA hanno la possibilita' di versare in modo
unitario le imposte sui redditi ed assimilate, l'imposta sul valore
aggiunto, i contributi e l'imposta regionale sulle attivita'
produttive, compensando, direttamente in sede di versamento, gli
eventuali crediti e debiti relativi alle citate entrate: poiche'
dunque quanto concretamente ed effettivamente versato dal
contribuente costituisce un quid di indistinto in rapporto agli enti
destinatari, ne consegue la necessita' di porre in essere, a valle
del versamento, una complessa attivita' volta a riportare al lordo il
versamento effettuato dal contribuente, annullando gli effetti delle
compensazioni operate e stabilendo quanto effettivamente spetta a
ciascun ente impositore. A tale scopo risponderebbero le previsioni
del decreto impugnato. La previa attivita' "intermedia", di
individuazione delle somme nette (depurate, ad esempio, dalla
compensazione effettuata dal contribuente) e di loro attribuzione
all'ente destinatario, sarebbe necessaria per il loro versamento alla
Tesoreria dello Stato o alla Cassa regionale siciliana di Palermo, in
quanto, appunto, le somme riscosse dalle banche (e, nel periodo
transitorio, dai concessionari) sarebbero "indeterminate" e
"cumulative".
Questa necessaria attivita' "intermedia", ricorda l'Avvocatura,
ritarda il versamento per tutti gli enti destinatari, ivi compreso lo
Stato, e non soltanto per la Regione Siciliana; inoltre, il
temporaneo riversamento delle somme riscosse nella contabilita'
speciale (art. 2, comma 1, del d.P.R. impugnato), lungi dall'avere la
finalita' di sottrarre agli enti destinatari la disponibilita'
immediata delle somme riferite ai tributi di rispettiva spettanza,
costituisce soltanto lo strumento tecnico indispensabile per
consentire l'esatta e tempestiva ripartizione degli importi versati
dai contribuenti tra i diversi soggetti destinatari dei versamenti
unificati (Stato, regioni, INPS). Cio' tenuto conto anche della
possibilita' ormai riconosciuta ai contribuenti di effettuare i
versamenti in qualunque parte del territorio nazionale.
4. - Il secondo ricorso (r. confl. 25 del 1998) e' invece,
secondo l'Avvocatura, in parte inammissibile e in parte infondato.
La censura di mancata partecipazione della Regione Siciliana alla
struttura di gestione sarebbe inammissibile, in quanto il decreto
impugnato sarebbe meramente attuativo dell'art. 22, in particolare
comma 3, del d.lgs. n. 241 del 1997, che non prevede tale
partecipazione.
Anche la censura di mancata partecipazione della Regione
Siciliana al comitato di indirizzo previsto dall'art. 27 dello stesso
decreto legislativo n. 241 del 1997 sarebbe inammissibile, perche'
rivolta contro una disposizione in realta' non contenuta nel decreto
impugnato. L'art. 2 del decreto impugnato, infatti, non istituirebbe
affatto tale comitato tanto che l'art. 27 del decreto legislativo non
e' neppure richiamato nelle premesse del decreto impugnato bensi' un
diverso comitato di vigilanza a cui la struttura di gestione deve
riferire.
In subordine, l'Avvocatura nota che ne' il comitato di vigilanza
di cui all'art. 2 del decreto impugnato ne' il comitato di indirizzo
di cui all'art. 27 del decreto legislativo hanno il potere di
incidere, in nessun modo, sulla concreta gestione delle operazioni di
ripartizione delle somme riscosse e, quindi, le relative previsioni
non sono e non possono essere ritenute invasive delle competenze
regionali.
Quanto alla censura relativa alla mancata previsione
dell'immediato versamento delle somme alla Cassa regionale siciliana,
l'Avvocatura ne rileva l'infondatezza per le medesime ragioni esposte
nella memoria depositata nel giudizio relativo al primo conflitto, di
cui si e' riferito nel paragrafo che precede.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi della Regione Siciliana sollevano conflitti di
attribuzione nei confronti dello Stato in riferimento a due
provvedimenti governativi intesi all'attuazione di previsioni del
d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241 (Norme di semplificazione degli
adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi e
dell'imposta sul valore aggiunto, nonche' di modernizzazione del
sistema di gestione delle dichiarazioni). Si tratta, in primo luogo,
del d.P.R. 18 maggio 1998, n. 189 (Regolamento recante norme di
attuazione delle disposizioni in materia di versamenti in tesoreria,
previste dall'art. 24, comma 10, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241),
che disciplina, in attuazione dell'art. 24, comma 10, del d.lgs.
n. 241 del 1997, e sulla base, come ivi previsto, delle norme dello
stesso decreto legislativo e del precedente decreto ministeriale
n. 567 del 1993 in materia di conto fiscale, le modalita' di
versamento in tesoreria delle somme riscosse dai concessionari della
riscossione durante il periodo transitorio anteriore alla scadenza
delle concessioni conferite ai sensi degli articoli 8 e 9 del d.P.R.
n. 43 del 1988, nonche' l'invio telematico dei relativi dati alla
"struttura di gestione" prevista dall'art. 22 del medesimo d.lgs.
n. 241 del 1997 (r. confl. n. 24 del 1998); in secondo luogo, del
decreto del Ministro delle finanze, di concerto con quelli del
bilancio e del lavoro, 22 maggio 1998, n. 183 (Regolamento recante
norme per l'individuazione della struttura di gestione prevista
dall'articolo 22, comma 3, del d.lgs. 9 luglio 1997, n. 241, nonche'
la determinazione delle modalita' per l'attribuzione agli enti
destinatari delle somme a ciascuno di essi spettanti), che, in
attuazione dell'art. 22, comma 3, del d.lgs. n. 241, individua la
struttura di gestione cui e' affidato il compito di attribuire agli
enti destinatari le somme riscosse e a ciascuno di essi spettanti,
tenendo conto delle compensazioni eseguite dai contribuenti, e
stabilisce le modalita' per l'attribuzione di tali somme (r. confl.
n. 25 del 1998).
La Regione ricorrente lamenta in entrambi i casi la violazione
della propria potesta' di riscossione delle entrate erariali ad essa
devolute ai sensi dell'art. 36 dello statuto speciale e dell'art. 2
delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R.
26 luglio 1965, n. 1074, nonche' del proprio diritto a disporre
immediatamente delle somme ad essa spettanti. In particolare, nel
caso del d.P.R. n. 189 del 1998, lamenta che esso non preveda che le
somme pagate dai contribuenti, riscosse sul territorio siciliano,
siano versate dagli agenti della riscossione alla Cassa regionale
siciliana di Palermo, ma dislochi in una unica sede centrale la
determinazione delle spettanze degli enti destinatari. Nel caso del
d.m. n. 183 del 1998, la ricorrente lamenta che esso individui la
struttura centrale di gestione e ne regoli l'attivita' senza che sia
prevista alcuna partecipazione della regione; che parimenti non sia
prevista alcuna partecipazione regionale al comitato di vigilanza,
istituito dall'art. 2 del decreto impugnato, e che la ricorrente
identifica con il comitato previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241
del 1997 per l'indirizzo, il controllo e la valutazione
dell'attuazione di quanto stabilito dall'art. 3, comma 134, della
legge n. 662 del 1996 in tema di semplificazione degli adempimenti
dei contribuenti e di gestione unitaria delle posizioni dei
contribuenti; e che, infine, non sia previsto l'immediato versamento
alla Cassa regionale delle somme riscosse nel territorio regionale.
2. - I due ricorsi impugnano, per ragioni in parte coincidenti,
provvedimenti fra loro collegati, in quanto entrambi intesi a
disciplinare il riparto ed il versamento delle somme riscosse a
favore degli enti aventi diritto, onde i due giudizi possono essere
riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3. - I ricorsi non meritano accoglimento.
Gli articoli da 17 a 26 del d.lgs. n. 241 del 1997 - non
contestati dalla Regione Siciliana - hanno previsto, per semplificare
gli adempimenti dei contribuenti, un sistema di "versamenti unitari"
di imposte e di altre somme dovute non solo allo Stato, ma anche alle
regioni e agli enti previdenziali, con facolta' del contribuente di
operare la compensazione dei crediti dello stesso periodo, nei
confronti dei medesimi soggetti, risultanti dalle dichiarazioni e
dalle denunce periodiche: sistema originariamente limitato ai
contribuenti titolari di partita IVA e successivamente esteso a tutti
(art. 17, successivamente modificato dal d.lgs. n. 422 del 1998, su
cui cfr. la sentenza n. 66 del 2001, n. 5 del Considerato in
diritto).
I versamenti avvengono mediante delega ad una banca convenzionata
(art. 19), che puo' essere situata in qualunque parte del territorio
nazionale, nonche', nel periodo transitorio (ormai decorso) di cui
all'art. 24 del decreto legislativo, in favore dei concessionari
della riscossione, anche mediante delega ad una banca convenzionata.
Al fine di procedere al conteggio delle somme spettanti a ciascun
ente per i vari titoli, operando altresi' i calcoli necessari per
ricondurre al lordo le somme riguardo alle quali il contribuente si
sia avvalso della facolta' di compensazione, l'art. 22 del d.lgs.
n. 241 del 1997 prevede la costituzione di una apposita "struttura di
gestione" incaricata di suddividere le somme fra gli enti
destinatari.
I provvedimenti qui impugnati sono rivolti all'attuazione di tale
sistema. Il d.P.R. n. 189 del 1998 disciplina, in particolare, le
contabilita' speciali, istituite presso una sezione di tesoreria
provinciale dello Stato indicata dalla Banca d'Italia, su cui
transitano le somme versate dai contribuenti (art. 2); le modalita'
di versamento delle somme da parte delle banche delegate ai
concessionari della riscossione e alla tesoreria statale (artt. 1 e
3); nonche' l'invio telematico dei relativi dati alla struttura di
gestione (art. 5). Le contabilita' speciali istituite sono tre: una,
denominata "fondi della riscossione", destinata a ricevere i
versamenti complessivi delle somme riscosse dalle banche delegate; le
altre due, denominate rispettivamente "fondi di bilancio" e "fondi di
proprieta' dell'INPS", intese a consentire la ripartizione delle
somme di pertinenza degli altri enti destinatari dei versamenti
unitari e delle somme relative alle compensazioni operate dai
contribuenti. Tale regolamento, previsto dall'art. 24, comma 10, del
d.lgs. n. 241 del 1997, avrebbe dovuto disciplinare solo le modalita'
di versamento delle somme riscosse durante il periodo transitorio,
protrattosi fino al 31 dicembre 1998, in cui esse transitavano
attraverso i concessionari della riscossione; ma anche
successivamente l'amministrazione ha ritenuto che conservassero
efficacia le disposizioni relative alle contabilita' speciali, in
quanto riguardanti modalita' di funzionamento del sistema dei
versamenti unitari applicabili anche dopo il periodo transitorio.
Il d.m. n. 183 del 1998 disciplina a sua volta l'istituzione e
l'attivita' della struttura di gestione, individuata nel Ministero
delle finanze, dipartimento delle entrate, direzione centrale per la
riscossione, e ne regola i compiti, consistenti essenzialmente nella
verifica dei dati e della tempestivita' ed esattezza dei versamenti
effettuati dalle banche e nella suddivisione tra gli enti destinatari
con cadenza quotidiana delle somme accreditate, delle quali viene
disposto il versamento, previa regolarizzazione contabile delle
compensazioni eseguite dai contribuenti (art. 1); disciplina poi
l'istituzione di un comitato di vigilanza cui la struttura di
gestione riferisce (art. 2); le modalita' di ripartizione delle somme
(art. 3); l'applicazione delle sanzioni per le violazioni e gli
inadempimenti dei concessionari della riscossione e delle banche
delegate (artt. 4 e 5).
4. - L'applicazione di tale sistema comporta, in sintesi, il
versamento provvisorio di tutte le somme riscosse in una contabilita'
speciale presso l'apposita sezione di tesoreria provinciale dello
Stato; la contemporanea trasmissione dei dati alla struttura di
gestione, la quale provvede alle operazioni di ripartizione e quindi
dispone il riversamento a favore degli enti destinatari, attraverso
la medesima sezione di tesoreria provinciale dello Stato.
In altri termini, le somme riscosse affluiscono agli enti
destinatari - e dunque anche, per quanto di spettanza, alla cassa
della Regione Siciliana - solo dopo che la struttura di gestione ha
provveduto ai conteggi e alle operazioni di propria competenza.
Cio' comporta indubbiamente uno scostamento rispetto alla
previsione dell'art. 21 del d.lgs. n. 241 del 1997 (come modificato
dall'art. 2 del d.lgs. n. 422 del 1998), ai cui sensi "entro il
quinto giorno lavorativo successivo a quello di ricevimento della
delega, la banca versa le somme riscosse alla tesoreria dello Stato o
alla Cassa regionale siciliana di Palermo" (comma 1), ed entro lo
stesso termine invia i dati alla struttura di gestione (comma 2):
cosi' presupponendosi che il versamento nelle casse della regione
preceda, e non gia' segua, l'effettuazione delle operazioni di
competenza della struttura di gestione.
Ma questa difformita' non appare di per se' sufficiente a dare
fondamento alle censure svolte dalla regione in sede di conflitto di
attribuzione. Dal punto di vista costituzionale, infatti, una lesione
a danno della regione si verificherebbe solo se essa fosse privata di
somme ad essa spettanti, ovvero se l'acquisizione delle somme dovute
non fosse tempestiva. Poiche' le operazioni di competenza della
struttura di gestione - che si concludono con la disposizione del
riversamento delle somme dovute, prelevate dalle contabilita'
speciali istituite presso la sezione designata di tesoreria
provinciale dello Stato, agli enti destinatari, fra cui la Regione
Siciliana - sono effettuate "quotidianamente" (art. 1, comma 2,
lettera d del d.m. n. 183 del 1998), e poiche' si tratta di mere
operazioni tecnico-contabili che, una volta impostate, non possono
comportare indugi ne' consentono alcuna discrezionalita', in realta'
l'interesse costituzionalmente protetto della regione non appare
violato per la minima dilazione nell'afflusso delle somme alla Cassa
regionale, dovuta alla interposizione delle operazioni della
struttura di gestione, la cui centralizzazione puo' d'altra parte
rispondere a sua volta a ragioni di speditezza e di opportunita'.
Restano fermi naturalmente (a parte l'opportunita' di provvedere
a sanare la contraddizione rilevata fra la previsione dell'art. 21,
comma 1, del decreto legislativo n. 241 e l'assetto oggi conferito
alla materia), i diritti della Regione in ordine alle somme ad essa
spettanti: diritti che, se violati in forza di errori o di cattivo
funzionamento delle strutture amministrative statali, possono, se
necessario, essere fatti valere con i rimedi anche giurisdizionali
del caso.
5. - Nemmeno puo' ritenersi fondata la censura con cui la
ricorrente lamenta la mancanza di una partecipazione della regione,
non e' chiaro se solo nelle attivita' demandate alla struttura di
gestione o anche nella stessa individuazione della struttura
medesima, operata con il d.m. n. 183 del 1998.
Infatti l'individuazione di tale struttura e i suoi compiti
attengono ad aspetti meramente tecnico-operativi, e non coinvolgono
quelle determinazioni complesse o necessarie per la risoluzione di
problemi interpretativi e applicativi, che in altre occasioni hanno
condotto la Corte a ritenere costituzionalmente dovuta la
partecipazione della regione all'attuazione di discipline che
prevedevano la ripartizione di entrate tributarie fra la Regione
Siciliana e lo Stato (cfr. sentenze n. 98, n. 347 e n. 348 del 2000 e
n. 288 del 2001).
La stessa considerazione vale per quanto riguarda la mancata
previsione di una partecipazione della Regione Siciliana al comitato
di vigilanza sulla struttura di gestione, previsto dall'art. 2 del
d.m. n. 189 del 1998 (e del quale, in vista del coinvolgimento anche
di entrate regionali nel sistema dei versamenti unitari, fanno parte
comunque tre membri designati dalla conferenza Stato-Regioni: art. 2
cit., comma 1, lettera e): comitato che non si identifica peraltro,
contrariamente a quanto sembra ritenere la ricorrente, con il
"comitato di indirizzo" previsto dall'art. 27 del d.lgs. n. 241 del
1997, il quale, sulla base delle risultanze gestionali del sistema di
semplificazione degli adempimenti dei contribuenti, introdotto ai
sensi dell'art. 3, comma 134, della legge n. 662 del 1996, e'
incaricato di proporre modifiche allo stesso decreto legislativo
n. 241 del 1997.