ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge
11 maggio 1999, n. 140 (Norme in materia di attivita' produttive),
promosso con ordinanza emessa il 24 aprile 2001 dal Tribunale di
Siena nel procedimento civile vertente tra F. C. ed altro e la Camera
di commercio, industria e artigianato di Siena, iscritta al n. 586
del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 33, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti gli atti di costituzione di F. C. ed altro e della Camera
di commercio, industria e artigianato di Siena, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Enrico de Martino e Andrea Pisaneschi per F.
C. ed altro, Fabio Pisillo per la Camera di commercio, industria e
artigianato di Siena e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Siena, in composizione monocratica e in
funzione di giudice del lavoro, solleva, con ordinanza del 24 aprile
2001, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12 [recte:
art. 12, comma 1] della legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme in
materia di attivita' produttive), in riferimento all'art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione.
2. - Nel giudizio a quo due dipendenti della Camera di commercio,
industria e artigianato di Siena (infra, Camera di commercio) hanno
chiesto di essere inquadrati nella qualifica dirigenziale ex art. 12,
comma 1, della legge n. 140 del 1999, deducendo che la Camera di
commercio non ha accolto la relativa domanda, sia in quanto
l'organico prevede un solo posto di dirigente, sia in quanto contesta
che questa norma attribuisca un "diritto" a siffatto inquadramento.
L'ordinanza di rimessione premette che la norma impugnata
derogherebbe all'art. 28, comma 1, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,
secondo il quale "l'accesso alla qualifica di dirigente di ruolo
nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli
enti pubblici non economici avviene esclusivamente a seguito di
concorso per esami", attribuendo ai ricorrenti una "legittima
aspettativa tutelabile" all'inquadramento nella qualifica
dirigenziale. Ad avviso del tribunale rimettente, la Camera di
commercio potrebbe respingere la relativa domanda esclusivamente in
presenza di "specifiche situazione negative concernenti la persona e
il curriculum degli istanti", inesistenti nel caso in questione, e
neppure potrebbe rigettarla per l'eventuale mancanza del posto
dirigenziale nella pianta organica. In ogni caso, l'unica funzione
dirigenziale prevista dalla pianta organica della Camera di commercio
dovrebbe essere assegnata "sulla base di una successiva scelta
meritocratica discrezionale, con apposito contratto", costituendo
l'ampliamento delle qualifiche dirigenziali "un atto dovuto in
conseguenza della legge n. 140/1999".
Secondo il rimettente, la norma, cosi' interpretata,
realizzerebbe "un indiscriminato passaggio alla qualifica
dirigenziale, senza selezione alcuna" e, quindi, si porrebbe in
contrasto con l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione. La
giurisprudenza costituzionale, sostiene il giudice a quo ha infatti
affermato che i principi di efficienza, di imparzialita' e di buon
andamento della pubblica amministrazione richiedono che la
progressione nella carriera avvenga all'esito di procedure selettive
o di verifiche attitudinali (sentenze n. 1 del 1999; n. 1 del 1996),
imponendo la norma costituzionale "forme di effettiva selezione nella
attribuzione delle qualifiche, con esclusione di qualsiasi
generalizzato "scivolamento verso l'alto ".
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata.
Secondo la difesa erariale, sarebbe infatti possibile dare della
norma impugnata un'interpretazione conforme al principio
costituzionale che si ritiene leso. A suo avviso, il verbo "puo'"
dimostrerebbe che il legislatore ha fatto salvo il potere di
autorganizzazione delle Camere di commercio, le quali non sarebbero
obbligate ne' ad attuare generalizzate promozioni, ne' ad ampliare la
pianta organica. La norma si limiterebbe ad attribuire alle Camere di
commercio la facolta' di non applicare le procedure ordinarie per la
nomina dei dirigenti e, cosi' interpretata, non prevederebbe un
avanzamento automatico alla qualifica dirigenziale, ma sarebbe
giustificata dall'esigenza di permettere che gli incarichi
dirigenziali siano attribuiti a dipendenti che, per l'esperienza e la
professionalita' acquisita, appaiono in grado di assicurare
funzionalita' ed efficienza del servizio al quale sono preposti.
4. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i
ricorrenti nel processo principale, chiedendo, anche nella memoria
depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, che la questione sia
dichiarata infondata.
Secondo le parti la disposizione impugnata si sarebbe limitata a
riconoscere ai capi servizio la qualifica che loro avrebbe dovuto
essere attribuita sulla base di una corretta equiparazione con i
dipendenti dello Stato. Nella realizzazione del passaggio dal sistema
delle carriere a quello delle qualifiche funzionali i dipendenti
delle Camere di commercio, in una prima fase, sono stati
provvisoriamente inquadrati con il decreto interministeriale del
12 luglio 1982, secondo il nuovo criterio. L'inquadramento
definitivo, attuato dall'art. 3 del d.l. 23 settembre 1994, n. 547,
convertito nella legge 22 novembre 1994, n. 644, sulla base delle
corrispondenze stabilite per gli impiegati civili dello Stato dalla
Commissione prevista dall'art. 10 della legge 11 luglio 1980, n. 312,
a causa della mancata previsione della qualifica di direttore di
divisione, alla quale era equiparata quella di capo servizio, avrebbe
fatto si' che chi rivestiva quest'ultima qualifica e' stato
inquadrato all'ottavo livello, analogamente ai capi reparto, che
svolgevano mansioni di livello inferiore.
La norma impugnata non prevederebbe, quindi, un avanzamento senza
concorso, bensi' realizzerebbe quella corretta equiparazione che, in
passato, non era stata attuata.
5. - Nel giudizio innanzi alla Corte si e', altresi', costituita
la Camera di commercio di Siena, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, la
parte sostiene che la norma impugnata dovrebbe essere interpretata
escludendo che essa stabilisca l'obbligo di attribuire ai capi
servizio la qualifica dirigenziale. In linea gradata, la Camera di
commercio insiste affinche' la Corte dichiari l'illegittimita'
costituzionale della disposizione, qualora non sia possibile offrirne
una lettura conforme all'art. 97 della Costituzione.
6. - All'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato e le
parti hanno chiesto l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale di Siena riguarda l'art. 12 (recte: art. 12, comma 1) della
legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme in materia di attivita'
produttive), che dispone che il personale delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura in servizio alla data di entrata
in vigore del d.l. 23 settembre 1994, n. 547 convertito nella legge
22 novembre 1994, n. 644 che, alla data del 12 luglio 1982, rivestiva
la qualifica di capo servizio, conseguita secondo l'ordinamento
camerale vigente alla predetta data, "puo' essere inquadrato nella
qualifica immediatamente superiore con effetti giuridici ed economici
decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente legge".
Secondo il giudice a quo la norma attribuirebbe ai capi servizio
una "legittima aspettativa tutelabile" all'inquadramento nella
qualifica dirigenziale, che non potrebbe essere negato dalla Camera
di commercio neppure per mancanza di posti nella pianta organica, ma
soltanto con riferimento a specifiche circostanze negative
concernenti la persona o il curriculum degli aspiranti. Cosi'
interpretata la disposizione, essa violerebbe l'art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione, in quanto determinerebbe "un
indiscriminato passaggio alla qualifica dirigenziale, senza selezione
alcuna", in contrasto percio' con i principi di efficienza e di buon
andamento dell'amministrazione, i quali invece esigono che l'accesso
ad una qualifica superiore avvenga attraverso "forme di effettiva
selezione", essendo vietato qualsiasi generalizzato "scivolamento
verso l'alto".
2. - Va premesso che il giudice a quo interpreta, con motivazione
specifica non implausibile, la disposizione impugnata nel senso che
essa disporrebbe, in linea generale, l'inquadramento, a semplice
domanda, dei dipendenti che rivestivano la qualifica di capo
servizio, nella qualifica immediatamente superiore, cioe'
dirigenziale, al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale ed
indipendentemente dall'esistenza di una vacanza nella relativa pianta
organica. Secondo il rimettente, pertanto, non e' possibile pervenire
ad una lettura della norma che escluda la lesione dell'art. 97, primo
e terzo comma, della Costituzione.
3. - La questione e' fondata.
L'interpretazione delle complesse vicende normative che hanno
caratterizzato il passaggio dei dipendenti delle camere di commercio
in particolare di quelli che rivestivano la qualifica di capo
servizio dall'ordinamento per carriere all'ordinamento per qualifiche
funzionali e profili professionali ha costituito oggetto di un
consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa. Sono stati
cosi' ripetutamente esplicitati i motivi che in relazione sia alle
prescrizioni dell'inquadramento definitivo attuato dall'art. 3, comma
8, del d.l. n. 547 del 1994 convertito nella legge n. 644 del 1994,
sia al criterio delle mansioni svolte, hanno giustificato sul piano
logico-sistematico l'inquadramento dei capi servizio delle camere di
commercio nella ottava qualifica funzionale e non gia' in una
qualifica superiore, e cioe' la qualifica VIII bis, riservata ai
vicesegretari (art. 2 del d.i. 12 luglio 1982), o la qualifica IX,
peraltro non riferibile al personale delle camere di commercio. E,
secondo questo stesso indirizzo giurisprudenziale, soltanto una
disposizione specifica come quella censurata ha potuto prevedere,
come appunto sostiene il giudice a quo, il reinquadramento automatico
e generalizzato dei capi servizio in una qualifica superiore alla
VIII, e cioe' dirigenziale.
3.1. - Ai fini dello scrutinio di legittimita' della predetta
norma, occorre tenere presente che questa corte ha costantemente
affermato che nell'accesso a funzioni piu' elevate, ossia nel
passaggio ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di un
sistema, come quello oggi in vigore, che non prevede carriere o le
prevede entro ristretti limiti, deve essere "ravvisata una forma di
reclutamento". Tale forma di reclutamento e' percio' soggetta alla
regola del pubblico concorso, che, in quanto "meccanismo di selezione
tecnica e neutrale dei piu' capaci", resta il metodo migliore per la
provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in
condizioni di imparzialita', costituendo ineludibile momento di
controllo, funzionale al miglior rendimento della pubblica
amministrazione (ex plurimis: sentenze n. 1 del 1999, n. 320 del
1997, n. 1 del 1996). E proprio per la contraddizione con questi
principi, la giurisprudenza costituzionale e' costante nel censurare
norme che stabiliscono il passaggio a fasce funzionali superiori, in
deroga alla regola del pubblico concorso, o comunque non prevedono
alcun criterio selettivo, o verifiche attitudinali adatte a garantire
l'accertamento dell'idoneita' dei candidati in relazione ai posti da
ricoprire, realizzando cosi' una sorta di automatico e generalizzato
scivolamento verso l'alto del personale (sentenze n. 1 del 1999,
n. 320 del 1997, n. 478 del 1995, n. 314 del 1994).
In questo quadro giurisprudenziale, la norma impugnata appare
pertanto in contrasto con l'art. 97 della Costituzione, in quanto
deroga ingiustificatamente alla regola del pubblico concorso, senza
neppure prevedere alcuna verifica del possesso dei requisiti
richiesti per l'attribuzione della qualifica superiore. Va quindi
dichiarata l'illegittimita' costituzionale, sotto questo profilo,
dell'art. 12, comma 1, della legge n. 140 del 1999, restando cosi'
assorbita ogni ulteriore censura.