LA CORTE DEI CONTI
Uditi nella pubblica udienza del 4 marzo 2002, con l'assistenza
del segretario sig.ra Anna Nestico', l'avv. Mario D'Urso, difensore
dei ricorrenti;
Visto il ricorso iscritto al n. 051701 del registro di
segreteria;
Visti gli atti di causa;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 051701 del registro di segreteria, prodotto dai signori Vagnoni
Salvatore, Faina Franco, Antonelli Duilio e Lucernoni Giovanni
rappresentati e difesi dagli avv. Mario D'Urso e Marcello Feola,
giusta procura a margine dell'atto introduttivo;
Contro il Ministero della difesa, il Ministero del tesoro e
l'INPDAP;
Premesso in fatto
I ricorrenti, gia' dirigenti generali del Ministero della difesa,
collocati a riposo rispettivamente il 1 marzo 1995, 1 giugno 1995, 1
luglio 1995 e 1 marzo 1995 lamentano che l'Amministrazione della
difesa abbia disatteso le loro istanze volte ad ottenere il computo
nel trattamento pensionistico dell'indennita' di posizione prevista
dall'art. 1 della legge n. 334/1997 e successive integrazioni.
Sentito i ricorrenti la mancata attribuzione della citata
indennita' coincretizza una inammissibile disparita' - non
giustificata secondo i canoni della ragionevolezza e della
razionalita' - tra i Dirigenti Generali collocati in quiescenza nel
corso del 1995 e quelli andati in pensione successivamente al 1
giugno 1996.
Al riguardo hanno rappresentato che nell'ambito di attuazione
della legge n. 29/1993 la categoria dei dirigenti (ex primi dirigenti
e dirigenti superiori) e' stata disciplinata con C.C.N.L., mentre
quella dei dirigenti generali non ha avuto uguale sorte.
Mentre i primi usufruivano dei benefici economici derivanti dal
contratto approvato con provvedimento del Presidente del Consiglio
dei Ministri il 12 dicembre 1996, per i secondi il legisaltore ha
provveduto a concedere acconti per gli anni 1994 - 1995 e 1996
rispettivamente con i dd.pp.rr. 5 settembre 1994, 5 luglio 1995 e 10
maggio 1996 e, nel corso del 1997, con l'art.1 della legge
n. 334/1997 (presumibilmente nell'intento di recuperare lo scompenso
economico venutosi a determinare con la categoria dei dirigenti
contrattualizzati) ha previsto per gli anni 1996-1997 "... a titolo
di anticipazione sui futuri miglioramenti ... una indennita' di
posizione correlata esclusivamente alle funzioni dirigenziali e
pensionabile".
Quest'ultima disposizione, inizialmente limitata al biennio
1996-1997, prorogata al 31 dicembre 1998 dall'art. 45, comma 19, del
d.lgs. n. 80/1998 ed, infine, estesa agli anni successivi con
l'art. 24, comma 6 della legge finanziaria 1999, ad avviso dei
ricorrenti, e' suscettibile di una interpretazione piu' aperta che
consenta un piu' appropriato inserimento nella unicita' della riforma
della dirigenza introdotta dalla legge n. 29/1979, che ha scisso il
trattamento economico dirigenziale dalla mera appartenenza alla
qualifica ed ha introdotto il criterio aziendalistico della
commisurazione della retribuzione all'effettivo livello di
responsabilita' assunto dai dirigenti.
In tale ottica, ad avviso dei ricorrenti, solo una
interpretazione letterale e restrittiva dei citato art. 1 della legge
n. 334/1997 puo' condurre a ritenere che il diritto a percepire
l'erogazione di detto compenso competa esclusivamente ai dirigenti
generali in servizio alla data del 1 gennaio 1996 e non anche a
quelli collocati in quiscenza nel corso del 1995.
Sull'argomento svolgono in particolare le seguenti
considerazioni:
1) l'indennita' di posizione nella nuova visione
aziendalistica della P.A. assume la veste di competente della
retribuzione che caratterizza il trattamento economico della
dirigenza e quindi non puo' essere negata, pur nel rispetto della
data di decorrenza, a quei dirigenti generali collocati a riposo nel
1995 che quelle funzioni hanno svolto con le medesime responsabilita'
e modalita' operative;
2) l'indennita' di posizione nella formulazione dell'art. 1
della legge n. 334/1997 rappresenta soltanto un'anticipazione di quel
trattamento economico complessivo predisposto dal legislatore in via
provvisoria, in attesa dell'estensione, anche al rapporto di lavoro
dei dirigenti generali dello Stato, del regime di diritto privato
(d.lgs. n. 29/1973 quale modificato dei dd.lgs. n. 80/1998 e
387/1998) in assonanza con la nuova struttura retributiva stabilita
dal C.C.N.L., gia' sottoscritto per la restante dirigenza pubblica.
Conclusivamente sulla base di quanto sopra esposto, i ricorrenti
chiedono il riconoscimento del loro diritto a percepire, nel
trattamento pensionistico ad essi spettante, a decorrere dal 1
gennaio 1996, l'indennita' di posizione di cui e' causa e, in
subordine, la remissione degli atti alla Corte costituzionale.
All'odierna pubblica udienza il difensore dei ricorrenti ha
richiamato ed ampliato le argomentazioni svolte nell'atto
introduttivo del ricorso e nelle memorie successive, insistendo in
particolare sul fatto che:
1) il contenuto del C.C.N.L. per gli anni 1994-1997 risulta,
prima facie, palesemente discriminante a tutto danno dei dirigenti
generali sotto il profilo applicativo, in quanto avendo carattere
retroattivo per la parte economica a decorerre dal 1 gennaio 1994, ha
consentito a numerosi dirigenti superiori e primi dirigenti cessati
nel periodo di vigenza contrattuale di poter fruire del beneficio
economico contrattuale, anche se agli stessi era venuta meno, per
effetto del collocamento a riposo, la correlazione con l'esercizio
effettivo delle funzioni dirigenziali (cfr. art. 35 contratto,
art. 35 normativa economica C.C.N.L. 94/97 e art. 5 parte ec. biennio
94/97);
2) un eventuale richiamo ad un presunto principio di
contenimento della spesa - quale ratio giustificatrice della
limitazione della legge n. 334/1997 - non sarebbe pertinente
considerato l'esiguo numero (13) di dirgenti generali interessati e
l'eta' avanzata degli stessi.
Considerato in diritto
Questo organo giudicante, nel caso all'esame, e' chiamato a
stabilire la sussistenza o meno, in capo ai ricorrenti, del diritto a
vedersi ricompreso nel trattamento pensionistico, alla scadenza
stabilita, il beneficio previsto dall'art. 1 della legge n. 334/1997,
intitolata: Trattamento economico di particolari categorie di
personale pubblico.
Al riguardo la citata disposizione prevede "in attesa
dell'estensione del regime di diritto privato al rapporto di lavoro
dei dirigenti generali dello Stato ed in coerenza con la nuova
struttura retributiva stabilita per la dirigenza pubblica dai
rispettivi contratti collettivi nazionali, ai dirigenti generali e
qualifiche equiparate delle amministrazioni statali, ferme restando
la vigente articolazione in livelli di funzione e le corrispondenti
retribuzioni, spetta per gli anni 1996/1997, in aggiunta al
trattamento economico in godimento, fondamentale ed accessorio, a
titolo di anticipazione sul futuro assetto retributivo da definire in
sede contrattuale, un'indennita' di posizione correlata
esclusivamente alle funzioni dirigenziali attribuite e pensionabili
...".
I ricorrenti sostengono, in base ad una interpretazione teologica
e finalistica della disposizione, che anche i dirigenti generali,
collocati a riposo nel corso del 1995, debbono essere considerati
destinatari del beneficio da essa previsto e, quindi, invocano il
diritto a veder inclusa l'indennita' di posizione in discorso, dal 1
gennaio 1996, nel loro trattamento pensionistico; di converso,
l'Amministarzione resistente afferma che poiche' il suddetto
beneficio "spetta" dal 1 gennaio 1996 lo stesso non puo' essere
attribuito a coloro che sono stati collocati a riposo prima di tale
data.
La citata interpretazione, a parere dei ricorrenti, induce a
dover ritenere la norma affetta da illegittimita' costituzionale con
conseguente necessita' di rimettere gli atti alla Suprema Corte per
una pronuncia in merito.
Cosi' individuato il thema decidendum, giova procedere,
preliminarmente, ad una attenta ricostruzione della vicenda.
Con la legge n. 29/1979 il legislatore ha operato, tra l'altro,
la scelta di "privatizzare" il rapporto di pubblico impiego con
conseguente applicazione della disciplina contrattuale del rapporto
di lavoro privato anche ai dirigenti pubblici: 1a dir. e dir. sup.
(art. 2, commi 2 e 3 legge citata).
Ha escluso, invece, esplicitamente, (all'art. 2, comma 4) dal
nuovo regime "privatistico" del rapporto di lavoro dei dipententi
della P.A. i dirigenti generali ed altre categorie equiparate.
Questa deroga, venuta meno a seguito dell'entrata in vigore della
legge n. 59/1997, e' stata concretamente superata dal d.lgs.
n. 80/1998.
Per quanto riguarda si e' pertanto verificato che la dirigenza ha
avuto subito una compiuta regolamentazione con il C.C.N.L. (approvato
con provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri il 12
dicembre 1996) concernente il periodo 1 gennaio 1994 - 31 dicembre
1997 per gli aspetti normativi e suddiviso in due bienni 1 gennaio
1994 - 31 dicembre 1995 e 1 gennaio 1996 - 31 dicembre 1997 per la
parte economica, mentre per lo stesso periodo alla dirigenza non
contrattualizzata sono stati corrisposti, per via legislativa,
soltanto acconti compensativi.
In tale quadro normativo e nel presumibile intento di ristabilire
le preesistenti differenziazioni stipendiali tra personale dirigente
gia' contrattualizzato (beneficiario di consistenti aumenti
retributivi) e quello non ancora regolato da rapporto contrattuale in
regime privatistico, e' intervenuta la legge 2 ottobre 1997, n. 334
che ha riconosciuto, a favore di quest'ultimo personale, una
indennita' di posizione con effetto retro-attivo al 1 gennaio 1996.
Indennita' quantificata in 24 e 18 min. annui lordi, in
considerazione delle diverse funzioni svolte e corrisposta a "titolo
di anticipazione sul futuro assetto retributivo" tanto che,
coerentemente, l'art. 41, comma 4, del contratto dei dirigenti
pubblici approvato il 26 febbraio 2001 stabilisce che il trattamento
economico complessivo fissato per i dirigenti di prima fascia (ex
dirigenti generali) e' comprensivo anche dell'indennita' in parola.
In tale norma i ricorrenti individuano un vulnus al principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
della carenza di ragionevolezza della limitazione discriminatoria nei
confronti dei dirigenti generali collocati a riposo entro il 1995,
nonche' per violazione dei criteri di proporzionalita' della
retribuzione di cui all'art. 36, dei canoni di garanzia dei diritti
previdenziali di cui all'art. 38 e del principio di buon andamento ed
imparzialita' dell'amministrazione di cui all'art. 9 Cost.
In effetti, il quadro dei principi di ordine costituzionale
regolatore della materia presuppone che il trattamento di quiescenza,
quale retribuzione differita deve essere proporzionato alla quantita'
e qualita' del lavoro a suo tempo prestato, che tra pensione e
retribuzione sussista costantemente una ragionevole corrispondenza,
che sia assicurato al pensionato ed alla sua famiglia, cosi' come al
dipendente in servizio attivo, una esistenza libera e dignitosa.
Infine, la stessa corte costituzionale (cfr. sentenza n. 42/1993
e n. 226/1993) pur affermando l'inesistenza di un principio
costituzionale che imponga l'automatico adeguamento del trattamento
di quiescenza al trattamento di attivita', ha avuto modo di affermare
che la proporzionalita' e l'adeguatezza della pensione devono
esistere non solo al momento del collocamento a riposo, ma vanno
assicurate anche nel prosieguo.
Orbene nella vicenda all'esame, non puo' rilevarsi che il
rapporto tra pensione e trattamento di attivita' ha subito una
sensibile alterazione a danno delle pensioni a seguito del
riconoscimento "a titolo di anticipazione sul futuro assetto
retributivo", con effetto retroattivo al 1 gennaio 1996, della
indennita' di posizione stabilita dal primo comma della legge
n. 334/1997 che, tra l'altro, rientra tra gli emolumenti a carattere
generale aventi fissita', continuita' e generalita' e, in
particolare, "e' pensionabile" ai sensi dell'art. 13, comma 1,
lettera a) del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503.
Di tal che questo giudicante e' indotto a ritenere che tale
valore differenziale determinatosi, peraltro, nel giro di qualche
anno, sia irrazionale e contrario alla lettera ed allo spirito del
sistema disegnato dagli articoli 3, 36, 38 e 97 della costituzione,
non essendo logico e comprensibile che tra due persone investite
dalle stesse responsabilita', e che abbiano svolto la stessa qualita'
e quantita' di lavoro, quello piu' anziano collocato a riposo prima
del 31 dicembre 1995 goda di un trattamento di quiescenza
vistosamente inferiore a quello del suo collega, piu' giovane di
qualche tempo, che abbia avuto lo stesso sviluppo di carriera e che,
per avventura, sia stato collocato in quiescenza dopo il 1 gennaio
1996 (anche per soli pochi giorni), cioe' prima dell'entrata in
vigore della citata legge n. 334/1997, ma in periodo coperto dagli
effetti retroattivi della stessa.
Non appare, pertanto, temerario ipotizzare l'esistenza di
contrasto della disposizione della legge n. 334/1997 con i principi
costituzionali innanzi riportati laddove, disponendo effetti
economici dal 1 gennaio 1996, sembra escludere i ricorrenti dai
miglioramenti attribuiti, invece, al personale collocato in
quiescenza sotto la vigilanza della stessa, ancorche' prima della
relativa emanazione, creando, di conseguenza, una ingiustificata
disparita' di trattamento dipendente dalla sola data di pensionamento
e reiterando, quindi, quella stessa situazione nota come "pensione
d'annata", gia' giustamente censurata dalla Consulta con la sentenza
n. 1/1991, sia per violazione degli articoli 3, 36 e 38 della
Costituzione, sia del principio generale di razionalita' e
ragionevolezza della norma giuridica affermato nella giurisprudenza
della suprema Corte.
Ne', nel merito, possono assumere rilievo eccezioni di
difficolta' di bilancio quali elementi impeditivi alla eliminazione
della rilevata ingiustificata sperequazione tra pensione e
trattamento di attivita' in quanto il ricorso al concetto economico
di "disponibilita' di bilancio" appare del tutto inconferente sul
piano del diritto, atteso che tale concetto e, de plano, omogeneo
alla scienza economica, ma chiaramente eterogeneo nella scienza
giuridica che ha esclusivamente nella norma (costituzionale) il
parametro esclusivo nella cui cornice il fatto (nella specie, la
disposizione sospetta di illegittimita) va sussunto e qualificato.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve sollevarsi la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
n. 334/1997, per contrasto con i principi di cui all'art. 3 della
Costituzione, sotto i profili della carenza di razionalita' e
ragionevolezza della limitazione discriminatoria disposta e del
contrasto con l'esigenza di tutela del cittadino, nonche' violazione
dei canoni della garanzia dei diritti previdenziali di cui
all'art. 38, del buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione
di cui all'art. 97, di proporzionalita' della retribuzione di cui
all'art. 36.