Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 1212 del 31 maggio 2002
(all. 1), rappresentata e difesa, come da procura speciale rogata dal
dott. Tommaso Sussarellu, nella sua veste di ufficiale rogante della
provincia stessa, con atto 11 giugno 2002, n. 25608 di rep. (all. 2),
dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma,
ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri n. 5,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato disciplinare con regolamento
ministeriale "condizioni e modalita' per l'erogazione dei contributi
di cui all'art. 80, comma 14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388,
in materia di servizi di telefonia rivolti alle persone anziane", e
per il conseguente annullamento degli articoli: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9 e 10 del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali
28 febbraio 2002, n. 70, regolamento concernente condizioni e
modalita' per l'erogazione dei contributi di cui all'art. 80, comma
14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in materia di servizi di
telefonia rivolti alle persone anziane, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 93 del 20 aprile 2002, per violazione:
dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989;
dell'art. 12, commi 1 e 2, delle norme di attuazione di cui
al d.lgs. n. 268 del 1992;
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in
quanto richiama a favore della provincia autonoma le maggiori
autonomie stabilite per le regioni a statuto ordinario dal nuovo
testo dell'art. 117 Cost., con particolare riferimento al sesto comma
di esso.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento e' dotata di competenza
legislativa in materia di assistenza e beneficenza pubblica, ai sensi
dell'art. 8, n. 25), ed in materia di igiene e sanita' ai sensi
dell'art. 9), n. 10 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Essa e'
inoltre dotata delle correlative potesta' amministrative ai sensi
dell'art. 16 dello statuto, come attuato dalle relative norme di
attuazione.
Alle generali potesta' legislativa ed amministrativa si unisce,
ai sensi del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come
modificato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, una peculiare
autonomia finanziaria. In particolare il comma 2 dell'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386, dispone che i finanziamenti recati da
disposizioni di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, "sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore". Il comma 3 della medesima disposizione
precisa che "per l'assegnazione e per l'erogazione dei finanziamenti
di cui al comma 2, si prescinde da qualunque adempimento previsto
dalle stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione
dei parametri o delle quote di riparto".
Ancora, l'art. 12, comma 1, delle norme di attuazione di cui al
d.lgs. n. 268 del 1992 dispone - benche' a rigore non ve ne fosse
neppure bisogno - che "le disposizioni in ordine alle procedure ed
alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di
intervento previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate". Ed il comma 2 chiarisce (anche qui ad abundantiam) che i
divieti di attivita' amministrativa statale nelle materie regionali e
provinciali di cui all'art. 4, comma 3, del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266, "non concernono l'attribuzione o la
ripartizione di fondi statali a favore della provincia per scopi
determinati dalle leggi statali", e che "a detti fondi continuano ad
applicarsi le disposizioni di cui all'art. 5, comma 2, della legge
30 novembre 1989, n. 386".
Il regolamento di cui qui si impugnano le disposizioni sopra
indicate riguarda l'assistenza sociale, ed e' emanato in attuazione
dell'art. 80, comma 14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Secondo
tale disposizione "una quota del Fondo di cui al comma 13" (cioe' del
Fondo nazionale per le politiche sociali) "e' destinata al sostegno
dei servizi di telefonia rivolti alle persone anziane, attivati da
associazioni di volontariato e da altri organismi senza scopo di
lucro con comprovata esperienza nel settore dell'assistenza agli
anziani, che garantiscano un servizio continuativo per tutto l'anno e
l'assistenza alle persone anziane per la fruizione degli interventi e
dei servizi pubblici presenti nel territorio".
Secondo lo stesso comma, poi, il Ministro per la solidarieta'
sociale, "sentite le competenti Commissioni parlamentari, con propri
decreti definisce i criteri, i requisiti, le modalita' e i termini
per la concessione, l'erogazione e la revoca dei contributi di cui al
presente comma, nonche' per la verifica delle attivita' svolte".
Si noti che tale potere normativo ministeriale, benche'
costituzionalmente discutibile, non poteva rappresentare una lesione
per la Provincia autonoma di Trento, dato che l'art. 158 della stessa
legge n. 388 del 2000 conteneva (e contiene) una esplicita norma di
salvaguardia delle prerogative costituzionali della provincia,
disponendo che le disposizioni in essa contenute (ivi compreso
ovviamente l'art. 80) si applicano alle province autonome
compatibilmente con le norme dello statuto di autonomia, cioe' con le
disposizioni sopra riportate.
Dunque, dalle esposte normative risulta in modo chiaro che, ai
sensi dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386 del 1989, la quota
- spettante alla provincia - della integrazione del Fondo nazionale
per le politiche sociali disposta dalla legge n. 388 del 2000 avrebbe
dovuto esserle assegnata senza alcun ulteriore vincolo o disciplina,
disposto in sede attuativa della legge.
Al contrario, invece, gli articoli 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10
del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali
28 febbraio 2002, n. 70, qui impugnati, sembrano rivolgersi anche
alla Provincia autonoma di Trento (v. espressamente, nell'individuare
i destinatari delle norme, gli articoli 4, comma 1, 6, comma 1, 7, 8
e 10, comma 2), non limitandosi a stabilire i criteri di riparto (cui
provvede l'art. 2, qui non impugnato), bensi' disciplinando in modo
puntuale i criteri e le modalita' per la concessione e l'erogazione
dei finanziamenti da parte della provincia stessa, nonche' le
modalita' di verifica dell'attuazione delle attivita' svolte e le
ipotesi di revoca dei finanziamenti. In questo modo, la normativa
ministeriale riduce e restringe l'autonomia provinciale, invadendo le
attribuzioni della ricorrente provincia, per le seguenti ragioni di:
D i r i t t o
1. - Incostituzionalita' ed invasivita' degli articoli 1, 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9 e 10 del decreto del Ministro del lavoro e delle
politiche sociali n. 70 del 2002 per violazione dell'art. 5, commi 2
e 3, della legge n. 386 del 1989 e dell'art. 12, commi 1 e 2, delle
norme di attuazione di cui al d.lgs, n. 268 del 1992.
Come esposto in narrativa, l'art. 80 della legge 23 dicembre
2000, n. 388, dispone al comma 14 che una determinata quota del Fondo
nazionale per le politiche sociali venga utilizzata per il "sostegno
dei servizi di telefonia rivolti alle persone anziane, attivati da
associazioni di volontariato e da altri organismi senza scopo di
lucro con comprovata esperienza nel settore dell'assistenza agli
anziani, che garantiscano un servizio continuativo per tutto l'anno e
l'assistenza alle persone anziane per la fruizione degli interventi e
dei servizi pubblici presenti nel territorio".
Lo stesso comma prevede poi che con decreto del Ministro per la
solidarieta' sociale siano definiti "i criteri, i requisiti, le
modalita' e i termini per la concessione, l'erogazione e la revoca
dei contributi di cui al presente comma, nonche' per la verifica
delle attivita' svolte".
Benche' tale disposizione prevedesse un ampio potere normativo
statale di rango regolamentare, per di piu' in capo ad un singolo
Ministro, in violazione dei principi operanti gia' nel vigore della
precedente versione del titolo V della parte seconda della
Costituzione, la Provincia autonoma di Trento non aveva motivo di
sollevare in relazione ad essa questione di legittimita'
costituzionale.
Infatti, come sopra ricordato, l'art. 158 della stessa legge
n. 388 del 2000 conteneva una esplicita norma di salvaguardia delle
prerogative costituzionali della provincia, nel senso che le
disposizioni in essa contenute (ivi compreso ovviamente l'art. 80) si
sarebbero applicate alle province autonome compatibilmente con le
norme dello statuto di autonomia: ed a questo modo rimaneva anche
inteso che il potere regolamentare di cui al comma 14 dell'art. 80,
quarta frase, non avrebbe potuto esplicarsi in relazione ad esse.
Alla stessa conclusione della prevalenza della normativa di
attuazione, d'altronde, portava (e porta) la disposizione
dell'art. 12, comma 1, delle norme di attuazione di cui al d.lgs.
n. 268 del 1992, secondo la quale "le disposizioni in ordine alle
procedure ed alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento alle
leggi statali di intervento previste, anche se le stesse non sono
espressamente richiamate"; mentre a sua volta il comma 2 dello stesso
articolo precisa che le disposizioni che vietano allo Stato lo
svolgimento di attivita' amministrativa nelle materie regionali e
provinciali non si riferiscono a "l'attribuzione o la ripartizione di
fondi statali a favore della provincia per scopi determinati dalle
leggi statali" e che "a detti Fondi continuano ad applicarsi le
disposizioni di cui all'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre
1989, n. 386".
D'altronde, e conclusivamente sul punto, il potere di cui al
comma 14 dell'art. 80 era previsto in termini generali, senza
specifico riferimento alle province autonome: sicche' sia gli
ordinari criteri che privilegiano l'interpretazione
costituzionalmente conforme, sia le disposizioni di attuazione, sia
l'esplicita salvaguardia di cui all'art. 158 attestavano che al comma
14 dell'art. 80 non poteva darsi alcun significato lesivo, dal
momento che esso non poteva essere applicato alla provincia in
sostituzione dei principi dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989.
Va tuttavia constatato che, al contrario, gli articoli impugnati
del decreto ministeriale n. 70 del 2002 si riferiscono espressamente,
nell'individuare i destinatari delle norme, anche alla Provincia
autonoma di Trento, e che dunque essi dettano anche in relazione alla
provincia una analitica disciplina dei contributi in questione in
tutti i loro aspetti. Precisamente, l'art. 1 dell'impugnato decreto
(Oggetto) stabilisce, integrando le disposizioni dell'art. 80, comma
14 della legge n. 388 del 2000, che le risorse dovranno essere
utilizzate "per la concessione, l'erogazione e la revoca dei
contributi... relativi agli interventi di sostegno dei servizi di
telefonia sociale rivolti alle persone anziane" (comma 1); inoltre,
esso detta una definizione vincolante di persone anziane (comma 2).
L'art. 3 (destinatari) definisce tassativamente i soggetti
destinatari dei contributi statali, prescrivendo che essi debbano
essere iscritti nei rispettivi albi regionali qualora esistenti.
L'art. 4 (Requisiti dei destinatari) al comma 1 condiziona
ulteriormente l'individuazione dei destinatari, richiedendo che essi
siano in possesso di "comprovata esperienza" nel settore della
promozione di servizi per le persone anziane. L'art 4, comma 2, offre
a sua volta una precisa definizione di "comprovata esperienza",
riferendola "all'attivita' diretta della singola organizzazione nel
distretto sanitario o nella regione o nella provincia autonoma in cui
si intende realizzare l'intervento" e lasciando alle regioni e alle
province autonome un margine di discrezionalita' relativo solo alle
modalita' attraverso cui accertare detta esperienza in capo alle
organizzazioni richiedenti.
L'art. 5 riguarda i progetti finanziabili e i requisiti del
servizio, e stabilisce al comma 1 che i progetti possono essere
finanziati qualora prevedano un servizio di telefonia "continuativo
per tutto l'anno... con copertura non inferiore a dieci ore
giornaliere"; esso prescrive inoltre che il servizio debba essere
assicurato unicamente da "operatori, con esclusione di risponditori
automatici". Il comma 2 descrive invece lo standard minimo del
servizio, prevedendo che "l'assistenza agli utenti del servizio
garantisce interventi di supporto e di aiuto da eseguirsi nei tempi e
modi adeguati al bisogno e comunque idonei a consentire la fruizione
degli interventi attivati e dei servizi pubblici presenti nel
territorio, in particolare per le persone anziane sole o disagiate in
relazione a situazioni di difficolta' psico-fisiche, abitative ed
economiche". Al comma 3 si precisa come il progetto debba contenere
"una descrizione completa delle caratteristiche del servizio di
telefonia e degli interventi di assistenza, di promozione ad essi
collegati e delle professionalita' allo scopo impiegate", dovendo
essere inoltre "corredato da una documentazione adeguata attestante i
costi dello stesso e la relativa copertura". Infine, ai sensi del
comma 4 possono essere finanziati "progetti che prevedono
l'attivazione di nuovi servizi di telefonia ovvero l'ampliamento di
servizi gia' attivati".
L'art. 6 riguarda i criteri per l'individuazione dei progetti da
finanziare. Al comma 1 esso "autorizza" le regioni e le province
autonome a stabilire tali criteri "con propri provvedimenti emanati
nel rispetto delle norme degli statuti di autonomia". In questi
termini la disposizione non avrebbe un reale contenuto normativo: lo
stesso cenno a presunti "provvedimenti" per stabilire in realta'
norme, pur se traduce una visione delle autonomie puramente
esecutiva, non puo' certo dirsi vincolante per le regioni. Tuttavia,
al comma 2 il regolamento detta esso stesso in parte tali criteri,
stabilendo ("al fine di assicurare l'omogeneita' qualitativa dei
servizi sul territorio nazionale") che le regioni e le province
autonome - qui denominate "i soggetti di cui al comma 1 del presente
articolo" - debbano assegnare le risorse "sulla base della qualita'
del progetto dal punto di vista tecnico operativo, delle attivita'
assistenziali e di sostegno, della popolazione e dell'ampiezza del
territorio coperti dai servizi di assistenza... del collegamento del
progetto con i servizi sociali di base, con le strutture sanitarie e
con altre iniziative, servizi e strutture gia' esistenti nel
territorio per l'assistenza degli anziani".
L'art. 7 dichiara nel titolo di riferirsi alle modalita' di
concessione e di erogazione dei contributi, ma in realta' sul punto
interviene il solo comma 1, il quale "dispone" che tali modalita'
siano stabilite dalle regioni e province autonome "con propri
provvedimenti emanati nel rispetto delle norme degli statuti di
autonomia", "in modo tale da garantirne, comunque, la massima
pubblicita' sul territorio".
Il resto dell'articolo disciplina invece direttamente la
realizzazione dei progetti di telefonia, disponendone il monitoraggio
e la valutazione dell'attuazione, nonche' prevedendo l'eventuale
revoca dei contributi.
L'art. 8 (Relazioni) dispone che "entro il termine del 31 luglio
2002 le regioni e le province autonome "trasmettono
all'amministrazione statale competente una relazione iniziale in cui
sono esplicitati i criteri utilizzati e l'elenco dei progetti ammessi
al finanziamento" (comma 1). Dispone poi che "entro il termine del
31 marzo 2003" esse debbano trasmettere una ulteriore "relazione
finale sullo stato di attuazione degli interventi effettuati e sulla
loro efficacia".
L'art. 9 disciplina la valutazione di impatto degli interventi,
abnormemente prevedendola come competenza dell'amministrazione
statale, disciplinandone i criteri e disponendone l'utilizzazione per
la formulazione di proposte di ulteriore disciplina ministeriale.
L'art. 10, addirittura, disciplina le revoca dei finanziamenti
"alle regioni". In tale disposizione, al contrario di quanto
costantemente accade nel resto dell'articolato, non sono menzionate a
fianco delle regioni le Province autonome di Trento e di Bolzano. Non
si intende tuttavia con chiarezza il significato di tale omissione,
dal momento che - a parte ogni altra considerazione - delle tre
ipotesi di revoca una, come subito si dira', coinvolge anche le
province autonome. La prima ipotesi di revoca statale dei fondi ad
una determinata regione si ha nel caso di "mancata trasmissione"
delle relazioni di cui all'art. 8.
La seconda ipotesi si ha nel caso di "segnalazione negativa,
contenuta nella relazione, da parte delle regioni e delle province
autonome sulle realizzazioni progettuali". Questa ipotesi e'
particolarmente critica, dato, che le regioni (e province autonome)
si vedrebbero revocare il finanziamento gia' erogato, a prescindere
dalla circostanza di averne potuto ottenere la restituzione.
La terza ipotesi consiste nel "mancato impegno contabile delle
quote di competenza in favore dei soggetti destinatari di cui
all'art. 3 ... entro il 30 giugno 2002.
In caso di revoca e' previsto (comma 2) che le risorse siano
riassegnate "alle regioni e alle province autonome che hanno
adempiuto agli obblighi derivanti dal presente regolamento".
Si sono qui descritti in modo relativamente analitico i disposti
delle norme impugnate sia per la necessaria specificita' e
concretezza dell'impugnazione, sia per illustrare come in effetti
tali disposti realizzino una disciplina della materia di competenza
provinciale. Tale disciplina a volte e' piu' nettamente lesiva - come
dove prevede addirittura la revoca del finanziamento alla provincia
autonoma - ma in tutti i casi e' invasiva della competenza, e viola
in relazione alla Provincia di Trento la garanzia di autonomia
stabilita dai disposti dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge n. 386
del 1989, la dove si precisa che i finanziamenti recati da
disposizioni di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, "sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore", e che "per l'assegnazione e per l'erogazione
dei finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
Si aggiunge qui soltanto che la invasivita' e lesivita' va
riconosciuta anche per l'art. 8, riguardante le "relazioni" da
inviare al Ministero: sia in quanto anche tale obbligo non puo'
essere stabilito da un regolamento, sia in quanto tale obbligo, per
il suo significato e le sue modalita', non realizza una semplice
collaborazione informativa, ma al contrario e' disegnato come un
momento di una relazione di mera attuazione, all'interno di un
rapporto che si pretende di direzione: come mostra all'evidenza la
sanzione della revoca del finanziamento per l'ipotesi di mancata
trasmissione, e l'uso delle stesse relazioni per ulteriori ipotesi di
revoca.
D'altronde, come gia' accennato in narrativa, che la disciplina
regolamentare prevista dalla legge n. 388 del 2000 non dovesse
estendersi alla Provincia di Trento gia' risultava dall'art. 158
della stessa legge, che espressamente faceva salve le prerogative
statutarie delle province autonome, e dall'art. 12, comma 1, delle
norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 268 del 1992, il quale
precisa che "le disposizioni in ordine alle procedure ed alla
destinazione dei Fondi di cui all'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di
intervento previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate".
Non puo' dunque essere dubbio che l'estensione alla Provincia
autonoma di Trento delle disposizioni regolamentari qui impugnate ne
lede illegittimamente le attribuzioni.
2. - Incostituzionalita' ed invasivita' degli articoli 1, 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9, e 10 per violazione dell'art 117, sesto comma, della
Costituzione, esteso alle autonomie speciali dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
Si e' illustrato al punto precedente come gia' nell'impianto
originario della Costituzione le garanzie speciali proprie della
Provincia autonoma di Trento impedissero l'estensione ad essa delle
norme regolamentari previste dall'art. 80 della legge n. 388 del
2000. Nel presente secondo punto del ricorso si illustra come le
norme regolamentari qui impugnate siano in ogni caso illegittime ed
invasive, in relazione alla sopraggiunta precisa ripartizione
costituzionale dei poteri regolamentari.
Infatti l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, nel testo
introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, espressamente
stabilisce che "la potesta' regolamentare spetta allo Stato nelle
materie di legislazione esclusiva", mentre "spetta alle regioni in
ogni altra materia".
Ora, non pare si possa seriamente sostenere che la disciplina di
criteri e modalita' per la concessione di contributi per la
realizzazione di servizi di telefonia sociale diretti alle persone
anziane rientri nelle materie di legislazione esclusiva statale. Si
tratta invece, al contrario, di un ambito tipicamente assistenziale,
che rientra ormai nella competenza legislativa residuale regionale.
Per vero, gia' nel sistema del precedente titolo V della
Costituzione c'era motivo di dubitare - anche alla stregua della
consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale -
della legittimita' della previsione di poteri regolamentari
governativi (o ancor peggio ministeriali) nelle materie regionali. In
ogni modo, le disposizioni di leggi precedenti il mutamento
costituzionale che prevedessero - come nel caso della legge n. 388
del 2000 - tali poteri non possono - ad avviso della ricorrente
provincia - che ritenersi abrogate per evidente incompatibilita' con
la sopravvenuta disposizione costituzionale sopra citata.
Dunque, l'esercizio di un potere regolamentare non piu' esistente
risulta anche sotto questo profilo radicalmente illegittimo ed
invasivo delle attribuzioni della ricorrente provincia.
Si noti che alla stessa conclusione si dovrebbe arrivare ove si
ragionasse in termini di sopravvenuta illegittimita' costituzionale
delle disposizioni che prevedevano poteri regolamentari, anziche' di
loro abrogazione. La ricorrente provincia non ritiene che vi sia
ragione di ricorrere a tale costruzione, data la nettezza del
contrasto e la piena sufficienza, per riportare la situazione a
normalita' costituzionale, del criterio abrogativo, senza che vi sia
bisogno di ricorrere ad operazioni interpretative o manipolative dei
testi legislativi.
Ma anche ove si ragionasse in tali termini, risulta evidente
l'incompatibilita' del sopravvivere di tali poteri con il nuovo
sistema costituzionale. Per tale ipotesi, dunque, in subordine qui si
eccepisce la sopravvenuta illegittimita' costituzionale della
disposizione dell'art. 80, comma 14, della legge n. 388 del 2000, in
quanto essa prevede poteri regolamentari statali ormai non piu'
consentiti.