Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente
protempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione
n. 596 del 10 giugno 2002, rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dagli avv. Lucia Bora, Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni, presso il cui studio elegge domicilio, in Roma, via del
Viminale 43, ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore; il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio pro tempore, resistenti;
Per l'annullamento, del decreto ministeriale 22 aprile 2002 del
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, pervenuto alla
Regione in data 10 maggio 2002 (doc. 1), con cui e' stato nominato il
Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Appennino Tosco Emiliano.
F a t t o
Con il decreto ministeriale del 22 aprile 2002, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio ha provveduto (art. 1) a
nominare il Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Appennino Tosco
Emiliano nella persona del dott. Tarcisio Zobbi.
Tale decreto fa seguito al decreto del Presidente della
Repubblica 21 maggio 2001, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 250
del 26 ottobre 2001, recante: "Istituzione del Parco nazionale
dell'Appennino Tosco Emiliano". In particolare, l'art. 2, comma 2,
del medesimo decreto del Presidente della Repubblica disciplina la
nomina degli organi dell'Ente parco, da effettuarsi secondo le
disposizioni e le modalita' previste dall'art. 9 commi 3, 4, 5, 10
della legge 6 dicembre 1991, n. 394 e successive modificazioni ed
integrazioni.
La procedura concernente la nomina in questione, di cui al
menzionato art. 9, comma 3, prevede il meccanismo dell'intesa tra il
Ministero dell'ambiente e i Presidenti delle regioni, nel cui
territorio ricada in tutto o in parte il parco nazionale.
Cio' premesso, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio, rispettivamente con nota 5 dicembre 2001,
Prot.GAB/2002/13776/B07 (doc. 2), e 7 dicembre 2001,
Prot.GAB/2001/13940/B07, ha richiesto al Presidente della Regione
Toscana e al Presidente della Regione Emilia-Romagna l'intesa alla
nomina del dott. Tarcisio Zobbi quale Presidente dell'Ente parco
nazionale dell'Appennino Tosco Emiliano.
Successivamente, in data 4 gennaio 2002 (doc. 3), la Regione
Toscana e la Regione Emilia-Romagna, in relazione alla nota
ministeriale del 5 dicembre 2001, hanno trasmesso al Ministro
on. Altero Matteoli una nota congiunta per richiedere un incontro
urgente, anche con la partecipazione del Presidente e del Vice
Presidente della stessa comunita' del Parco (di cui si comunicava
l'insediamento avvenuto in data 12 dicembre 2001, ai sensi
dell'art. 10 della legge n. 394/1991), dott. Andrea Tagliasacchi e
dott. Roberto Ruini, allo scopo di ricercare l'intesa sulla nomina
del Presidente dell'Ente in questione, per la quale non sussistevano,
allo stato, le condizioni.
Il Ministro ha inspiegabilmente ignorato tale legittima
richiesta.
Essa, peraltro, come si evince dal quarto capoverso della nota
del 12 marzo 2002 dei Presidenti delle Regioni Toscana ed Emilia
Romagna (doc. 4), e' stata reiterata in un colloquio intercorso tra
gli assessori regionali dell'ambiente dell'Emilia Romagna e della
Toscana ed il Ministro, il giorno 15 febbraio 2002, a margine della
conferenza indetta da quest'ultimo per l'emergenza smog, ottenendo
l'impegno a convocare entro breve tempo un incontro specificatamente
rivolto a discutere della nomina in oggetto.
Ad ogni modo, di tale nota, 4 gennaio 2001, non si fa menzione in
alcuno dei successivi atti compiuti dal Ministro. Anzi, nella lettera
inviata dal Ministro Matteoli al Presidente del Senato della
Repubblica sen. Marcello Pera, in data 19 febbraio 2002,
Prot.GAB/2002/1982/B07, per sottoporre al parere parlamentare la
nomina in questione, ai sensi dell'art. 1 della legge 24 gennaio
1978, n. 14, si arriva addirittura a sostenere che "la Regione
Toscana e la Regione Emilia Romagna non hanno provveduto a fornire
alcun riscontro alla richiesta d'intesa inviata in data
rispettivamente 5 e 7 dicembre 2001" (doc. 5). E sulla base del
riferimento, come si vedra' erroneo, all'art. 35, comma 7, della
legge 394/91 si afferma che "sembrerebbe potersi ritenere maturato il
silenzio assenso da parte delle Regioni interessate" (laddove, l'uso
del condizionale rende evidente la perplessita' dell'autorita'
procedente in merito a tale aspetto della questione).
In data 1 marzo, Prot. 104/8557/12.02.01 (doc. 6), inoltre,
appreso che il Ministro on. Altero Matteoli, con nota del 19 febbraio
2002, aveva inviato al Parlamento la comunicazione citata, la Regione
Toscana e la Regione Emilia-Romagna, con lettere separate, hanno
reiterato il loro diniego all'intesa per la nomina del dott. Tarcisio
Zobbi a Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Appennino
Tosco-Emiliano ed hanno rinnovato la richiesta per l'incontro, gia'
proposto infruttuosamente fin dal 4 gennaio 2002.
Da ultimo, in data 5 marzo 2002, la Regione Toscana, venuta a
conoscenza che le commissioni competenti, secondo quanto previsto
dalla legge, stavano esaminando la proposta di nomina del dott.
Tarcisio Zobbi a Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Appennino
Tosco Emiliano, e a fronte del diniego espresso con la lettera del 1
marzo 2002, Prot. 104/8557/12.02.01, ha inviato una lettera al
Parlamento, Prot. 104/8888/12.02.01 (doc. 7), nella quale e'
espressamente richiesto di poter rappresentare le proprie valutazioni
in riferimento agli atti compiuti dal Ministero dell'ambiente per la
nomina in questione, direttamente in sede di commissione.
Con la richiamata nota del 12 marzo 2002 (doc. 4) le Regioni
Toscana ed Emilia Romagna congiuntamente hanno comunicato ai
Presidenti delle commissioni ambiente, territorio e lavori pubblici
di Camera e Senato le proprie posizioni, chiedendo che le stesse
fossero tenute in considerazione prima della conclusione del
procedimento.
A questo punto e' fin troppo evidente che i tentativi fatti dalle
Regioni Toscana ed Emilia-Romagna per addivenire all'intesa sono
stati plurimi.
In totale spregio della legalita', invece, in data 22 aprile
2002, come gia' anticipato, il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio ha provveduto, unilateralmente, alla nomina del
Presidente dell'Ente parco nazionale dell'Appennino Tosco Emiliano.
Il provvedimento e' gravemente pregiudizievole per gli interessi
dell'amministrazione regionale in quanto viola, come meglio si dira'
in seguito, le competenze costituzionalmente garantite alla regione,
nelle materie del governo del territorio (ove rientra la difesa del
suolo e quindi l'attivita' di difesa idrogeologica prevista
all'art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica istitutivo del
Parco 21 maggio 2001, nonche' la disciplina urbanistica ed edilizia
degli interventi all'interno del parco), dell'agricoltura, del
turismo, della caccia.
La regione intende, quindi, proporre conflitto di attribuzione
avverso tale decreto. A conforto della ammissibilita' del presente
ricorso, e' possibile svolgere le seguenti considerazioni.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, il conflitto di
attribuzione puo' essere proposto non solo per rivendicare la
titolarita' di attribuzioni costituzionalmente conferite, ma anche
per la difesa di proprie competenze, di natura costituzionale che
vengono menomate o impedite in seguito all'esercizio illegittimo di
poteri altrui. In altri termini, e' stato ammesso anche il conflitto
c.d. da menomazione, consentendo cioe' di ricorrere allo strumento
del conflitto anche quando si lamenta non l'appartenenza di un potere
o di una competenza, ma solo il cattivo uso dello stesso da parte del
suo legittimo titolare che viene ad incidere o a creare turbativa nei
confronti di poteri o competenze costituzionalmente riconosciute al
ricorrente.
A nulla vale eccepire, quindi, che nel caso non si versa in
un'ipotesi di vindicatio potestatis avendo la Corte costituzionale,
in piu' occasioni e in termini assai precisi, affermato che: "la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi a se', ma si estende
a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (Corte cost.
n. 432/1994; si vedano, altresi', le sentenze nn. 444 e 126 del 1994,
132 del 1993, 473 e 245 del 1992, 204 del 1991). Situazione, questa,
che ricorre pienamente in relazione alla domanda prospettata con il
ricorso in esame, dove la lesione della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni nelle materie summenzionate
consegue alla nomina del Presidente dell'Ente parco nazionale
dell'Appennino Tosco-Emiliano, alla quale il Ministro ha provveduto
in assenza dell'intesa prescritta dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394
(legge quadro sulle aree protette), art. 9, comma 3.
Si contesta, com'e' evidente, non la titolarita' del suddetto
potere in capo al Ministro, quanto piuttosto il cattivo esercizio che
ne e' stato fatto. Dagli atti, infatti, traspare con evidenza, che
nella fattispecie manca una reale richiesta di partecipazione delle
regioni interessate al procedimento di formazione dell'atto ne'
risulta una effettiva volonta' da parte del Ministro di addivenire ad
una definizione concordata del contenuto dell'atto stesso. L'intesa,
in questa materia, e' stata chiaramente posta dal legislatore a
salvaguardia di prerogative regionali costituzionalmente garantite
nelle materie del governo del territorio, dell'agricoltura, turismo,
caccia, edilizia. La sua violazione, quindi, non puo' non integrare
una fattispecie idonea a far sorgere un conflitto di attribuzioni. La
stessa Corte, difatti, ha espressamente affermato che il conflitto di
attribuzione "e' ammissibile non soltanto se ricorra l'invasione di
competenza ma anche quando l'ordinamento richieda la collaborazione
di una pluralita' di enti e, per contro, uno di essi provveda
autonomamente, senza tener conto della potesta' altrui" (sent. n. 286
del 1985).
Il provvedimento, pertanto, lede le competenze costituzionali
garantite alle regioni per i seguenti motivi di:
D i r i t t o
I) Violazione del principio di leale cooperazione e degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
I.A) Il decreto impugnato e' stato assunto in totale violazione
dell'art. 9, comma 3, della legge n. 394/91 il quale statuisce: "Il
presidente e' nominato con decreto del Ministro dell'ambiente,
d'intesa con i presidenti delle regioni (...)".
Il Ministro ha degradato l'intesa con le regioni a un mero parere
non vincolante, violando cosi' la norma che invece prevede una
modalita' di codeterminazione del contenuto dell'atto a tutela delle
competenze regionali.
E' invece indubbio che l'intesa sia istituto totalmente diverso
dal parere.
Questo discende gia' dalla legge n. 394/1991 che distingue
chiaramente i casi in cui e' necessaria l'intesa con le regioni (per
gli atti fondamentali quali, oltre alla nomina del Presidente,
l'approvazione del regolamento del parco: art. 11, comma 6) dai casi
in cui e' sufficiente il solo parere delle regioni stesse (ad es. per
la nomina dei componenti del Consiglio direttivo dell'ente parco:
art. 9, comma 4 e per le misure di salvaguardia: art. 34, commi 3 e
9). La legge n. 394/1991, ove prevede l'intesa con le regioni, non
stabilisce che in caso di suo mancato raggiungimento lo Stato possa
prescindere da questa e provvedere unilateralmente.
Se la legge utilizza termini diversi, non e' giuridicamente
consentito attribuire agli stessi il medesimo significato.
Considerazione questa tanto piu' rilevante ove si consideri che
la Corte Costituzionale ha si' riconosciuto piena discrezionalita' al
legislatore "nella determinazione delle forme piu' opportune di
collaborazione in relazione all'esercizio di un potere
indiscutibilmente spettante allo Stato, purche', ovviamente, risulti
realmente soddisfatto l'interesse inerente alle materie di competenza
regionale coinvolte, che ha indotto a prevedere la partecipazione
delle regioni al procedimento statale" (sent. n. 1031 del 1988).
Ogni interpretazione del dato normativo considerato diversa da
quella prospettata, pertanto, dovrebbe assurdamente fondarsi sul
presupposto che quella del legislatore sia stata una scelta meramente
casuale. E' doveroso riienere, invece, che il legislatore del 1991,
nel richiamare l'intesa nella procedura de qua, abbia inteso
rispettare quei criteri di ragionevolezza piu' volte richiamati dalla
Corte costituzionale al fine di tutelare al meglio le competenze
regionali coinvolte (sent. citata n. 1031 del 1988).
Ma l'intesa si differenzia dal parere, oltre che per il sopra
rilevato aspetto letterale, soprattutto sul piano sostanziale e
concettuale.
In merito la dottrina e' orientata a sussumere le intese nella
categoria degli accordi preliminari al provvedimento, operando una
sostanziale equiparazione con la figura del concerto (Roffi "Concerto
e intesa nell'attivita' amministrativa: spunti ricostruttivi, in
Giur. it. 1988, IV, 416).
Com'e' noto, e' poi stata la Corte costituzionale a chiarire il
significato dell'intesa nei rapporti Stato-regioni.
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato
che l'intesa rappresenta lo strumento essenziale per assicurare
l'attuazione del principio di leale cooperazione, che trova un
esplicito fondamento nell'art. 5 della Costituzione e che deve
presiedere e regolare l'esercizio delle competenze interferenti di
Stato e regioni, consentendo di conciliare gli interessi di cui sono
portatori tali enti dotati entrambi di rilevanza costituzionale.
Cosi' la Corte costituzionale ha definito l'intesa come lo
strumento che si esplica "in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto sottoposto ad intesa" (sent. n. 351/1991), e,
ancora, come "una tipica forma di coordinamento paritario, in quanto
comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano
in relazione alla decisione da adottare, nel senso che quest'ultima
deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una
negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione e'
giuridicamente imputata e quello la cui volonta' deve concorrere alla
decisione stessa" (Corte cost. n. 337/1989 e, nello stesso senso,
sentt. nn. 116/1994; 21/1991; 220/1990; 747/1988).
Dunque la caratteristica fondamentale dell'istituto dell'intesa
e' data dal fatto che, a fronte di materie interferenti e di
competenze concorrenti, e' necessario che si addivenga alla
codeterminazione paritaria del contenuto finale da parte dello Stato
e delle regioni e cio' perche', altrimenti, i poteri statali
comprimerebbero eccessivamente le competenze regionali
costituzionalmente garantite. La conseguenza del suddetto significato
dell'intesa c.d. "in senso forte" e' che la mancata intesa inibisce
il proseguimento del procedimento.
La suddetta giurisprudenza della Corte costituzionale, elaborata
durante la vigenza del previgente art. 117 della Costituzione, e'
maggiormente valida oggi, a seguito dell'avvenuta riforma del
Titolo V della parte seconda della Costituzione, operata dalla legge
costituzionale n. 3/2001.
Com'e' noto tale riforma ha valorizzato l'autonomia regionale; ha
notevolmente ampliato, con la nuova formulazione dell'art. 117, le
materie attribuite alla potesta' legislativa concorrente,
riconoscendo in tali materie allo Stato solo il compito di dettare i
principi fondamentali; ha riservato alla potesta' legislativa
esclusiva delle Regioni la disciplina delle materie non statali e non
ricomprese nell'ambito della legislazione concorrente (cosi' sono
oggi soggette alla legislazione esclusiva regionale rilevanti materie
quali l'agricoltura, il turismo, l'industria alberghiera, la caccia,
la pesca, l'artigianato, solo per citarne alcune); ha
costituzionalizzato all'art. 118 il principio di sussidarieta' quale
regola di allocazione delle funzioni amministrative.
L'accresciuta autonomia regionale e la posizione di parita' e di
equiordinazione riconosciuta allo Stato e alle Regioni rendono quindi
ancora piu' necessario rispetto al passato che l'intesa sia
interpretata ed applicata nel significato sopra evidenziato di
strumento per la codeterminazione paritaria del contenuto dell'atto.
Tali argomentazioni sono gia' sufficienti a rendere superfluo e
non piu' pertinente l'eventuale rilievo volto ad evidenziare che, in
genere, la Corte costituzionale ha usato la nozione di intesa in
senso folle in ordine alle regioni a statuto speciale e alle
provincie autonome, supponendo, spesso, l'esistenza, in materia, di
competenze legislative primarie. Trattasi di un rilievo che gia' per
il passato e' stato smentito da alcune significative decisioni della
Corte. Si veda, tra le altre, la sent. n. 351 del 1991. In questa
decisione la Corte ha ribadito (richiamando, tra l'altro, proprio la
sent. n. 21 del 1991) che lo strumento di leale cooperazione si
estrinseca in una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto
"da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento dell'accordo". Tuttavia, nonostante la parziale
analogia di argomentazione sulla natura dello strumento di raccordo,
la sent. n. 351 del 1991 assume una valenza ben diversa ed assai piu'
ampia rispetto alla sent. n. 21 del 1991. Essa, infatti, estende la
nozione di intesa, come trattativa flessibile e bilaterale, ai
rapporti tra Stato e regioni ordinarie in relazione ad un atto
statale che si collega all'esercizio di una competenza legislativa
ripartita.
Cio' chiaramente significa che le regioni, ivi comprese quelle a
statuto ordinario, non possono essere costrette ad emettere un
semplice parere, quando sia invece prevista un'intesa, ma devono
partecipare in modo effettivo alla determinazione dell'atto.
Inoltre va rilevato che il mutato quadro costituzionale non
consente piu' di operare una distinzione netta, come per il passato,
tra regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale.
Oggi infatti le regioni a statuto ordinario sono titolari di una
potesta' legislativa esclusiva in materie, rilevanti nel caso in
esame, come l'agricoltura, la caccia, il turismo, ed anche la
potesta' legislativa concorrente e' configurata con maggiore ampiezza
e piu' autonomia, dovendo rispettare gli stessi limiti che incontra
il legislatore statale ed i soli principi della legge nazionale.
Nelle materie di competenza regionale, sia concorrente che
esclusiva, ex art. 117, terzo e quarto comma Cost., spetta poi alle
regioni - nel dettare la disciplina legislativa - allocare le
funzioni amministrative in capo agli enti locali, individuando il
livello di governo piu' adeguato in base ai criteri di
sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione dettati dall'art. 118
Cost.
Percio' la violazione dell'intesa nella nomina del Presidente del
parco in oggetto arreca una grave lesione delle competenze regionali.
Il Presidente, infatti, e' l'organo fondamentale che rappresenta
il parco e ne coordina l'attivita'; fa parte del Consiglio direttivo
che adotta lo statuto dell'ente, delibera i bilanci, il regolamento
ed il piano del parco.
In sostanza il Presidente del parco determina in modo incisivo le
scelte dell'ente parco e tali scelte inevitabilmente interferiscono
sulle competenze regionali. Infatti il parco dell'Appennino
Tosco-Emiliano e' stato istituito (con il citato decreto del
Presidente della Repubblica 21 maggio 2001) per la conservazione e
valorizzazione del patrimonio naturale, per la difesa e
ricostituzione degli equilibri idraulici ed idrogeologici, per la
promozione sociale ed economica. E ancora, in base all'art. 11 della
legge n. 394/1991, il regolamento del parco dovra' disciplinare le
attivita' consentite nel parco, con riferimento, tra l'altro, alla
tipologia e alle modalita' di costruzione di opere e di manufatti,
alle attivita' artigianali, commerciali, alle attivita'
agro-silvo-pastorali, sportive e ricreative. Non puo' quindi
dubitarsi che la regolamentazione dell'ente parco (di cui, si ripete,
il Presidente e' l'organo fondamentale) verra' ad interferire con le
potesta' costituzionalmente garantite alle regioni nelle materie del
governo del territorio (ove rientra, la difesa del suolo e quindi
l'attivita' di difesa idrogeologica prevista all'art. 1 del decreto
del Presidente della Repubblica istitutivo del parco 21 maggio 2001,
nonche' la disciplina urbanistica, ed edilizia degli interventi
all'interno del parco), dell'agricoltura, del turismo, della caccia.
E, come sopra gia' sottolineato, molte e rilevanti materie sulle
quali la nomina in oggetto, direttamente o indirettamente, andra' ad
interferire, sono state riservate alla competenza regionale
esclusiva.
Pertanto l'incidenza del ruolo del Presidente del parco con
molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite impone
di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 9 terzo comma della
legge n. 394/1991 come forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
Presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Tale tesi e' confermata dal fatto che, come gia' rilevato, la
legge n. 394/1991, quando richiede l'intesa con le regioni, non
stabilisce che in caso di suo mancato raggiungimento lo Stato possa
prescindere da questa e provvedere, unilateralmente, mentre il
legislatore, quando ha voluto assegnare allo Stato il potere di
provvedere anche in mancanza di intesa, lo ha espressamente previsto:
si veda in proposito l'art. 3 del decreto legislativo n. 281/1997
ove, nel disciplinare le intese con la Conferenza Stato-Citta'
autonomie locali, e' stato stabilito che se l'intesa con la
Conferenza non e' raggiunta entro trenta giorni, il Consiglio dei
ministri puo' provvedere in mancanza dell'intesa, previa adeguata
motivazione.
Al riguardo, va, altresi', rilevato che la Corte costituzionale
ha affermato che l'intesa "proprio in quanto ispirata ad esigenze di
leale cooperazione, non deve condurre a situazioni paralizzanti ne'
tradursi in una lesione del principio di buon andamento
dell'amministrazione, quale quella che si verrebbe a determinare ove
il procedimento non dovesse concludersi entro termini ragionevoli. Ma
questo giusto rilievo - se rende certamente auspicabile la previsione
da parte del legislatore, nelle ipotesi di intesa, di termini certi
per la conclusione del procedimento, nonche' di meccanismi
sostitutivi destinati a superare eventuali atteggiamenti
ostruzionistici - non puo', dall'altro canto, giustificare, in
assenza di tali termini e di tali meccanismi, un declassamento
dell'attivita' di codeterminazione connessa all'intesa in una mera
attivita' consultiva non vincolante" (sentt. n. 351 del 1991 e 747
del 1988).
Del resto, non bisogna dimenticare che e' proprio la possibilita'
di fermare l'azione statale; non accettando la proposta di intesa,
che consente alle regioni di condizionare i contenuti del
provvedimento finale, facendo si' che, tra i vari strumenti di
raccordo procedimentale tra i due livelli di governo, l'intesa sia
l'unico che consente un coordinamento effettivamente paritario.
Pertanto il Ministro non avrebbe potuto procedere alla nomina,
con evidente illegittimita' del provvedimento impugnato.
I.B) Potrebbe essere obiettato che la Corte costituzionale ha
affermato talvolta che l'intesa puo' connotarsi in modo meno incisivo
a fronte di un pericolo di pregiudizio per l'interesse nazionale
(c.d. intesa in senso debole).
In merito si contesta l'applicabilita' di tale principio al caso
in esame sia perche' non e' ravvisabile un imminente pregiudizio per
un prevalente interesse nazionale, sia perche' quelle pronunce
costituzionali non appaiono piu' conformi al mutato sistema
costituzionale, introdotto con la modifica del titolo V della
Costituzione.
Come sopra rilevato gli accresciuti poteri regionali previsti
dall'art. 117 Cost., la totale parita' Stato-Regioni introdotta dalla
legge costituzionale n. 3/2001, con l'eliminazione nelle norme del
titolo V ad ogni riferimento all'interesse nazionale come possibile
limite alle potesta' regionali, non giustificano piu' le c.d. "intese
in senso debole" che si fondavano, si ripete, su riconosciuti
preminenti interessi nazionali. Considerato che le c.d. "intese in
senso debole" si risolvono in un mero aggravio procedurale, di
intensita' solo di poco superiore al parere obbligatorio, e' ovvio
che questa figura non puo' piu' costituire una garanzia sufficiente
per l'autonomia regionale.
Comunque, in denegata ipotesi, va rilevato che anche nei casi in
cui l'intesa e' stata interpretata nella sua veste piu' debole, la
Corte ha, comunque, ravvisato la necessita' di una "trattativa che
superi, per la sua flessibilita' e bilateralita', il rigido schema
della sequenza non coordinata di atti unilaterali" (sent. n. 21/91)
(cioe' la semplice emissione di un parere o di una proposta).
In altri termini, la Corte pur sottolineando che "l'intesa (...)
deve intendersi come paradigma di concertazione, cui tuttavia non e'
possibile attribuire un contenuto di uguale spessore nelle varie
ipotesi". (Corte cost., sent. n. 302 del 1994) ha sempre ritenuto
necessari, quale che sia la formalita' o la modalita' di espressione
osservata, una negoziazione e un contatto tra le parti; la
concordanza della volonta' delle parti interessate (sent. 514/1988);
un atteggiamento ispirato alla correttezza e all'apertura verso le
posizioni altrui (sent. 379/1992); una lealta' del comportamento
tenuto (sent. 116/1994), perche' "l'intesa non puo' consistere in un
mero onere di informazione da parte dello Stato" (sent. citata
116/1994).
In definitiva, e' necessario che quantomeno si attui una fase di
dialogo fra le due parti e che si realizzi un contatto tra i diversi
interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i differenti
soggetti di rilevanza costituzionale.
E' evidente che nel caso in esame non sono stati rispettati i
suddetti criteri perche' nella condotta del Ministero non e' dato
riscontrare alcuna apertura verso la controparte e le sue istanze,
come invece sarebbe stato necessario.
Prova di cio' e' data dal fatto che le richieste di incontro
avanzate dalle regioni (per iscritto e direttamente a voce al
Ministro) sono state totalmente ignorate. Non solo: il Ministro,
nella lettera inviata al Presidente del Senato il 19 febbraio 2002
(doc. 5) afferma che le regioni Toscana ed Emilia Romagna "non hanno
provveduto a fornire alcun riscontro alla richiesta d'intesa" quando,
invece, il Ministro aveva ricevuto la lettera ufficiale del 4 gennaio
2002 (doc. 3) con cui le due regioni chiedevano uno specifico
incontro e cio' proprio a seguito della nota del Ministro del
5 dicembre 2001 di richiesta dell'intesa. Appare quindi davvero arduo
sostenere che nel caso in esame l'Autorita' statale abbia rispettato
la leale cooperazione ed abbia attuato una efficace trattativa e un
costruttivo confronto con le amministrazioni regionali, visto che non
ha neppure risposto ad una precisa richiesta di incontro.
II) Ulteriore violazione del principio di leale cooperazione e
degli artt. 5, 117 e 118 Cost.
La giurisprudenza costituzionale, nei casi in cui ha esposto la
tesi dell'intesa in senso debole, ha chiarito che gli interventi
statali effettuati in sostituzione di una mancata intesa o in assenza
di un parere richiesto, sono contrari a Costituzione se il Governo,
nell'adottare il provvedimento in ordine al quale non e' intercorsa
l'intesa o non e' stato espresso il parere, non fornisca un'adeguata
motivazione, volta a manifestare "le ragioni di interesse nazionale
che abbiano determinato lo stesso Governo a decidere unilateralmente"
(Corte cost., sent. n. 116 del 1994).
La Corte ha, altresi', riconosciuto che "non e' necessario che
tale obbligo sia previsto in ogni disposizione che richiede il parere
o l'intesa, giacche' esso e' connaturato al principio di leale
cooperazione al quale si deve ispirare il sistema complessivo dei
rapporti tra Stato e Regioni" (Corte cost., sentt. nn. 338 del 1994,
116 del 1994, 204 del 1993).
L'obbligo di perseguire l'intesa risulterebbe, infatti,
totalmente vanificato se l'autorita' statale potesse, senza
motivazione alcuna, semplicemente restare sulle proprie posizioni ed
adottare il provvedimento prescindendo dal mancato accordo con le
regioni. Attesa la valenza di siffatto obbligo di motivazione anche
in questa materia, non si puo' fare a meno di censurare il decreto
impugnato sotto quest'ulteriore profilo.
Infatti il decreto si limita ad affermare che e' necessario e non
differibile procedere alla nomina del Presidente: e' evidente che
questa affermazione e' talmente vaga e generica da non poter essere
considerata sufficiente alla luce dei parametri contenuti nella
giurisprudenza costituzionale. In particolare, si tratta di una
motivazione di puro stile, che non chiarisce le pretese ragioni
d'interesse nazionale che hanno determinato l'emanazione del
provvedimento in via unilaterale. La carenza di questa parte della
motivazione e' particolarmente grave. In tal modo, il ministro,
infatti, e pervenuto all'emanazione dell'atto non solo senza tenere
conto delle posizioni della controparte, ma soprattutto al di fuori
di qualsiasi possibilita' di controllo sulla legittimita' del
comportamento tenuto.
Le precedenti argomentazioni evidenziano che comunque l'intesa
non e' un parere. Va, quindi, altresi' rilevato che il decreto
impugnato e' erroeamente motivato con riferimento all'art. 35, comma
7 della legge 394/1991 il quale dispone: "Ove non diversamente
previsto, il termine per l'espressione di pareri da parte delle
regioni ai fini della presente legge e' stabilito in giorni
quarantacinque".
Il Ministro, quindi, ha ritenuto di applicare alla fattispecie in
esame il termine di quarantacinque giorni che la legge fissa per
l'espressione dei pareri, ma che e' chiaramente inapplicabile
all'istituto dell'intesa previsto per la nomina del Presidente.
In considerazione della differenza terminologica e concettuale
che esiste tra i pareri e l'intesa - per tutti i motivi esposti ai
precedenti punti I.A e I.B, cui si rinvia - e' evidente che il
decreto ha erroneamente applicato la disposizione contenuta
nell'art. 35, comma 7, della legge 394/1991: cio' determina una
ulteriore lesione dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita dagli artt. 117 e l 18 Cost., per violazione del principio
di leale collaborazione tra Stato e regioni.