IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti
nn. 766/1997 e 730/2000 proposti dalla S.p.a. Fenice in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dal l'avv.
Giuseppe Minieri e con lo stesso elettivamente domiciliato in Potenza
presso lo studio dell'avv. Piervito Bardi, sito alla via Crispi n.37,
quanto al primo ricorso e presso lo studio dell'avv. Luigi Petrone,
sito al Corso XVIII agosto n.2;
Contro: la Regione Basilicata in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Franco
Giampietro e Mirella Viggiani e con gli stessi elettivamente
domiciliato in Potenza presso la sede dell'ufficio legale dell'ente
sito alla via Anzio;
il consiglio regionale della Basilicata in persona del legale
rappresentante pro tempore, n.c. (per il solo ricorso n.766/1997);
il dirigente dell'ufficio compatibilita' ambientale del
dipartimento ambiente e territorio della Regione Basilicata, n.c.
(per il solo ricorso n .730/2000);
il comitato tecnico Regionale per lo smaltimento dei rifiuti
l.r. n.223/1986 in persona del legale rappresentante pro tempore,
n.c. (per il solo ricorso n.730/2000);
Per l'annullamento: quanto al ricorso n.766/1997:
della deliberazione del consiglio regionale della Basilicata
n.596 del 13 maggio 1997 avente ad oggetto: "Parere di cui all'art. 3
punto b) del dispositivo della delibera di Giunta Regionale
n.2202/1995... ;
della deliberazione della Giunta Regionale della Basilicata
n. 6015 del 5 settembre 1997 avente ad oggetto: "decreto del
Presidente della Republica n. 915/1982 e legge n.441/1987 - Fenice
S.p.a. - Presa d'atto della d.c.r. n. 596 del 13 maggio 1997 in
ordine al parere di cui all'art. 3, punto b) del dispositivo della
d.g.r. n. 2202/1995. Realizzazione di un impianto di termodistruttore
di rifiuti con recupero di energia in localita' San Nicola di Melfi.
Approvazione progetto";
nonche' ove occorra, oltre alla deliberazione della g.r.
della Basilicata n. 2202/1995 (in quanto richiamata negli atti
impugnati):
della nota, allo stato non conosciuta, del coordinatore del
dipartimento ambiente, prot. n. 9247/65A del 6 novembre 1995 di
trasmissione della deliberazione g.r. n. 2202/1995 alla Presidenza
del consiglio regionale;
della nota, allo stato non conosciuta, della Presidenza del
consiglio Regionale prot. n.7314/C dell'8 novembre 1995 in ordine
alla pretesa competenza del consiglio regionale sugli adempimenti di
cui all'art. 3.b del dispositivo della deliberazione g.r.
n.2202/1995;
del parere negativo, allo stato non conosciuto, emesso dalla
IV commissione consiliare sulla riserva di cui al suddetto art. 3.b
del dispositivo della deliberazione g.r. n. 2202/1995;
Quanto al ricorso n.730/2000:
della determinazione dirigenziale prot. n. 75F/2000/D/498 del
19 ottobre 2000 a firma del dirigente dell'ufficio compatibilita'
ambientale - Dipartimento ambiente e territorio della regione
Basilicata, avente ad oggetto "Fenice S.p.a. impianto di
termodistruzione di rifiuti con recupero energia sito in localita' S.
Nicola di Melfi - Autorizzazione all'esercizio";
ove occorra, del parere espresso con voto 549 del 14
settembre 2000 dal comitato tecnico regionale per lo smaltimento dei
rifiuti di cui all'art. 14 l.r. 4 settembre 1986, n. 22, nella parte
in cui si richiede la trasmissione di documentazione gia' agli atti
della Regione Basilicata, si prevede il divieto di importazione di
rifiuti extraregionali e si prescrive che in caso di superamento dei
valori limite di emissione prescritti o concordati venga disposta la
sospensione o la revoca dell'autorizzazione all'esercizio;
ove occorra, della nota prot. n. 18683/75F del 21 settembre
2000 con la quale e' stato richiesto di acquisire la documentazione
richiesta dal comitato tecnico regionale per lo smaltimento dei
rifiuti di cui all'art. 14 l.r. 4 settembre 1986, n. 22 con voto
n. 549.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione
Basilicata;
Viste, quanto al ricorso n. 766/1997 le seguenti ordinanze
cautelari: 11 febbraio 1999, n.65 di rigetto, 6 aprile 2000 n. 104 di
accoglimento, n. 432 del 30 novembre 2000 di accoglimento;
Vista l'ordinanza cautelare n. 433 del 30 novembre 2000 di
accoglimento dell'istanza incidentale di sospensione cautelare del
provvedimento impugnato (sul ricorso n. 730/2000);
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi gli avvocati come da verbale alla pubblica udienza del 17
gennaio 2002 - relatore il magistrato Pennetti -;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
A) Col ricorso n. 766/1997 l'istante premette che la Regione
Basilicata con delibera di g.r. n. 2202 del 2 maggio 1995 ha
approvato il suo progetto di impianto di termodistruzione di rifiuti
con recupero di energia in localita' S. Nicola di Melfi ma riservando
ogni determinazione circa il trattamento nel forno rotante d'una
quota di rifiuti speciali e di un'altra di rifiuti tossici e nocivi
all'esito delle valutazioni che avrebbe effettuato la competente
commissione consiliare.
Successivamente detta clausola, posta all'art. 3 punto b) del
dispositivo, e' stata annullata da questo tribunale con sentenza
n.278/1997.
Col presente gravame, notificato il 30 ottobre 1997 e depositato
il 27 novembre 1997, si impugnano adesso i provvedimenti regionali
con i quali, a scioglimento della citata riserva, il Consiglio
Regionale prima e la Giunta Regionale poi (a recepimento della
pronuncia consiliare) hanno escluso la possibilita' che, nell'ambito
delle tipologie e quantita' di rifiuti da smaltire nel citato forno
rotante, possano essere compresi pure rifiuti di provenienza
extraregionale (ancorche' di provenienza FIAT, come previsto nel
decreto ministeriale di V.I.A.).
Si deducono al riguardo i seguenti motivi:
1) Invalidita' derivata - violazione e/o falsa applicazione
dell'art. 3-bis della legge n. 441/1987, dell'art. 27 del d.lgs.
n. 22/1998, dell'art. 5 del d.l. n. 530/1994 e d.m. ambiente 29
settembre 1994, dell'art. 38 della legge 22 febbraio 1994, n. 146
(legge comunitaria 1993) e della direttiva del Consiglio
n. 91/156/CEE, dell'art. 8 della legge n. 474/1988, del d.P.C.m. 10
agosto 1988, n. 377 - eccesso di potere per sviamento - difetto di
istruttoria - carenza e/o insufficienza della motivazione. Si assume
che gli atti impugnati sono illegittimi per invalidita' derivata e
per gli stessi motivi gia' rilevati col precedente ricorso
n. 861/1995 dato che nel procedimento e' stata inserita una fase
procedimentale non prevista dalla legge col coinvolgimento del
Consiglio regionale in valutazioni attinenti a materie per le quali
non ha competenza e per di piu' non motivate;
2) violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3-bis della
legge n. 441/1987 sotto un ulteriore profilo, dell'art. 27 del d.lgs.
n. 22/1998, del d.P.C.m. 10 agosto 1988, n. 377 e dell'art. 8
(valutazione di compatibilita' ambientale) della legge n. 475/1988,
difetto di istruttoria, carenza di motivazione.
Ne' il consiglio ne' la giunta, dopo la V.I.A. effettuata dal
Ministero dell'ambiente avevano titolo a fare valutazioni sulla
compatibilita' con l'ambiente del progetto in questione e quindi non
potevano introdurre limitazioni capaci di portare ad un
ridimensionamento dell'impianto;
3) Illegittimita' per violazione e/o falsa applicazione
dell'art. 5 del d.l. 7 settembre 1994, n.530, d.m. ambiente 29
settembre 1994, art. 38 della legge 22 settembre 1994, n. 146 (legge
comunitaria 1993) e della direttiva del consiglio n. 91/156/CEE. Il
diniego relativo anche allo smaltimento di rifiuti tossici e nocivi
trascura di considerare che l'impianto e' anche destinato alla
produzione di energia elettrica. In base alle norme in rubrica, anzi,
neppure occorre chiedere una specifica autorizzazione;
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 38 della legge
22 settembre 1994 n. 146 (legge comunitaria 1993) e della direttiva
del Consiglio n. 91/156/CEE. Le limitazioni territoriali contenute
negli atti impugnati sono illegittime in dipendenza
dell'inammissibilita' d'un intervento della conferenza regionale e/o
della stessa giunta in ordine alla compatibilita' ambientale
dell'impianto che e' di competenza ministeriale. Inoltre il concetto
di autosufficienza e di prossimita' di cui al citato art. 38 e alla
predetta direttiva a cui pure la regione si era vincolata, sono stati
erroneamente applicati dato che essi favoriscono le localizzazioni
nell'ottica dell'autosmaltimento da intendersi a livello di gruppo
industriale e non di singolo stabilimento.
Si e' costituita la Regione che resiste e deduce
l'inammissibilita' e l'infondatezza del gravame.
Con ordinanza n. 69/1999 e' stata rigettata la prima istanza
incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
Con ordinanze nn. 104 e 432 del 2000 sono state accolte due
successive domande di sospensione cautelare.
Alla pubblica udienza del 17 gennaio 2002 il ricorso e' stato
ritenuto per la decisione.
B) Col ricorso n. 730/2000 la ricorrente societa' impugna
l'autorizzazione all'esercizio rilasciata dal competente dirigente
della Regione Basilicata nella parte in cui:
a) ribadisce il divieto di smaltimento di rifiuti di
provenienza extraregionale nell'impianto in questione ai sensi della
l.r. n. 59/1995;
b) impone che il programma di monitoraggio gia' approvato si
svolga secondo modalita' operativa rispettose della tempistica
definita nelle autorizzazioni gia' concesse per l'effettuazione delle
prove a caldo;
c) stabilisce che per le tipologie di rilevazioni non
comprese in tali provvedimenti, le modalita' di acquisizione dei dati
saranno definite, d'intesa con la Fenice, entro e non oltre 30 giorni
dalla data della presente determinazione e che, in caso mancato
accordo, le operazioni di smaltimento saranno sospese;
d) chiarito che l'attivita' di termodistruzione sara'
interrotta nei casi di cui al d.m. n. 124/2000 e dalle altre norme
applicabili si stabilisce che, in caso di superamento, anche
temporaneo, di uno o piu' parametri compresi nell'allegato "A", la
ripresa dell'attivita' sara' autorizzata solo dopo la verifica dei
dati rilevati ed il ripristino della condizione di normalita'.
Si deducono i seguenti motivi:
1) incompetenza - invalidita' derivata - violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 3-bis della legge n. 441/1987, degli artt. 5,
11, 18, 26, 27 e 28 del d.lgs. n. 22/1997, dell'art. 5 del d.l. 7
settembre 1994, n.530 e d.m. Ambiente 29 settembre 1994, dell'art. 38
della legge n. 146/1994 e della direttiva del Consiglio
n. 91/156/CEE, dell'art. 8 della legge n. 475/1988, del d.P.C.m. 10
agosto 1988, n.377, degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990, del
d.lgs. n. 152/1999 - eccesso di potere per sviamento - difetto di
istruttoria - carenza e/o insufficienza della motivazione - contrasto
con gli artt. 3, 11, 32, 41, 117 e 120 Costituzione.
Si sostiene che la norma regionale applicata e' stata
abrogata dalla riforma di cui c.d. decreto Ronchi del 1997 che non
prevede il potere di limitare lo smaltimento di rifiuti industriali
in ambito regionale. In subordine si osserva che la deroga al divieto
prevista dall'art. 4 della citata legge regionale in relazione a
determinazioni di autorita' statali si applica all'impianto de quo
dato che nel 1991 il C.I.P.E. ha approvato il relativo contratto di
programma e che inoltre sussistono le autorizzazioni dei Ministeri
dell'ambiente (decreto V.I.A.) e dei beni culturali.
Inoltre tale legge regionale non potrebbe comunque colpire
impianti autorizzati prima della sua entrata in vigore e progettati
in funzione di esigenze di piu' ampia scala.
Ancora piu' in subordine si solleva eccezione di illegittimita'
costituzionale della legge regionale in questione per contrasto con:
- gli articoli 41 e 120 della Costituzione in quanto
limiterebbe immotivatamente ed illogicamente la liberta' di
iniziativa economica privata;
- i principi fondamentali della legislazione statale fissati,
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione ed in attuazione delle
norme comunitarie, dagli artt. 5, 11, 18, e 26 del d.lgs. n. 22/1997
che prescrivono che lo smaltimento dei rifiuti si realizzi attraverso
un sistema integrato e in uno degli impianti appropriati piu' vicini;
- l'art. 11 della Costituzione per effetto del contrasto di
cui al punto precedente;
- l'art. 3 della Costituzione perche' la limitazione
graverebbe sulle sole imprese esercitanti lo smaltimento nella
regione Basilicata;
- l'art. 32 della Costituzione per il danno alla salute che
puo' scaturire dall'inosservanza del principio della "prossimita'"
nello smaltimento.
Si richiama poi la giurisprudenza costituzionale al riguardo
e si precisa che la possibilita' di deroga al divieto prevista nella
stessa legge regionale in questione non la rende costituzionale dato
che in tal modo l'esercizio d'una attivita' imprenditoriale viene a
dipendere dalla mera facolta' della p.a. svincolata da qualunque
criterio predefinito e con e videnti profili, quindi, pure di
irrazionalita'.
2) illegittimita' delle previsioni dei provvedimenti
impugnati in tema di attivita' di monitoraggio. Benche' in tema di
monitoraggio fossero gia' state definite le procedure, il dirigente,
pur senza avere competenza in merito, ha imposto una tempistica dei
rilevamenti in contrasto con le delibere di giunta, con le
valutazioni dell'apposito comitato e le intese assunte con la
ricorrente. Sarebbe pure illegittima l'ultima parte del punto 6 del
dispositivo in quanto generica, priva di fondamento giuridico e
meramente potestativa;
3) illegittimita' delle previsioni in tema di sospensione
dell'autorizzazione all'esercizio. Quest'ultima previsione non e'
prevista dalla legge ed e' comunque palesemente illogica e
contraddittoria dato che rende responsabile l'impianto anche
dell'eventuale superamento dei limiti di immissione oltre a quelli di
emissione gia' previsti dalla V.I.A. e dal d.m. n. 124/2000.
Illegittimo sarebbe pure il procedimento dettato in relazione alle
conseguenze dei superamenti dei suddetti limiti dato che tende a
sovrapporsi e a rinnovare la valutazione di impatto ambientale gia'
operata. Infine, quanto al superamento dei limiti inerenti agli
scarichi idrici, col provvedimento si trascura che la legge gia'
prevede le conseguenze dell'eventuale superamento dei limiti di
emissione.
4) illegittimita' per contraddittorieta' ed irrazionalita',
contrasto con l'art. 97 Cost. Le limitazioni apposte all'importazione
di rifiuti da fuori regione contraddice la logica che ha presieduto,
col concorso della volonta' statale, alla progettazione dell'impianto
in questione, dimensionato nell'ottica delle esigenze di
autosmaltimento del gruppo FIAT con spese di realizzazione a tale
finalita' proporzionate, ivi incluso il finanziamento pubblico
conseguito;
5) illegittimita' per contraddittorieta', irrazionalita',
contrasto con l'interesse pubblico, violazione dell'art. 97 Cost.
sotto ulteriore profilo. Si rileva che le limitazioni in questione
rischiano di far perdere alla ricorrente il finanziamento pubblico
ricevuto e subordinato all'esito del precedente contenzioso in atto
con la Regione. Si e' costituita la regione Basilicata che resiste e
chiede il rigetto del gravame previo, in subordine, eventuale rinvio
d'ufficio della citata legge regionale alla Corte costituzionale. Con
ordinanza collegiale n. 433/2000 e' stata accolta l'istanza
incidentale di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.
Alla pubblica udienza del 17 gennaio 2002 il ricorso e' stato
ritenuto per la decisione.
D i r i t t o
A) Preliminarmente occorre disporre la riunione dei ricorsi in
epigrafe stante l'evidente connessione fra gli stessi.
B) In ambedue i ricorsi in esame viene censurata la previsione,
contenuta sia negli atti impugnati col ricorso n. 766/1997 e sia in
quelli impugnati col ricorso n. 730/2000, con cui l'Amministrazione
Regionale ha vietato alla societa' ricorrente di effettuare, presso
l'impianto in questione (forno rotante), lo smaltimento dei rifiuti
(per una parte speciali e per altra parte tossici e nocivi non
alogenati) di provenienza extraregionale (stabilimenti FIAT
dell'Italia meridionale) ancorche' consentiti dal decreto
ministeriale di V.I.A. del 17 dicembre 1993 (pur recepito dalla
Regione) che ha giudicato l'impianto stesso idoneo a smaltire in modo
ambientalmente compatibile detti rifiuti nei quantitativi ivi
stabiliti.
Le predette previsioni lesive della sfera giuridica della
ricorrente sono state adottate nel vigore della legge regionale
31 agosto 1995, n. 59 ("Normativa sullo smaltimento dei rifiuti") il
cui articolo 1 recita:
"In attuazione del principio di prossimita' di cui alla direttiva
n. 91/156 CEE nonche' dei poteri di organizzazione dei servizi di
smaltimento dei rifiuti attribuiti alla Regione dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 915/1983, dalla legge n. 441/1987 e
dalla legge n. 475/1988 e' fatto divieto a chiunque conduca sul
territorio della Regione Basilicata impianti di smaltimento e/o di
stoccaggio di rifiuti, anche in via provvisoria, di accogliere negli
impianti medesimi rifiuti provenienti da altre regioni o nazioni".
Nei successivi articoli, oltre a sanzioni a carico dei
trasgressori del divieto (artt. 5, 6 e 7, quest'ultimo comportante la
revoca dell'autorizzazione all'esercizio) si prevede pure la
possibilita' di deroga al predetto divieto "previa autorizzazione
della giunta regionale, sentita la provincia ed il comune interessato
e previo parere della commissione consiliare competente" (art. 3).
L'articolo 4, comma 1 prevede che la deroga in questione "puo'"
essere concessa nei seguenti casi:
- "attuazione di specifici accordi tra la regione ed altre
pubbliche amministrazioni, enti ed imprese";
- "per determinazioni di autorita' statali a cio' competenti
nei casi previsti dalla legge".
Il secondo comma infine dispone che dette deroghe non si
applicano alle discariche.
Per mera completezza va aggiunto che successivamente, con
l'art. 2, comma 2, della legge regionale della Basilicata 2 febbraio
2001, n. 6 (disciplina delle attivita' di gestione dei rifiuti ed
approvazione del relativo piano) - estranea ai giudizi de quibus e'
stata fatta salva la disciplina di cui alla legge regionale 31 agosto
1995, n. 59".
Cio' precisato, il collegio ritiene che la guestione di
costituzionalita' dell'art. 1, sopracitato che, con la presente
ordinanza, si solleva, d'ufficio per il ricorso piu' anziano e in
accoglimento dell'eccezione sollevata dalla ricorrente nell'altro
ricorso, sia rilevante in ambedue i giudizi dato che, ad avviso del
collegio, l'unico fondamento giuridico del divieto di importazione di
rifiuti extraregionali sancito negli atti impugnati e' costituito
appunto da detta norma regionale la cui eliminazione dall'ordinamento
avrebbe come conseguenza il pieno accoglimento del primo gravame e
l'accoglimento del secondo nella parte in cui si censura appunto la
autonoma clausola lesiva recante il divieto.
Giova comunque precisare che solo gli atti impugnati col ricorso
piu' recente sono stati adottati nel vigore del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n.22 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 28
novembre 1997).
Il requisito della rilevanza della questione di costituzionalita'
appare evidente in relazione al ricorso n. 766/1997 dato che, come si
evince dalle censure riportate nei motivi riportati in fatto, nessuna
di esse potrebbe trovare accoglimento se non venisse rimossa la
normativa regionale di legge in parola. A tal proposito non puo'
condurre a conclusioni diverse la circostanza dell'essere, i
provvedimenti impugnati con detto gravame, privi d'un esplicito
richiamo alla legge regionale n. 59/1995, dato che il vigore di
guest'ultima, considerata la portata dei precetti nella stessa
contenuti, rendeva sostanzialmente vincolato il pronunciamento del
consiglio regionale e della giunta regionale sulla questione, a suo
tempo stralciata e rimasta in sospeso in sede di approvazione del
progetto, della possibilita' per la ricorrente di smaltire pure
rifiuti di provenienza extra-regionale.
La rilevanza della questione d'incostituzionalita' sussiste pure
in relazione al ricorso n. 730/2000, avuto riguardo all'infondatezza
delle censure relative al primo motivo descritte in fatto (pagg.
8-9).
Quanto alla prospettata abrogazione della normativa regionale de
qua da parte del c.d. decreto Ronchi, a parere del collegio la pura
assenza di esplicita previsione, in detto decreto, del potere di
limitare lo smaltimento dei rifiuti industriali in ambito regionale
non comporta di per se' l'esistenza d'un divieto alle regioni di
introdurre norme limitative della movimentazione, all'interno del
territorio regionale, di tali tipologie di rifiuti.
Inoltre, non vale sostenere l'applicabilita' dell'art. 4 della
legge regionale in questione - che prevede deroghe al divieto in caso
di "determinazioni di autorita' statali a cio' competenti nei casi
previsti dalla legge" - dato che la deroga va appositamente
richiesta, circostanza questa non verificatasi nella specie; cio'
senza contare che comunque detta deroga scaturisce a conclusione d'un
procedimento autorizzatorio a carattere discrezionale che vede
l'apporto consultivo della provincia, del comune interessato e della
competente commissione consiliare.
Neppure infine puo' sostenersi l'illegittima applicazione in via
retroattiva, nella specie, del divieto di legge regionale, atteso
che, come si evince dal tenore letterale del citato art. 1, esso
colpisce l'attivita' di smaltimento e/o di stoccaggio di rifiuti e
quindi con riferimento pure agli impianti gia' esistenti al momento
della sua entrata in vigore.
C) In punto di diritto deve essere premesso che, gia' col d.P.R.
n. 915/1982, il Legislatore, nel dare attuazione alle direttive
emanate dal consiglio delle Comunita' europee (in particolare la
n. 75/442 del 15 luglio 1975 relativa ai rifiuti e la n. 78/319
relativa ai rifiuti tossici e nocivi) ha sancito all'articolo 1 che
lo smaltimento dei rifiuti (urbani, speciali e tossici e nocivi
indicati nell'articolo 2) e' "attivita' di pubblico interesse"
assoggettata alle disposizioni dello stesso decreto e all'osservanza
di alcuni principi generali fra i quali occorre ricordare quelli
inerenti l'esigenza di evitare ogni danno o pericolo per la salute
umana, per l'ambiente e il paesaggio nonche', non meno rilevante, la
promozione di sistemi tendenti a riciclare, riutilizzare i rifiuti o
recuperare da essi materiali ed energia.
Lo stesso decreto poi, nel ripartire fra lo Stato e le regioni le
competenze in materia, assegna al primo, in particolare, compiti di
indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento delle attivita'
connesse con, l'attuazione di detta normativa nonche' la delineazione
di criteri generali sui metodi di smaltimento sulle zone di
ubicazione degli impianti, in ordine al rilascio delle autorizzazioni
per lo smaltimento dei rifiuti tossici nocivi e all'assimilabilita'
dei rifiuti speciali a quelli urbani nonche' il coordinamento dei
piani regionali di smaltimento dei rifiuti (art. 4).
Alle regioni compete invece l'elaborazione dei piani di
organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti recanti
previsione, fra l'altro, di tipi, e quantitativi di rifiuti da
smaltire, dei metodi di trattamento, le zone, le piattaforme
specializzate per i rifiuti tossici e nocivi, etc. nonche'
l'emanazione di norme integrative e di attuazione del decreto per
l'organizzazione dei servizi di smaltimento e le procedure di
controllo e di autorizzazione (art.6).
La successiva direttiva n. 91/156/CEE del 18 marzo 1991 si e' a
sua volta mossa da un lato nel senso d'una conferma delle linee di
tendenza del citato d.P.R. (per quel che piu' concerne la fattispecie
di causa rilevano gli articoli 3 e 4 che, fra l'altro, favoriscono il
recupero di rifiuti o l'uso di rifiuti come fonte di energia e
ribadiscono la necessita' che recupero o smaltimento non comportino
pericolo per la salute o pregiudizio per l'ambiente).
Dall'altro lato, con l'articolo 5, si e' stabilito che gli stati
mirino a creare una rete integrata ed adeguata di impianti di
smaltimento che tenga conto delle tecnologie piu' perfezionate e cio'
al fine di consentire alla comunita' di raggiungere l'autosufficienza
in materia di smaltimento di rifiuti e ai singoli Stati membri di
mirare al conseguimento di tale obiettivo, "tenendo conto del
contesto geografico o della necessita' di impianti specializzati per
determinati tipi di rifiuti" inoltre tale rete dove permettere lo
smaltimento "in uno degli impianti appropriati piu' vicini grazie
all'utilizzazione dei metodi e delle tecnologie piu' idonei a
garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute
pubblica". L'articolo 7 dispone poi che, per realizzare gli obiettivi
predetti, le autorita' designate dallo Stato per attuare la direttiva
devono elaborare "quanto prima" piani di gestione dei rifiuti.
Con la successiva entrata in vigore del decreto legislativo
n. 22/1997 si e' data attuazione, nell'esercizio della delega
conferita, alla gia' menzionata direttiva n. 91/156 ed alla n. 91/689
sui rifiuti pericolosi stabilendo che le regioni avrebbero regolato
la materia disciplinata nel decreto nel rispetto delle disposizioni
in esso contenute costituenti "principi fonda mentali della
legislazione statale ai sensi dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione" (art. 1 comma 2).
Dopo avere ribadito all'art. 2 le finalita' indicate nella
direttiva e nel decreto del Presidente della Repubblica del 1982
(gestione dei rifiuti come attivita' di pubblico interesse,
perseguimento d'una elevata protezione dell'ambiente tenendo conto
della specificita' dei rifiuti pericolosi; assenza, nel corso dello
smaltimento o del recupero, di pericoli e rischi per la salute e per
l'ambiente) l'articolo 5 dispone al comma 3 che lo smaltimento e'
attuato mediante una rete integrata ed adeguata di impianti che tenga
conto delle tecnologie piu' perfezionate a disposizione che non
comportino costi eccessivi onde:
a) realizzare l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi in ambiti territoriali ottimali;
b) permettere lo smaltimento in uno degli "impianti
appropriati piu' vicini, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti
stessi, tenendo conto del contesto geogratico o della necessita' di
impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti";
c) utilizzare metodi e tecnologie piu' idonei a garantire un
alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica.
Negli articoli 18 e 19 si conferma poi il riparto di competenze
fra lo Stato e le regioni gia' delineato col decreto del Presidente
della Repubblica n. 915/1982 e anzi, si sottolinea che spetta allo
stato la definizione dei criteri generali e delle metodologie per la
gestione integrata dei rifiuti, nonche' l'individuazione dei
fabbisogni per lo smaltimento dei rifiuti sanitari, anche al fine di
ridurne la motivazione (art. 18, comma 1, lett. b d.lgs. n. 22/1997).
Gli artt. 11 e 26 hanno poi a loro volta previsto un catasto dei
rifiuti, preordinato ad agevolare la pianificazione delle attivita'
di gestione ed un osservatorio nazionale, a sua volta impiegato, tra
l'altro, per elaborare ed aggiornare criteri ed obiettivi d'azione.
Infine, l'art. 22, nel disciplinare i piani regionali di gestione
dei rifiuti stabilisce che, fra l'altro, gli stessi prevedono il
complesso delle attivita' e dei fabbisogni degli impianti necessari
"...ad assicurare lo smaltimento dei rifiuti speciali in luoghi
prossimi a quelli di produzione al fine di favorire la riduzione
delle movimentazioni dei rifiuti" (comma 3, lett. c).
D) La norma regionale della cui costituzionalita' questo
tribunale dubita si presta a piu' censure, sia con riferimento al
periodo precedente al decreto Ronchi, sia dopo l'entrata in vigore di
quest'ultima legislazione statale.
E' anzitutto ipotizzabile il contrasto con l'art. 117 della
Costituzione per, violazione dei principi fondamentali della
legislazione statale contenuti prima negli artt. 1, 4 e 6 del d.P.R.
n. 915/1982 e poi negli artt. 1, 5, 11, 18, 19 e 26 del decreto
Ronchi; a cio' puo' aggiungersi la violazione dell'art. 11 della
Costituzione dato che i predetti principi fondamentali scaturiscono
dal recepimento di norme comunitarie.
Il Collegio non trascura di considerare che, in corso di
giudizio, e' entrata in vigore la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 recante "Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione" la quale, all'art. 3. ha sostituito l'intero testo
dell'art. 117 della Costituzione.
Ora, in base al nuovo testo del comma 2 di quest'ultimo articolo,
la "tutela dell'ambiente" e "dell'ecosistema" e' stata riservata alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato, con definitiva
impossibilita' per le regioni di poter legiferare in materia di
tutela dell'ambiente dal rischio di inquinamento come si e' fatto
appunto con la normativa regionale de qua in relazione ai rifiuti.
Le regioni hanno infatti, alla luce della nuova norma
costituzionale, conservato potesta' legislativa concorrente, con
riferimento all'ambiente, esclusivamente in relazione alla
"valorizzazione" dei beni "ambientali".
L'eccezione de qua deve pertanto essere sollevata in relazione a
tale nuovo parametro costituzionale la cui portata - anche sul piano
letterale - assolutamente univoca e' evidentemente tale da condurre
ad un giudizio di non manifesta infondatezza della questione di
illegittimita' costituzionale della norma regionale atteso che in
subiecta materia risulta sottratta alla Regione anche la potesta'
regolamentare, salvo delega da parte dello Stato.
In ogni caso, ritiene il collegio che, la giuirisprudenza
costituzionale ormai formatasi nella materia dei divieti, imposti con
leggi regionali, di smaltimento in ambito regionale di rifiuti di
provenienza extra-regionale (cfr. n. 96/1998 in tema di rifiuti
urbani; n. 281/2000 in tema di rifiuti speciali tossici e nocivi;
n. 335/2001 in tema di rifiuti speciali) ha ormai chiarito che, alla
luce del principio dell'autosufficienza (cfr. art. 5 direttiva
n. 91/156 e art. 5 comma 3 lett. a) del decreto n. 22/1997), il
divieto in questione e' applicabile ai rifiuti urbani non pericolosi
nonche' ai rifiuti speciali assimilabili ai primi.
Rispetto a tali tipologie di rifiuti "l'ambito territoriale
ottimale per lo smaltimento" e' considerato "logicamente limitato e
predeterminabile in relazione ai luoghi di produzione" e coincide di
regola col territorio provinciale, onde garantire al suo interno
l'autosufficienza dello smaltimento (cfr. artt. 22 comma 3 lett. b) e
c) e 23 d.lgs. n.22/1997).
Viceversa, con le due piu' recenti richiamate pronunce, la Corte
ha chiarito che il principio dell'autosmaltimento locale col connesso
divieto di conferimento di rifiuti extraregionali non puo' valere ne'
per quelli "pericolosi" (ivi inclusi quelli che gia' il decreto del
Presidente della Repubblica del 1982 definiva "tossici e nocivi") ne'
per quelli "speciali" non pericolosi (che nella fattispecie oggetto
dei giudizi in epigrafe hanno natura industriale).
Quanto ai primi e' indubbio che, alla luce del principio
desumibile dai citati artt. 5 della direttiva e 5, comma 3, lett. b)
e c) del decreto n. 22, le caratteristiche della pericolosita'
prevalgano su quelle del luogo di produzione per cui per il loro
smaltimento e' prioritaria l'esigenza di impianti appropriati e
specializzati e di tecnologie idonee che mal si concilia con una
rigida predeterminazione di ambiti territoriali ottimali e con la
previsione di autosufficienza locale nello smaltimento.
Con la sentenza n. 281/2000 e' stato rilevato che non appare
logicamente predeterminabile in questo caso un ambito territoriale
ottimale, quale per esempio quello regionale, sia perche' la
produzione di rifiuti pericolosi, di norma derivante da processi
industriali, si lega a localizzazioni spesso disomogenee e non
facilmente prevedibili; inoltre impianti cosi' specializzati
comportano problematiche di scelta di siti idonei e oneri, non ultimi
quelli economici, particolarmente gravosi per la loro costruzione in
ispecie, per stare al caso in esame, per effetto delle tecnologie
utilizzate la cui complessita' e' in gran parte connessa proprio alla
soddisfazione delle doverose esigenze di rispetto della
compatibilita' ambientale dell'impianto.
Non a caso del resto lo Stato, in questa materia, si e' riservata
la competenza a definire i criteri generali e le norme tecniche di
gestione (art. 4 decreto del Presidente della Repubblica n. 915/1982
e l8 comma 1 lett. b comma 2 lett. a).
Il criterio della prossimita' (richiamato nella norma regionale
della cui costituzionalita' si dubita), in questo ordine di idee,
finisce per integrare si' quello della specializzazione ma in
un'ottica piu' relativa, nel senso cioe' che la movimentazione dei
rifiuti - di per se' certo non consigliabile - puo' essere ridotta
solo nei limiti del possibile.
Cio' detto e avuto riguardo anche alla prioritaria esigenza di
protezione della salute pubblica e dell'ambiente nel corso della
gestione dei rifiuti recepita nelle sopraenunciate disposizioni di
legge statale puo' quindi, secondo il collegio, dubitarsi della
legittimita' costituzionale della norma regionale de qua anche in
relazione alla lesione del diritto alla salute, da intendersi anche
come diritto alla salubrita' dell'ambiente, di cui all'art. 32 della
Costituzione, dato che la chiusura dei confini regionali favorisce la
possibilita' che rifiuti pericolosi di altre regioni trovino forme di
smaltimento non ambientalmente compatibili ovvero vengano accumulati
o depositati in aree inidonee.
Relativamente ai rifiuti speciali, come risulta dalla recente
sentenza costituzionale n. 335 del 19 ottobre 2001, possono
estendersi quasi integralmente le medesime considerazioni spese per i
rifiuti pericolosi in rapporto ai gia' illustrati profili di
possibile incostituzionalita'.
Infatti, l'estrema varieta' tipologica dei rifiuti speciali (cfr.
art. 7 decreto n. 22/1997), strettamente dipendente
dall'eterogeneita' delle attivita' che li originano, rendendo non
omogenea sul territorio, ne' predeterminabile, la distribuzione sul
territorio degli stessi ne' le caratteristiche di qualita' e
quantita', finisce per imporre anche in questo caso la necessita'
dell'impiego di impianti di smaltimento appropriati o addirittura
specializzati, come si evince dal citato art. 5 comma 3 lett. b) del
decreto n. 22/1997 che sul punto ha confermato il precedente decreto
del Presidente della Repubblica n. 915/1982.
Poiche' anche in questo caso ne' le norme statali ne' quelle
comunitarie hanno predeterminato un ambito territoriale ottimale
preordinato ad un obiettivo di autosmaltimento, il divieto regionale
in esame appare quindi illogico potendo limitare il conferimento di
detti rifiuti agli impianti appropriati piu' vicini come richiesto
dal gia' citato art. 5, comma 3 lett. b del decreto Ronchi e
dall'art. 5 della direttiva n. 91/156/CEE.
Il fatto poi che la legge regionale della Basilicata n. 59/1995
preveda, in altri articoli, limitate possibilita' di deroga (fra cui
una legata a "specifici accordi" tra la Regione ed Imprese, altri
enti ed altre pubbliche amministrazioni) al divieto dietro
autorizzazione della Giunta, non sembra attenuare il contrasto con la
Costituzione dato che tali, limitate aperture - oltretutto soggette
alla mera discrezionalita' dell'amministrazione regionale - ad un
ordinario regime di blocco delle importazioni da altre regioni per di
piu' posto in essere in assenza d'un piano di gestione dei rifiuti
diversi da quelli urbani (cfr. art. 6 del d.P.R. n. 915/1982 e art.
22 d.lgs. n. 22/1997) - non incrinano la sostanziale sottrazione di
principio del territorio regionale al perseguimento, da parte dello
Stato, delle finalita' indicate prima nell'art. 1 del d.P.R.
n. 915/1982 e poi dall'art. 2 del decreto Ronchi, e cio' onde
assicurarne la soddisfazione, in virtu' d'una organizzazione anche
nazionale delle attivita' di smaltimento (art. 4 lett. h) e 6 lett.
b) del d.P.R. n. 915/1982 e 5, 11, 18 e 26 del decreto Ronchi), in
modo uniforme sull'intero territorio nazionale, senza penalizzazioni
per quelle regioni produttrici di rifiuti in misura superiore alle
proprie capacita' di smaltimento.
Sempre infine - e conclusivamente - quanto alla violazione
dell'art. 117 Cost. non puo' trascurarsi che il divieto colpisce pure
impianti, come quello de quo, che, attraverso la termodistruzione dei
rifiuti, recuperano energia e cio' in contrasto col diffuso favor
rinvenibile, nelle norme statali di principio sopra indicate, proprio
per la produzione energetica cosi' conseguita.
Ulteriori profili di illegittimita' costituzionale, secondo il
collegio, devono poi essere sollevati in relazione ai parametri di
cui agli artt. 3, 41 e 120 della Costituzione atteso che la norma
regionale censurata, rispettivamente:
introduce un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti
l'attivita' di smaltimento dei rifiuti nella Regione Basilicata
rispetto a quelle operanti sul restante territorio nazionale;
restringe la liberta' di iniziativa economica in assenza di
concrete possibilita' di danno alla sicurezza, alla liberta' e alla
dignita' umana che dall'attivita' di smaltimento controllato e
ambientalmente compatibile dei rifiuti puo' scaturire; anzi, essendo
lo smaltimento di rifiuti, al contempo, attivita' di pubblico
interesse ed attivita' economica d'impresa si impedisce che la stessa
possa essere indirizzata e coordinata pienamente a fini sociali;
introduce un ostacolo alla libera circolazione di cose tra le
regioni, senza che sussistano ragioni giustificatrici, neppure di
ordine sanitario ambientale (cfr. Corte cost. 19 ottobre 2001 n.335),
e cio' in contrasto pure con la normativa comunitaria che,
considerando il rifiuto pur sempre un "prodotto" ritiene che debba
fruire, in via di principio e salvo specifiche eccezioni, della
generale liberta' di circolazione delle merci (cfr. Corte cost.
n. 335/2001 cit.).
Nell'ottica di quanto prima osservato in relazione all'art. 117
Cost., l'eccezione va sollevata pure in relazione al nuovo testo
dell'art. 120 entrato nel frattempo in vigore con la recente modifica
costituzionale.
Quest'ultimo (introdotto con l'art. 6 della riforma) ha infatti
ribadito tutte le disposizioni comprese nel testo previgente e, in
piu', ha previsto per il Governo il potere di sostituirsi anche agli
organi delle regioni "nel caso di mancato rispetto della normativa
comunitaria ovvero ... quando lo richiedono la tutela dell'unita'
giuridica o dell'unita' economica ... prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali".