ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 17, 18, 19, 20
e 21 del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti
per la citta' di Napoli), convertito in legge 24 agosto 1921, n. 1290
e dell'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da
eseguirsi dall'Alto Commissario per la Provincia di Napoli), promossi
con quattro ordinanze emesse il 24 gennaio 2001 dalla Corte di
cassazione e depositate rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo
2001, il 20 aprile 2001 ed il 28 marzo 2001, iscritte ai nn. 673,
674, 675 e 676 del registro ordinanze 2001 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 37, 1a serie speciale,
dell'anno 2001.
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
Con quattro ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. 673, 674,
675 e 676 del 2001), emesse in data 24 gennaio 2001, e depositate
rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo 2001, il 20 aprile 2001
ed il 28 marzo 2001, su ricorsi proposti nei confronti di sentenze
della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello
di Napoli relative alla determinazione di indennita' di
espropriazione, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 17,
18, 19, 20 e 21 del decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919,
n. 219 (Provvedimenti per la citta' di Napoli), convertito nella
legge 24 agosto 1921, n. 1290, e dell'art. 1 della legge 6 giugno
1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto Commissario per
la Provincia di Napoli).
Nelle ordinanze si traccia, anzitutto, un quadro normativo della
struttura e del funzionamento della Giunta speciale per le
espropriazioni, istituita con l'art. 17 del citato d.l.lgt. che
attribuisce ad essa la determinazione, in via contenziosa, delle
indennita' per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel
comune di Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di
cui agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul
risanamento della citta' di Napoli. L'art. 18 precisa poi che sono
devolute alla competenza esclusiva della Giunta tutte le questioni
che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359
(Espropriazioni per causa di utilita' pubblica), sarebbero di
competenza dell'autorita' giudiziaria; e l'art. 19 indica come non
suscettibili di gravame le decisioni della Giunta, prevedendo contro
di esse il ricorso per revocazione e il ricorso dinanzi alle sezioni
unite della Cassazione. La composizione della Giunta, come prevista
dallo stesso d.l.lgt. - un magistrato della Corte di appello di
Napoli, con funzioni di presidente, e due ingegneri, di cui almeno
uno funzionario governativo, nominati dal Presidente della Corte di
appello di Napoli - e' stata successivamente modificata dall'art. 1
della legge n. 1131 del 1935, nel senso che i due componenti tecnici
sono l'uno, ex lege, l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico di finanza
di Napoli (l'Ufficio tecnico erariale); l'altro, un ingegnere
particolarmente esperto nella materia. Infine, l'art. 20 del d.l.lgt.
n. 219 del 1919 pone a carico delle parti le spese del giudizio, e
l'art. 21 rinvia ad un regolamento le norme per il funzionamento
della Giunta speciale e la procedura da seguire dinanzi alla stessa.
Detto regolamento, approvato con r. d. 17 aprile 1921, n. 762, che
rinvia, per quanto non stabilito direttamente, alle norme del codice
di procedura civile, agli artt. 13 e 14, disciplina gli onorari
spettanti ai componenti della Giunta, il compenso al segretario e le
spese del giudizio, stabilendone la ripartizione a norma dell'art. 30
(recte: 37) della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e la liquidazione,
per ciascun giudizio, con decreto del Presidente della Corte
d'appello di Napoli.
Premesso di propendere per la natura di giurisdizione speciale
della Giunta, la Corte di cassazione rimettente sospetta, in
particolare, la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della
Costituzione che determinerebbe la previsione di un onorario in
favore dei componenti della Giunta, posto direttamente a carico delle
parti, e liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello,
componente della Giunta (in assenza di altro magistrato da lui
designato), ritenendo che essa non possa garantire il requisito della
indipendenza del giudice, e, per altro verso, sia idonea a
determinare una irragionevole limitazione del diritto delle parti di
agire in giudizio, poiche' il pagamento di un corrispettivo, ponendo
l'attivita' di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe
rappresentare un ostacolo frapposto all'esercizio di quel diritto.
In relazione alla medesima previsione, nella ordinanza di
rimessione si formulano sospetti di illegittimita' costituzionale per
contrasto con i principi di parita' di trattamento e razionalita' di
cui all'art. 3 della Costituzione, comportando il semplice fatto
dell'essere situato l'immobile nel territorio del comune di Napoli un
gravoso onere aggiuntivo per i litiganti.
Viene, inoltre, censurata, in riferimento agli artt. 101, 111 e
25, primo comma, della Costituzione, la previsione della designazione
del componente tecnico nella persona dell'ingegnere capo dell'ufficio
tecnico erariale: il dubbio di illegittimita' costituzionale, secondo
il Collegio rimettente, deriva dalla considerazione che tale ufficio
(UTE) costituisce l'organo tecnico che esprime le valutazioni degli
immobili, e che dette valutazioni sono di regola poste a base della
determinazione amministrativa dell'indennita'. La partecipazione ad
un organo giurisdizionale di componente non indipendente, si rileva,
e' sufficiente a minare l'imparzialita' dell'organo; al riguardo
viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 33 del 1968 (che si
basa, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta, sui
principi di imparzialita' ed indipendenza dei giudici sanciti dagli
artt. 101, comma secondo, e 108, secondo comma, della Costituzione).
Sotto altro profilo, rileva il Collegio che l'ingegnere capo
dell'UTE ha facolta' di delegare la funzione di cui si tratta ad
altro ingegnere dell'ufficio: tale delega, non essendo il supplente
precostituito, ma indicato volta per volta, comporterebbe una
configurazione della disciplina dei tempi e modi di investitura non
conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, della
Costituzione, che non ammette una designazione in relazione ad una
specifica controversia gia' insorta.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale sottoposte in
via incidentale all'esame della Corte dalle quattro identiche
ordinanze delle sezioni unite della Corte di cassazione sono duplici:
la prima, in ordine logicamente prioritario, riguarda la composizione
dell'organo esercitante funzioni giurisdizionali, ed, in particolare,
concerne gli artt. 17 - come modificato dall'art. 1 della legge
6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto
Commissario per la Provincia di Napoli) --, 18 e 19 del decreto-legge
luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti a favore
della citta' di Napoli), convertito nella legge 24 agosto 1921,
n. 1290, nella parte in cui prevedono la presenza, tra i componenti
della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello
di Napoli, quale tecnico, dell'ingegnere capo dell'ufficio tecnico
erariale o un suo delegato. Viene denunciata la violazione degli
artt. 101 e 111 nonche' - attraverso il richiamo alla sentenza n. 33
del 1968 - dell'art. 108 della Costituzione, essendo l'UTE l'organo
tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, di regola poste a
base della determinazione amministrativa; nonche' dell'art. 25, primo
comma, della Costituzione, avendo, inoltre, l'ingegnere capo facolta'
di delegare altro ingegnere dell'ufficio, senza alcuna
precostituzione del supplente.
La seconda questione attiene agli artt. 20 e 21 dello stesso
d.l.lgt. n. 219 del 1919, in quanto si prevede un onorario in favore
dei componenti della Giunta speciale a carico delle parti. In
realta', le disposizioni denunciate prevedono semplicemente che "le
spese dei giudizi innanzi alla giunta speciale saranno a carico delle
parti nei limiti indicati dall'art. 30 della legge 25 giugno 1865,
n. 2359", e che le norme per il funzionamento della stessa giunta
speciale e per la procedura saranno determinate con "speciale
regolamento". Solo nel regolamento si prevede un onorario spettante
ai componenti della Giunta e le modalita' di ripartizione e
liquidazione nonche' di anticipazione a carico dell'ente
espropriante.
Viene denunciata la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della
Costituzione, sotto i profili:
a) di contrasto con il principio di indipendenza del giudice;
b) di limitazione al diritto di agire in giudizio, fungendo
l'onere delle spese da deterrente al ricorso alla tutela
giurisdizionale;
c) di disparita' di trattamento, per il gravoso onere
aggiuntivo imposto alle parti per la semplice circostanza dell'essere
l'immobile situato nel territorio del comune di Napoli.
2. - Stante la identita' delle questioni sollevate, puo' essere
disposta la riunione dei quattro giudizi di legittimita'
costituzionale relativi alle stesse norme, affinche' siano decisi con
unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere sottolineato che il decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di espropriazione per pubblica utilita),
all'art. 58, numero 50, ha disposto l'abrogazione (non retroattiva)
del denunciato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Tuttavia detta disposizione
non ha prodotto, ne' puo' produrre ancora, effetti, in quanto, in
data anteriore a quella della originaria entrata in vigore, fissata
al 1 gennaio 2002 (art. 59 t.u.), e' sopravvenuto l'art. 5 del d.l.
n. 411 del 2001 (Proroghe e differimento di termini), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 dicembre 2001, n. 463, che
ha operato un ulteriore differimento di sei mesi, a sua volta
prorogato al gennaio 2003 con l'art. 3 del decreto-legge 20 giugno
2002, n. 122.
Inoltre, e' evidente che, nell'attuale giudizio, l'abrogazione
del complesso delle norme speciali per le espropriazioni nel comune
di Napoli risalenti al 1919, e, quindi, anche della previsione di un
giudice speciale (Giunta speciale per le espropriazioni presso la
Corte d'appello di Napoli) anteriore a Costituzione (sopravvissuto in
attesa di revisione ai sensi della VI disposizione transitoria della
Costituzione), e' assolutamente irrilevante rispetto alle questioni
di legittimita' costituzionale. Infatti le questioni riguardano norme
sulla composizione dell'anzidetto speciale collegio giurisdizionale e
sull'onere delle spese giudiziali, e l'effetto abrogativo e'
sopravvenuto dopo che si e' conclusa la fase processuale davanti a
detto giudice speciale, con pronuncia di sentenza, ancorche'
impugnata per cassazione.
4. - La prima questione, proposta sotto il profilo della
composizione della Giunta speciale con la presenza dell'ingegnere
capo dell'Ufficio tecnico erariale di Napoli o di un suo delegato,
coinvolge, in realta', il solo art. 17 del d.l.lgt. n. 219 del 1919:
gli artt. 18 e 19 dello stesso decreto sono, infatti, del tutto
estranei alla materia della composizione di detta Giunta e, pertanto,
erroneamente il giudice a quo ha individuato in essi le disposizioni
cui riferire le censure sollevate. Va, pertanto, dichiarata la
manifesta inammissibilita' della relativa questione.
4. 1. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17
del d.l.lgt. n. 219 del 1919 e' fondata.
4. 2. - La previsione che il dirigente (in servizio)
dell'ufficio, investito, in sede amministrativa, di compiti di
valutazione del bene espropriando, faccia parte del collegio con
funzioni giurisdizionali, con competenza a determinare in sede
contenziosa l'indennita' di espropriazione, risulta chiaramente in
contrasto con i requisiti di imparzialita' ed indipendenza che
ciascun componente di un organo giurisdizionale deve possedere (v.
sentenza n. 33 del 1968).Come posto in rilievo dal giudice a quo,
l'Ufficio tecnico erariale partecipa al procedimento amministrativo
di stima dei beni immobili soggetti ad espropriazione, esprimendo una
valutazione, normalmente posta a base della indennita' offerta
dall'amministrazione, la quale a sua volta costituisce l'oggetto del
giudizio che deve essere emesso in sede giurisdizionale dalla Giunta
speciale. Ed appunto, in tutti i casi di specie, la Corte rimettente
ha sottolineato che la Giunta speciale aveva operato un diretto
riferimento alle valutazioni dell'UTE, essendo chiamata a decidere
anche sul merito delle valutazioni e quindi ad esprimersi sulla loro
congruita' o meno.
5. - Tale situazione di illegittimita' costituzionale per
violazione degli artt. 108, secondo comma, e 111, secondo comma,
della Costituzione (nel testo risultante dalle modifiche introdotte
con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, recante
"Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111 della
Costituzione"), viene ulteriormente aggravata dalla prevista facolta'
di delega ad altro soggetto da parte dello stesso dirigente
l'ufficio, senza alcuna garanzia di predeterminazione del supplente.
Con cio' si determina la ulteriore violazione dell'art. 25, primo
comma, della Costituzione, potendo la delega intervenire anche di
volta in volta, in occasione di singola assenza ed impedimento,
perfino di singolo procedimento, e con assoluta discrezionalita'
nella designazione senza alcuna garanzia, necessaria in relazione
alle funzioni giurisdizionali da esercitare. Tale sistema e' quindi
in contrasto anche con l'art. 25, primo comma, della Costituzione,
che assicura l'individuazione del giudice attraverso criteri
precostituiti per legge si' da garantire l'assoluta imparzialita'
(sentenza n. 327 del 1998). La norma costituzionale, stabilendo che
nessuno puo' essere distolto dal giudice naturale precostituito per
legge, esclude che vi possa essere una designazione tanto da parte
del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali,
quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia insorta
(sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967).
6. - La questione di legittimita' costituzionale relativa al
sistema di onere delle spese e', invece, priva di fondamento.
Infatti, la norma di legge che lo disciplina (art. 20 del d.l.lgt.
27 febbraio 1919, n. 219) si limita a prevedere l'onere delle spese
dei giudizi innanzi alla giunta speciale a carico delle parti, e a
fare rinvio ai limiti indicati nell'art. 30 (recte: 37) della legge
25 giugno 1865, n. 2359.
La previsione di onere delle spese di giudizio a carico delle
parti non puo' comportare, di per se', alcuna violazione dei principi
costituzionali invocati dal giudice a quo (artt. 3, 24, 101, 111
della Costituzione), costituendo anzi principio pacifico che la legge
puo' imporre oneri patrimoniali a carico di coloro nei cui confronti
si esercitiuna attivita' di giudizio, non esistendo una generale
garanzia di gratuita' della protezione giudiziaria (sentenze n. 268
del 1984; n. 30 del 1964; n. 41 del 1972). D'altro canto la norma e'
destinata ad operare per tutti i giudizi avanti alla Giunta, essendo
irrilevanti i modi di ripartizione e i limiti previsti per i giudizi
presso altro giudice.
La normativa, invece, relativa a un onorario a favore dei
componenti della Giunta posto direttamente a carico delle parti e
liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello di Napoli e'
contenuta nell'art. 13 del regolamento per la esecuzione degli
articoli 17 e seguenti del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919,
n. 219, recante "Provvedimenti per la citta' di Napoli" approvato con
r.d. 17 aprile 1921, n. 762, emanato in base alla previsione
dell'art. 21 del citato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Giova ricordare,
per completare il quadro normativo di livello regolamentare di
esecuzione, che l'art. 14 dell'anzidetto regolamento pone, altresi',
un onere di anticipazione - quale che sia la prassi applicativa -
degli onorari e spese a carico dell'Amministrazione espropriante,
salvo il diritto di rivalsa, mediante trattenuta, sulla somma delle
indennita' liquidate, della quota a carico degli espropriati.