Ricorso della Regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore on. Mauro Pili,
rappresentata e difesa, in virtu' di procura a margine del presente
atto, dal prof. avv. Roberto Nania, presso il cui studio e'
elettivamente domiciliato in Roma, via Carlo Poma n. 2;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto della sentenza n. 165/2002 con cui la Corte d'appello di
Cagliari ha esercitato la giurisdizione in materia di
incompatibilita' e decadenza di un membro del consiglio regionale
sardo.
F a t t o
Con delibera in data 31 maggio 2001, il consiglio regionale della
Sardegna, su proposta della Giunta per le elezioni - in ragione della
sopravvenuta incompatibilita' di un proprio componente risultato
eletto alla Camera dei deputati e della partecipazione di questi
nella detta qualita' alle attivita' deliberative della Camera di
appartenenza - ne stabiliva la decadenza da consigliere regionale.
Tale delibera consiliare, impugnata dal consigliere decaduto,
veniva annullata dal Tribunale civile di Cagliari che, con la
sentenza n. 2598/2001, ripristinava il ricorrente nella carica di
consigliere.
Avverso la decisione del Tribunale, la Regione autonoma della
Sardegna sollevava conflitto innanzi a codesta Corte deducendo la
illegittima invasione, interferenza e/o menomazione delle
attribuzioni costituzionalmente riservate al Consiglio regionale (il
relativo ricorso veniva iscritto nel registro conflitti con il numero
4/2002).
Nelle more, interveniva la sentenza n. 257/2002 con la quale
sempre il medesimo Tribunale di Cagliari - a seguito, questa volta,
di azione popolare esercitata da un elettore del Consiglio regionale
- affermando la propria giurisdizione, dichiarava decaduto lo stesso
Consigliere precedentemente reintegrato.
Anche tale ulteriore sentenza, assumendo portata lesiva rispetto
alle attribuzioni costituzionali del Consiglio regionale cosi' come
dedotto nel precedente conflitto, veniva impugnata innanzi a codesta
Corte (il relativo ricorso veniva iscritto nel registro conflitti con
il numero 13/2002).
Successivamente, interveniva la sentenza n. 165/2002 della Corte
d'Appello di Cagliari, impugnata con il presente ricorso, con la
quale l'anzidetta Corte d'Appello annullava la sentenza n. 2598/2001,
affermando implicitamente, ancora una volta, la propria giurisdizione
in merito alla materia delle incompatibilita' e delle relative
decadenze dei consiglieri regionali sardi; dichiarando peraltro la
carenza di legittimazione del Consiglio regionale, per difetto di
interesse, a partecipare al giudizio e ad impugnare le sentenze
pronunziate nell'ambito dello stesso.
Anche rispetto a tale sentenza di secondo grado - trattandosi di
decisione egualmente lesiva rispetto alle attribuzioni costituzionali
del Consiglio regionale - devono essere riproposte le medesime
censure avanzate con i precedenti conflitti.
D i r i t t o
1. - In primo luogo, si eccepisce la insussistenza del potere
giurisdizionale (quale che ne possa essere l'organo giudicante che se
ne arroghi l'esercizio) di conoscere ricorsi aventi ad oggetto la
materia delle incompatibilita' e delle relative decadenze dei
consiglieri regionali sardi, e segnatamente quelli che, come nella
specie, si attengano alla specifica fattispecie di incompatibilita'
concernente la contemporanea posizione di parlamentare ai sensi
dell'art. 17, comma 2, dello Statuto della Regione Sardegna e
dell'art. 122, comma 2, della Costituzione.
Che si tratti di materia sottratta alla cognizione del potere
giurisdizionale dello Stato, siccome attribuita in via esclusiva al
Consiglio nel quadro dell'ordinamento costituzionale della Regione
Sardegna, e' comprovato - ad avviso della ricorrente - sia
dall'assenza in tale ordinamento di una qualunque disposizione di
legge che riconosca, appunto, agli organi della giurisdizione la
cognizione di gravami in tale materia, sia dalla pluralita' delle
disposizioni regionali che al riguardo deferiscono ogni potere
cognitivo al Consiglio regionale sardo.
Sotto il primo profilo, e' da rammentare che codesta Corte
costituzionale, con la sentenza n. 85/1988, ha escluso in termini
univoci che la normativa in tema di ineleggibilita' ed
incompatibilita' di cui alla legge n. 154/1981, riguardante i
consiglieri delle Regioni ad autonomia ordinaria, fosse mai
applicabile all'ordinamento sardo (essendo all'uopo indispensabile,
in forza dello Statuto, l'intervento di apposita legge statale, ed
oggi regionale a seguito della legge costituzionale n. 2/2001). Ne
deriva la conferma di quanto sopra dedotto, posto che egualmente
inapplicabile all'ordinamento sardo deve ritenersi l'art. 7, della
menzionata legge n. 154 (la' dove fosse ancora in vigore, nonostante
la intervenuta abrogazione di tale legge da parte dell'art. 274 della
legge n. 267/2000), con il quale e' disciplinato il procedimento in
sede giurisdizionale per l'impugnativa delle deliberazioni degli
organi consiliari in punto di ineleggibilita' e di incompatibilita'.
A fronte di cio' - passando ora al secondo degli elementi
probatori preannunciati - l'art. 82 della legge regionale n. 7/1979
statuisce puntualmente che "al Consiglio regionale e' riservata la
convalida della elezione dei propri componenti. Esso pronuncia
giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale,
su tutti i reclami"; per di piu', l'art. 17 del regolamento del
Consiglio regionale sardo sancisce che "alla Giunta delle elezioni
competono la verifica dei titoli di ammissione dei consiglieri e
l'esame delle cause di ineleggibilita' e di incompatibilita',
comprese quelle sopraggiunte nel corso della legislatura".
Attesa la stretta correlazione sussistente tra le disposizioni
appena menzionate e gli articoli 116, Cost., 17, comma 2, e 19,
Statuto, nonche' attesa la prassi consuetudinaria del tutto uniforme
nel senso della intangibilita' delle decisioni consiliari in ordine
alla incompatibilita' tra la posizione di parlamentare e di
consigliere, ne viene comprovato che nell'ambito dell'ordinamento
sardo si e' affermata, ed e' operativa, una garanzia di grado
autenticamente costituzionale deducibile dalle citate disposizioni, a
mente della quale garanzia il carattere definitivo delle decisioni
consiliari preclude ogni ulteriore intervento giurisdizionale in
merito. Peraltro, gia' da tempo era stato messo efficacemente in luce
in sede dottrinale tale dato di caratterizzazione dell'ordinamento
sardo, un dato che rimane tuttora salvo ed impregiudicato, almeno con
riferimento alle decisioni assembleari in tema di incompatibilita'
tra l'assolvimento del mandato parlamentare e di quello consiliare
(cfr. T. Martines, Il Consiglio regionale, Milano, 1981, pagg. 24 e
26-27).
Ne' sarebbe opponibile a quanto svolto che nel caso della Regione
Sardegna (cosi' come delle Regioni nel loro insieme, sia ad autonomia
ordinaria che ad autonomia speciale) farebbe difetto una disposizione
costituzionale altrettanto esplicita quanto quella contenuta
nell'art. 66, Cost., il cui tenore rende pacifica ed
incontrovertibile la regola fondamentale della insindacabilita' in
sede giudiziaria delle decisioni assunte dalle Camere del Parlamento
relativamente, oltre che ai titoli di ammissione dei suoi componenti,
alle cause sopraggiunte di ineleggibilita' e di incompatibilita'.
Ed invero, occorre considerare che comunque cio' non puo'
impedire il riconoscimento in capo al Consiglio regionale di una
siffatta guarentigia costituzionale, quando essa scaturisca - com'e'
nella specie - in modo lineare ed automatico dal sistema, in virtu'
di una piena convergenza di fattori normativi e di tradizione
applicativa che ne testimoniano, appunto, la esistenza e la
operativita'.
D'altro canto, ne rappresenta riprova il fatto che non sarebbe
neppure sufficiente, allo scopo di affermare una pretesa sussistenza
di potere giurisdizionale in materia, richiamarsi al principio
generale della tutela giurisdizionale dei diritti. E' risaputo,
infatti, che quando si tratti di fondare il potere giurisdizionale di
emettere sentenze costitutive, ossia sentenze che abbiano la forza di
modificare la preesistente situazione giuridica - come fa, nella
sostanza, la sentenza impugnata in violazione dell'art. 101, Cost.,
in relazione all'art. 2908, c.c., che ridonda in lesione delle
attribuzioni statutariamente riservate al Consiglio - occorre che vi
sia una specifica disposizione di legge attributiva al giudice di
tale potere conformativo: ma di una simile attribuzione, come si e'
detto, non vi e' traccia nell'ordinamento sardo.
Da quanto svolto, deriva inoltre la lesione delle attribuzioni
regionali, con riferimento all'autonomia regolamentare del Consiglio
regionale della Sardegna, quale risulta codificata dall'art. 19 dello
Statuto (nonche' dell'art. 17 del regolamento consiliare e
dell'art. 15 del regolamento della Giunta delle elezioni), che
individua l'unica modalita' ammissibile ai fini della decadenza del
consigliere incompatibile.
Per di piu', la Corte d'Appello ha ritenuto il Consiglio
regionale della Sardegna organo non legittimato a contraddire nel
giudizio sia di primo che di secondo grado. Si tratta dunque di
un'ulteriore violazione delle attribuzioni consiliari - che assume
naturalmente carattere del tutto subordinato nella prospettazione
della Regione ricorrente - atteso che la negazione, in capo al
Consiglio regionale, del diritto di azione in materia di
incompatibilita' e decadenza dei propri consiglieri, non puo' che
tradursi in conseguente menomazione della relativa prerogativa
costituzionale.
2. - A questa difesa e' noto, secondo quanto e' stato sopra
ricordato, lo schema, che talvolta sembra adottato nelle pronunzie
della Corte, del carattere pretesamente chiuso ed enumerato che
avrebbero le garanzie di cui dispongono in via costituzionale le
assemblee regionali.
A riguardo - ferme restando le argomentazioni di cui al punto
precedente, relative alla specifica ricostruzione dell'ordinamento
costituzionale sardo - occorre nondimeno avanzare un duplice ordine
di considerazioni.
La prima considerazione e' che non sembra che tale schema, a
parte ogni altra notazione critica, possa comunque escludere la
operativita' in favore delle assemblee regionali di una guarentigia
che - come quella di cui si parla, prescindendo dunque da altre
ipotesi di autodichia, e segnatamente da quella concernente i
rapporti con i dipendenti - costituisce un requisito minimo ed
indispensabile ai fini della tutela degli organi rappresentativi da
interferenze e condizionamenti esterni: e' indubitabile difatti che
il sindacato giurisdizionale in materia di incompatibilita' sarebbe
suscettibile di incidere in via diretta sulla composizione e sugli
stessi interna corporis dell'organo assembleare.
Detto in altre parole, nella tradizione costituzionale italiana
quello che si trae dall'art. 66 Cost. e' un principio di natura
istituzionale che, indipendentemente da apposite codificazioni, e'
destinato ad assistere gli organi che, come i Consigli regionali,
siano qualificati dalla loro natura politico rappresentativa e dalla
titolarita' di funzione legislativa e di indirizzo (dovendo restare
ovviamente ininfluente, da questa angolazione, il dato puramente
quantitativo, ma non qualitativo, della circoscritta efficacia
territoriale dei relativi atti).
D'altro canto, la Corte ha gia' mostrato di voler dare l'adeguato
risalto al valore della tutela della autonomia e della indipendenza
degli organi rappresentativi regionali, muovendo proprio da un
criterio di parallelismo con la posizione del Parlamento e con i
principi costituzionali, scritti o non scritti, che sono preordinati
a presidiare detta posizione (cfr., tra le altre, sentenza n. 143 del
1968 in tema di sottrazione a riscontri esterni delle spese operate
per il funzionamento del Consiglio regionale; sentenza n. 382 del
1998, in tema di insindacabilita' dei consiglieri regionali anche al
di la' degli atti tipici posti in essere; sentenza n. 392 del 1999,
in tema di autonomia contabile del Consiglio rispetto alla
giurisdizione della Corte dei conti, secondo il principio
consuetudinario operante in materia per le assemblee parlamentari).
Per di piu', e' da rimarcare che nel caso specifico della
incompatibilita' tra la carica di consigliere e di parlamentare, si
tratta di ipotesi che investe ad un tempo sia le Camere che le
Assemblee regionali: sicche' - sempre per quanto riguarda tale
fattispecie - sembra plausibile postulare che la materia richieda dal
punto di vista costituzionale un trattamento giuridico omogeneo
(ossia quello della insindacabilita' delle relative decisioni
assembleari) e che tale omogeneita' sia voluta dal sistema, anche in
considerazione delle possibili interferenze che nell'autonomia
decisionale delle stesse Camere potrebbero derivare dal sindacato
giurisdizionale sulle determinazioni regionali.
A cio' si aggiunge l'incidenza che non puo' non avere sul tema in
esame la riforma del Titolo V della Costituzione di cui alla legge
cost. n. 3 del 2001 (applicabile nei sensi di cui all'art. 10 della
legge medesima alle Regioni a Statuto speciale), assunta sia nella
sua ratio complessiva, officializzata mediante le nuove formulazioni
dell'art. 114 Cost., volta a rendere incontrovertibile la consistenza
autenticamente politica dell'autonomia regionale e della funzione
legislativa in cui essa si esprime in via prioritaria, sia negli
specifici aspetti in cui la stessa si manifesta (l'inversione del
criterio del riparto delle materie tra Stato e Regioni, la caduta del
controllo preventivo sulle leggi regionali, nonche' l'esclusione di
una potenzialita' di condizionamento innominato da parte
dell'interesse nazionale, ecc.).
Si e' dunque in presenza di uno scenario costituzionale davanti
al quale non suonerebbero piu' persuasivi i fattori a suo tempo
addotti allo scopo di disconoscere talune prerogative a favore delle
Assemblee regionali (cfr., l'antica sentenza n. 66/1964): cio' almeno
con riguardo a quella fatta valere nel presente ricorso che - per
quanto spiaccia ripetersi - tocca proprio l'essenza del ruolo assolto
dagli organi rappresentativi regionali, naturalmente nella differenza
dei compiti rispettivamente giocati nel complessivo sistema delle
assemblee elettive in cui si articola il nostro attuale assetto
istituzionale.
Ne discende, pertanto, anche sotto tale aspetto la conferma della
attribuzione costituzionale in via esclusiva ai Consigli della
guarentigia in tema di incompatibilita' racchiusa nell'art. 122
Cost., secondo l'interpretazione che e' resa ineludibile alla luce
del nuovo assetto costituzionale.