Ricorso della Regione Toscana, in persona del suo Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1127
de1 14 ottobre 2002, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dagli avvocati Lucia Bora, Vito Vacchi e Fabio
Lorenzoni, presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato
in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro: il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore; il
Ministro per i beni e le attivita' culturali pro tempore;
per l'annullamento del decreto del Ministro per i beni e le attivita'
culturali 21 maggio 2002, n. 188 "Regolamento recante criteri e
modalita' di erogazione di contributi in favore delle attivita' di
danza, in corrispondenza degli stanziamenti del fondo unico per lo
spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163".
Con il decreto indicato, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale, n. 195 del 21 agosto 2002, il Ministro per i beni e
le attivita' culturali ha dettato i criteri e le modalita' di
erogazione dei contributi agli operatori per le attivita' di danza, a
seguito degli stanziamenti del Fondo unico per lo spettacolo
(F.U.S.).
Il decreto appare invasivo delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite dagli artt. 117, 118 e 119, come
modificati dalla recente legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre
2002, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
A) Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
A.1) Il regolamento in oggetto disciplina per le attivita' di
danza l'erogazione di contributi del Fondo unico per lo spettacolo,
istituito con la legge n. 163/1985 per il sostegno finanziario ad
enti, istituzioni, associazioni, organismi ed imprese operanti nei
settori delle attivita' cinematografiche, musicali, di danza,
teatrali, circensi e dello spettacolo viaggiante. Percio' il decreto
in oggetto interviene nella materia dello spettacolo.
Gia' il d.P.R. n. 616/1977, all'art. 49, aveva riconosciuto
un'autonomia alle funzioni regionali in materia di attivita' di
prosa, musicali e cinematografiche, rispetto alle tradizionali
attivita' culturali. Infatti il secondo comma del citato art. 49 ha
disposto "Le funzioni delle regioni e degli enti locali in ordine
alle attivita' di prosa, musicali e cinematografiche saranno
riordinate con la legge di riforma dei rispettivi settori, da
emanarsi entro il 31 dicembre 1979": la norma e' significativa
perche' riconosce in via programmatica la competenza regionale e
locale all'esercizio di funzioni amministrative in materia di
spettacolo (la preannunciata legge di riforma, peraltro, non e' mai
stata emanata).
Parlare di spettacolo significa riferirsi onnicomprensivamente ad
un insieme di attivita' diverse, quali: la formazione ed il
perfezionamento artistico degli operatori del settore, la produzione
degli spettacoli e la loro distribuzione, la ricerca, documentazione
e diffusione della cultura di cui sono una manifestazione, il
recupero e la costruzione di spazi per lo spettacolo. Anche la
Commissione Giannini, rilevo' che nel settore dello spettacolo si
rinvengono molteplici attivita' che non riguardano esclusivamente la
politica di promozione culturale, ma rientrano in varie materie di
competenza regionale (Il completamento dell'ordinamento regionale
Bologna, 1977, 179).
Con il decreto legislativo n. 112/1998, emanato, com'e' noto, in
attuazione della legge delega n. 59/1997, l'autonomia dello
spettacolo rispetto alle attivita' culturali e' stata sancita dal
legislatore. Infatti le "attivita' culturali" hanno ricevuto una
propria definizione per opera dell' art. 148 del decreto legislativo
112/1998 che alla lett. f) le identifica con "quelle rivolte a
formare e dffondere espressioni della cultura e dell'arte". Il
medesimo decreto legislativo ha fatto oggetto di una considerazione a
se' stante, in una diversa disposizione, collocata in un diverso capo
ad esso intitolato (il VI) lo "spettacolo", in tal modo mostrando di
considerarlo come ambito distinto e separato dalle attivita' e dai
beni culturali.
Il nuovo testo dell'art. 117 Cost. non include lo spettacolo tra
le materie soggette alla potesta' esclusiva statale, ne' tra quelle
soggette alla potesta' legislativa concorrente Stato-Regioni, con la
conseguenza che in materia sussiste la potesta' legislativa
"riservata" della Regione, secondo il disposto dell'art. 117, quarto
comma. Percio' compete alle Regioni disciplinare in via legislativa e
regolamentare la materia dello spettacolo, nonche' stabilire il
riparto delle funzioni amministrative tra se stesse e gli enti
locali, nel rispetto dei principi consacrati nell'art. 118 Cost.
Ne', d'altra parte, in materia sussistono quei titoli di
legittimazione trasversale che abilitano lo Stato ad intervenire ai
sensi dell' art. 117, secondo comma.
Conseguentemente e' invasivo delle attribuzioni regionali il
decreto in oggetto che disciplina i criteri e le modalita' di
erogazione a favore dello spettacolo, con specifico riferimento alle
attivita' di danza.
A.2) Ma il decreto e' parimenti lesivo anche ove si ritenga che
lo spettacolo sia, invece, un settore rientrante nella materia delle
attivita' culturali. Infatti l'art. 117, terzo comma, Cost. include
la materia "promozione ed organizzazione delle attivita' culturali"
tra quelle soggette alla potesta' legislativa concorrente
Stato-Regioni: in materia spetta quindi allo Stato, solo dettare in
via legislativa i principi regolatori.
Il provvedimento in oggetto, invece - oltre a disciplinare in
modo analitico e dettagliato tutte le fasi per l'erogazione dei
finanziamenti, i controlli, le decadenze e le sanzioni - e' un
decreto ministeriale dal contenuto regolamentare e percio' e' una
fonte assolutamente inidonea a dettare norme di principio che
interferiscono con le competenze regionali costituzionalmente
garantite.
B) Violazione dell'art. 117, sesto comma della Costituzione.
L'art. 117, sesto comma della Costituzione dispone che la
potesta' regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di
propria legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia compete
alle Regioni.
Puo' discutersi, come sopra rilevato, se lo spettacolo
costituisca un'autonoma materia riservata alla competenza esclusiva
regionale ovvero sia un settore rientrante nella promozione ed
organizzazione delle attivita' culturali e dunque soggetto a potesta'
legislativa concorrente, ma di certo non e' ricompreso nell'elenco di
cui all'art. 117 secondo comma di riserva statale.
E' quindi evidente la violazione delle attribuzioni regionali per
violazione del comma sesto dell'art. 117 Cost., in quanto il decreto
in oggetto e' un regolamento con cui lo Stato pretende di dettare
criteri e modalita' di erogazione di contributi per attivita' non
attinenti a materie di legislazione esclusiva statale. In tal senso
si e' autorevolmente espresso il Consiglio di Stato, Adunanza
generale, nel parere 11 aprile 2002, n. 1, reso sullo schema di d.m.
concernente l'individuazione della figura professionale e relativo
profilo professionale dell'odontotecnico, ove si afferma: "L'Adunanza
generale deve, in via preliminare, rilevare che le disposizioni sopra
riferite, attributive della potesta' regolamentare al Ministro della
sanita' (oggi della salute), debbono ritenersi venute meno a seguito
della emanazione del nuovo titolo V della Costituzione che,
iscrivendo la materia delle professioni e della salute tra quelle di
legislazione concorrente, esclude che lo Stato possa disciplinare le
materie predette nella loro intera estensione e, per giunta, a
livello regolamentare".
Analoga affermazione e' stata ribadita dalla Sezione consultiva
per gli atti normativi del Consiglio di Stato nel parere n. 1794/2002
reso sul decreto del Ministero dei beni culturali, con riferimento
all'istituzione di S.p.a. per la gestione del patrimonio artistico.
C) Violazione dell'art. 119 Costituzione.
Com'e' noto, l'art. 119 Cost., a fronte del nuovo assetto, delle
competenze istituzionali delineato dagli artt. 117 e 118, ha definito
le regole di finanziamento delle Regioni, prevedendo che le entrate
proprie, le quote di compartecipazione al gettito dei tributi
erariali (le quali affluiscono alle Regioni nel cui territorio sono
prodotte) e le quote di partecipazione al fondo perequativo
costituiscono le componenti ordinarie del sistema finanziario
regionale.
E' stato in tal modo costituzionalizzato il principio del congruo
finanziamento delle competenze regionali.
A cio' il sesto comma dell'art. 119 aggiunge la possibile
destinazione da parte dello Stato di risorse aggiuntive e la
previsione di interventi speciali, per le finalita' indicate dalla
stessa disposizione.
E' indubbio che l'attuazione della norma in questione
richiedera', in prospettiva, la definizione di un sistema finanziario
nuovo che attui il federalismo fiscale. Di certo, pero', gia' da ora
devono essere tispettati i criteri introdotti dalla norma: come
rilevato in dottrina lo Stato e' chiamato ad integrare le entrate
proprie delle Regioni ed i proventi delle compartecipazioni al
gettito dei tributi erariali con le quote del fondo perequativo
diretto a ridurre, se non ad eliminare, le conseguenze finanziarie
delle differenze interregionali nella capacita' fiscale per abitante
- e con i contributi speciali, commisurati ad indicatori regionali di
fabbisogno ( P. Giarda "Le regole del federalismo fiscale
nell'art. 119: un economista di fronte alla nuova Costituzione". Le
Regioni n. 6/2001, pag. 1426 ss.).
Da cio' discende che l'amministrazione statale non puo'
continuare a disciplinare le modalita' di erogazione diretta dei
finanziamenti a soggetti terzi per attivita' inerenti a materie che,
come lo spettacolo, sono attribuite alla competenza regionale,
perche' cio' determina una sicura lesione delle attribuzioni
regionali: il rispetto di tali competenze impone invece il
trasferimento delle risorse finanziarie disponibili alle Regioni alle
quali poi compete, nell'esercizio della riconosciuta potesta'
legislativa nel settore, disciplinare la procedura per l'erogazione
delle risorse stesse agli aventi diritto.
Conseguentemente il Fondo unico dello spettacolo deve essere
decentrato e ripartito, nell'ambito di chiari principi di
ridistribuzione delle risorse, tra le Regioni e cio' sia che lo
spettacolo sia ritenuto oggetto di legislazione concorrente, sia che
sia ritenuto materia residuale ed esclusiva delle Regioni stesse. Il
decreto in esame, invece, del tutto noncurante della nuova norma
contenuta nell'art. 119 Cost. disciplina i criteri e le modalita' di
erogazione dei contributi in favore delle attivita' di danza, senza
nessun rispetto per il nuovo assetto delle competenze regionali
costituzionalmente previste, con conseguente sussistenza del vizio
eccepito.
Ne' a cio' puo' essere obiettato che per l'anno in corso era
comunque necessario provvedere ad erogare i contributi per non
penalizzare gli operatori. In primo luogo nulla avrebbe impedito allo
Stato di ripartire tempestivamente tra le Regioni il fondo per la
erogazione agli operatori; in denegata ipotesi, poi, l'erogazione per
l'anno in corso ben avrebbe potuto essere disposta in base al gia'
vigente d.m. 9 febbraio 2001, n. 167 (che viene invece abrogato
dall'art. 16 del decreto impugnato). Non si comprende quindi perche'
lo Stato abbia sentito l'esigenza di emanare - nell'attuale fase
istituzionale e con la nuova disciplina della Costituzione - un nuovo
regolamento per dettare in via generale i criteri e le modalita' di
erogazione di contributi a favore delle attivita' di danza. La
motivazione in proposito indicata nelle premesse dell'atto (ove si
motiva il nuovo provvedimento con la necessita' di modificare la
disciplina dell'erogazione delle somme destinate alla danza
nell'ambito del F.U.S., razionalizzando e semplificando le procedure)
appare di ben poco rilievo anche perche' di fatto le modifiche
introdotte rispetto al precedente testo sono del tutto marginali.
La motivazione addotta denota invece che l'intervento statale ha
sottesa una precisa volonta' di non modificare la disciplina del
F.U.S. e di continuare a gestire integralmente ed esclusivamente il
medesimo, in totale violazione della nuova normativa di cui
all'art. 119 Cost.
Anche per tale profilo il provvedimento si presenta dunque lesivo
delle attribuzioni regionali.