ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Puglia 25 luglio 2001, n. 19 (Disposizioni
urgenti e straordinarie in attuazione del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112, art. 26), promosso con ordinanza emessa il
15 novembre 2001 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia
sul ricorso proposto da n. P. ed altri contro la Regione Puglia ed
altri, iscritta al n. 56 del registro ordinanze 2002 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, 1a serie speciale, n. 7
dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di n. P. ed altri e della Regione
Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2002 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avv. Giacomo Valla per n. P. ed altri e gli avv.
Francesco Paparella e Giorgio Recchia per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, con
ordinanza del 15 novembre 2001, depositata il 24 novembre 2001, ha
sollevato, in via incidentale, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Puglia
25 luglio 2001, n. 19 (Disposizioni urgenti e straordinarie in
attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, art. 26),
in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 117, 123 (recte: 121, terzo
comma) e 128 della Costituzione.
2. - L'ordinanza di rimessione del Tar per la Puglia e' stata
emessa nel corso di un giudizio avente ad oggetto il decreto del
Presidente della Giunta regionale della Puglia di scioglimento degli
organi dei consorzi per lo sviluppo industriale e dei servizi reali
alle imprese di Foggia, Bari e Lecce, adottato in attuazione
dell'art. 1, comma 2, della legge regionale n. 19 del 2001, decreto
di cui le parti deducevano l'illegittimita' derivata proprio in
relazione alla ritenuta illegittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 2, della legge regionale n. 19 del 2001, in riferimento ai
parametri sopra indicati.
3. - Il Tar per la Puglia sostiene che l'art. 1, comma 2, della
legge regionale n. 19 del 2001, nella parte in cui obbliga il
Presidente della Giunta regionale a decretare lo scioglimento degli
organi del Consorzio per lo sviluppo industriale e dei servizi reali
alle imprese operanti in Puglia, recherebbe vulnus ai principi
costituzionali sia di buon andamento ed imparzialita'
dell'amministrazione da attuarsi mediante il giusto procedimento
(art. 97), sia di tutela delle autonomie locali, in specie di Comuni
e Province, facenti parte del Consorzio (artt. 5 e 128), nonche' alla
riserva costituzionale di amministrazione in favore della Giunta
(art. 121, terzo comma; art. 41 dello Statuto della Regione Puglia) -
riserva ritenuta sussistente anche nelle materie attribuite alla
competenza legislativa esclusiva della Regione (ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione, come sostituito dall'art. 3 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, contenente "Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione") - o anche alla
competenza legislativa regionale concorrente (ai sensi dell'art. 117
nel testo vigente alla data di approvazione della legge regionale
n. 19 del 2001).
La norma impugnata - ad avviso del collegio - violerebbe inoltre
l'art. 24 della Costituzione, in quanto, non lasciando al Presidente
della Giunta regionale "nessun margine sia per l'an, sia per il
contenuto, sia per i tempi" di adozione del provvedimento impugnato,
non consentirebbe la tutela giurisdizionale delle situazioni
giuridiche soggettive dei componenti degli organi del Consorzio "se
non attraverso un procedimento particolarmente ed impropriamente
aggravato che contrasterebbe altresi' con il principio di
eguaglianza".
4. - Nel giudizio e' intervenuta la Regione Puglia la quale,
nell'atto di intervento e nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata.
La Regione premette che il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59) ha conferito alle regioni tutte le funzioni ed
i compiti amministrativi dello Stato in materia di aree industriali,
prevedendo che le "leggi regionali disciplinano altresi' le forme di
gestione unitaria delle infrastrutture e dei servizi (...) ed anche
le modalita' di acquisizione dei terreni compresi nelle aree
industriali" (art. 26). Pertanto la legge regionale n. 19 del 2001
avrebbe dato attuazione alla predetta disposizione (art. 26) dettando
una normativa volta ad "assicurare la definizione delle situazioni
esistenti, nonche' la loro funzionalita' in una fase di totale
riorganizzazione", mediante l'individuazione delle funzioni della
Giunta regionale e dei poteri e delle funzioni attribuite al
Presidente della Giunta nella fase di commissariamento degli organi
esistenti, previo scioglimento dei medesimi, "al fine di garantire il
passaggio tra la situazione esistente e quella da costituirsi in una
materia di grande rilievo". La norma impugnata - ad avviso
dell'interveniente - sarebbe immune dai vizi denunciati, in quanto,
secondo la giurisprudenza costituzionale, le leggi-provvedimento sono
ammissibili anche in ambito regionale, poiche' non esiste una riserva
costituzionale di amministrazione in favore della Giunta ed anche in
presenza di una siffatta legge il diritto di difesa "non risultera'
annullato, ma verra' a connotarsi secondo il regime tipico dell'atto
legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della giustizia
amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale". La
disposizione censurata, nella parte in cui obbliga il Presidente
della Giunta regionale a decretare lo scioglimento degli organi
consortili, infine, non risulterebbe ne' arbitraria, ne' palesemente
irragionevole "dovendo il Consiglio regionale - una volta individuato
un indirizzo politico nell'avviare una riforma in materia - muovere
dalla ricognizione della situazione in atto e, quindi, dallo
scioglimento degli organi esistenti".
5. - Nel giudizio si sono costituiti i ricorrenti nel processo
principale, chiedendo l'accoglimento della questione e facendo
sostanzialmente proprie le argomentazioni del Tar per la Puglia.
6. - All'udienza pubblica la Regione Puglia e le parti costituite
hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle
difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe, ha ad oggetto l'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Puglia 25 luglio 2001, n. 19 (Disposizioni
urgenti e straordinarie in attuazione del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112, art. 26), nella parte in cui dispone che il
Presidente della Giunta regionale decreta lo scioglimento degli
organi dei Consorzi per lo sviluppo industriale e dei servizi reali
alle imprese operanti in Puglia.
La suddetta norma, secondo il giudice rimettente, recherebbe
vulnus ai principi costituzionali stabiliti negli artt. 3 e 97 della
Costituzione ed anche, essendo una legge-provvedimento, alla riserva
costituzionale di amministrazione in favore della Giunta regionale,
che sarebbe prevista dall'art. 123 (recte: art. 121, terzo comma) in
riferimento alle materie dell'art. 117 della Costituzione, sia nel
testo risultante dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sia nel
testo previgente. Inoltre la stessa norma si porrebbe in contrasto
con gli artt. 24 e 128 della Costituzione, dal momento che, non
lasciando al Presidente della Giunta regionale alcun "margine sia per
l'an, sia per il contenuto, sia per i tempi" in relazione al
provvedimento di scioglimento, lederebbe l'autonomia degli enti
locali consorziati e vanificherebbe la tutela giurisdizionale dei
componenti degli organi consortili interessati.
2. - La questione e' infondata.
Premesso che le funzioni amministrative, sia relative all'assetto
dei consorzi industriali, sia relative all'assetto, organizzazione e
gestione di aree industriali attrezzate sono state trasferite alle
regioni sin dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 65), va rilevato
che la Regione Puglia ha gia' disciplinato, proprio in attuazione di
quella norma, con la legge 3 ottobre 1986, n. 31 (Consorzi per lo
sviluppo industriale e di servizi reali alle imprese),
l'organizzazione dei consorzi in questione, prevedendo, tra l'altro,
anche il potere del Presidente della Giunta regionale di scioglimento
anticipato, sia pure in casi specifici, dei relativi organi.
Successivamente, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, dopo avere
conferito alle regioni, con l'art. 19, tutte le funzioni in materia
di industria non riservate allo Stato, con l'art. 26 ha, in
particolare, stabilito che alle regioni compete la disciplina, "con
proprie leggi", delle aree industriali e delle aree ecologicamente
attrezzate, anche relativamente alle forme di gestione unitaria delle
infrastrutture e dei servizi e alle modalita' di acquisizione dei
terreni compresi nelle aree stesse. Ed appunto a questa disposizione
si richiama espressamente l'art. 1, comma 1, della censurata legge
della Regione Puglia 25 luglio 2001, n. 19.
In questo quadro normativo va pertanto condotto lo scrutinio di
costituzionalita' della norma impugnata. In proposito, va rilevato
che la Regione Puglia, in attesa di realizzare il nuovo disegno
organizzativo delle aree industriali e delle aree ecologicamente
attrezzate, previsto dal ricordato art. 26 del d.lgs. n. 112 del
1998, ha approvato la censurata legge n. 19 del 2001 che attribuisce
alla Giunta regionale la funzione di censire, in tempi ristretti, le
aree, le zone ed i nuclei industriali gia' esistenti per individuare,
con la partecipazione degli enti locali interessati, quelle dotate o
comunque dotabili delle infrastrutture necessarie. Al fine di
procedere a questo compito in modo immediato e razionale nei termini
prestabiliti di centottanta giorni, la legge suddetta prevede,
all'art. 1, comma 2, lo scioglimento degli organi consortili, cosi'
da consentire contestualmente la nomina di commissari straordinari,
per la durata di sei mesi, con la funzione specifica di provvedere,
in particolare, alla ricognizione del patrimonio, di censire le aree
assegnate e non utilizzate, di determinare i criteri di riparto dei
costi di manutenzione delle infrastrutture ed infine di adottare i
diversi regolamenti che disciplinano l'organizzazione e l'attivita'
dei consorzi stessi.
In questa ottica, la previsione legislativa di scioglimento degli
organi consortili e di nomina dei relativi commissari straordinari, i
quali debbono conseguire, in tempi ristretti e prestabiliti, le
finalita' indicate dalla stessa legge, operando sotto il
coordinamento dell'Assessore regionale all'industria, commercio ed
artigianato, insieme con le altre amministrazioni interessate, non e'
certo configurabile, in quanto norma organizzativa preordinata alla
migliore attuazione degli obiettivi fissati alle regioni dal citato
art. 26, come intervento estraneo alle competenze regionali o recante
vulnus all'autonomia delle amministrazioni locali. Si tratta infatti
di misure di efficienza gestionale giustificate dall'esigenza di
porre in essere, nella fase di transizione tra il precedente assetto
delle aree di sviluppo industriale e quello prefigurato dal medesimo
art. 26 del d.lgs. n. 112, i presupposti adeguati per la piu'
sollecita e congrua attuazione della nuova disciplina diretta in
particolare all'individuazione e predisposizione di una speciale
tipologia di aree, cioe' quelle idonee ad essere ecologicamente
attrezzate. Sotto questi profili, quindi, non appaiono lesi ne' il
principio di buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione,
ne' il canone della ragionevolezza.
Peraltro le prospettate esigenze hanno reso concreto e
particolare il contenuto di alcune disposizioni della legge
censurata, sicche' si puo' dire che essa, sotto questo aspetto, ha
assunto i caratteri di legge-provvedimento, la cui adozione, di per
se' non inammissibile, va tuttavia esaminata nell'ambito di uno
scrutinio stretto di costituzionalita' essenzialmente sotto i profili
della non arbitrarieta' e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore regionale (sentenza n. 211 del 1998); scrutinio che, come
si e' detto, nella specie e' positivo anche per quanto riguarda
l'ipotizzato contrasto con un'asserita riserva costituzionale di
amministrazione in favore della Giunta regionale, dal momento che
tale riserva non appare configurabile alla luce della giurisprudenza
della Corte.
Infine il censurato art. 1, comma 2, della predetta legge n. 19
del 2001 non ha neppure violato l'art. 24 della Costituzione. Risulta
infatti che la Regione Puglia, in attuazione del citato art. 26 del
d.lgs. n. 112 del 1998, ha prestabilito, secondo un apprezzamento
discrezionale insindacabile, un proprio disegno organizzativo, del
quale la legge n. 19 del 2001 - significativamente definita dalla
difesa regionale come "legge-ponte" - rappresenta un primo momento,
al cui interno e' prevista una fase, rimessa alle competenze del
Presidente e della Giunta regionale, di immediata esecuzione dei
precetti contenuti nella medesima legge. Si tratta di provvedimenti
amministrativi adottati secondo un apposito procedimento previsto
dalla legge medesima e assoggettabili a normale controllo
giurisdizionale, dal momento che la previsione dell'art. 1, comma 2,
non ha certo attribuito ad essi valore di legge (cfr. sentenza n. 225
del 1999), ne' ha comunque disposto la loro sottrazione al sindacato
giurisdizionale, come, del resto, dimostra il ricorso che costituisce
l'oggetto del giudizio dal quale proviene la questione di
costituzionalita' in esame.