IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1159/00
proposto dai proff. Rapisarda Vincenzo, Scrofani Alfio, Rampello
Liborio, Raffaele Rocco, Lanaia Filippo, Di Benedetto Aurelio, Grassi
Giuseppe, Pennini Giovanni, Garozzo Rosaria in Sorge, Sorge Giovanni,
Biondi Roberto, Pavone Lorenzo, Mazzone Domenico, Virzi' Antonio,
Calafato Matteo, Furnari Rosaria, Nicoletti Francesco, Corso Emanuele
Antonio, Campo Giorgio, Calandra Carmela, Petraia Antonino, Verzi'
Placido, Motta Mario Salvatore, Bonomo Virgilio, Sorrentino
Francesco, Nigro Pasquale, La Rosa Mario, rappresentati e difesi
dall'avv. Salvatore Mauceri ed elettivamente domiciliati presso lo
studio di questi in Catania, via Conte Ruggero n. 9.
C o n t r o
L'Universita' degli studi di Catania, in persona del Magnifico
Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege.
Il Ministero della sanita' in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Catania domiciliataria ex lege;
L'Azienda policlinico dell'Universita' degli studi di Catania, in
persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. prof. Michele Ali' ed elettivamente domiciliata presso lo
studio di questi in Catania, via Crociferi n. 60;
L'Azienda ospedaliera Garibaldi - S. Luigi - Curro' - Ascoli -
Tomaselli, in persona del Direttore generale pro tempore, non
costituitasi in giudizio.
Per l'annullamento del provvedimento del rettore dell'Universita'
degli studi di Catania, protocollo n. 176/R del 28 febbraio 2000, con
il quale i ricorrenti sono stati invitati a comunicare l'opzione di
cui all'art. 5, comma 8, del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 entro il
13 marzo 2000 ed, altresi', avverso tutti gli atti propedeutici e
conseguenti volti a modificare ed a comprimere il diritto dei docenti
universitari all'esercizio delle attivita' istituzionali di
didattica, di ricerca, di direzione delle strutture assistenziali e
di assistenza nonche' di quelle libero-professionali secondo
l'ordinamento proprio di cui al d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per l'Universita' degli studi di Catania e per il Ministero
della sanita' e dell'avv. prof. Michele Ali' per l'Azienda
policlinico universitario di Catania;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la Camera di Consiglio del 4 aprile 2000
il Presidente dott. Luigi Passanisi;
Uditi i difensori delle parti come da verbale;
Vista l'ordinanza cautelare della sezione n. 1085/2000;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
e d i r i t t o I ricorrenti sono tutti docenti presso
l'Universita' degli studi di Catania e taluni hanno la
responsabilita' della direzione di strutture assistenziali e tutti
esplicano attivita' didattiche ed assistenziali presso l'Azienda
policlinico.
Con l'art. 5 del decreto legislativo 21 dicembre, n. 517, in
attuazione della legge di delega 30 novembre 1998 n. 419, il Governo
ha equiparato i docenti universitari al personale del Servizio
sanitario nazionale limitando l'accesso alla direzione delle
strutture ed all'assistenza soltanto a quelli di detti che avessero
optato per il rapporto esclusivo e fissando strettissimi margini
temporali per l'opzione.
In dipendenza di tale disposizione il rettore dell'Universita'
degli studi di Catania, con la nota innanzi indicata, ha invitato i
ricorrenti ad esercitare l'opzione entro il 13 marzo 2000, avvertendo
che in difetto sarebbero andati incontro alle conseguenze di legge.
Il ricorso investe vari profili della legislazione delegata di
riforma del settore sanitario, pur tuttavia questo giudice deve
incentrare il proprio esame esclusivamente sull'oggetto di diretta ed
immediata lesione, contestata giudizialmente e cioe' a dire
l'esercizio della detta opzione da parte dei ricorrenti, sanitari
universitari, e le conseguenze che ne derivano alla loro posizione di
status.
In sede di esame dell'istanza cautelare la Sezione ha ritenuto di
accordare il chiesto provvedimento di sospensione rinviando a
separata ordinanza la proposizione della questione di
costituzionalita' del sistema normativo posto a base dell'impugnata
opzione per possibile contrasto con gli artt. 3, 33, 35, 36, 76 e 97
della Costituzione.
In punto di rilevanza si ricorda l'orientamento della Corte
costituzionale secondo il quale il requisito della rilevanza non
viene meno nel caso in cui il giudice abbia disposto, con separato
provvedimento la sospensione stessa, in via provvisoria e temporanea,
(cfr. sentenze nn. 44 del 1990, 367 del 1991 e 4 del 2000).
Con riferimento ancora alla rilevanza va evidenziato che la
opzione per cui e' causa e' imposta dall'art. 5, commi 7 e 8, del
d.lgs. n. 517/1999 per cui, dovendosi fare necessariamente
applicazione di dette disposizioni, il giudizio non puo' essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale.
L'eliminazione di dette disposizioni dal mondo giuridico, poste
alla base dell'impugnato provvedimento di opzione concreterebbe il
soddisfacimento dell'interesse sostanziale dei ricorrenti.
La questione, oltre che rilevante, non appare manifestamente
infondata atteso che la Sezione dubita della legittimita'
costituzionale delle disposizioni poste a fondamento del
provvedimento che intima l'opzione e delle disposizioni alle stesse
sottese; ritiene, pertanto, di dover sollevare la relativa questione
di costituzionalita' per contrasto con gli artt. 3, 33, 35, 36, 76 e
97 della Costituzione.
L'art. 5, comma 8, del citato d.lgs n. 517/1999 impone un termine
perentorio per l'esercizio dell'opzione ai sensi e per gli effetti di
cui al precedente comma 7, il quale stabilisce che i professori e i
ricercatori universitari della facolta' di medicina e chirurgia
optano rispettivamente per l'esercizio di attivita' assistenziale
intramuraria (ai sensi dell'art. 15-quinquies del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502 e successive modificazioni e secondo tipologie di cui
alle lettere a), b), c) e d) del comma 2 dello stesso articolo)
ovvero per l'esercizio di attivita' libero professionale
extramuraria; tali tipologie fanno espresso riferimento alle
strutture aziendali individuate dal direttore generale d'intesa con
il collegio di direzione, con cio' ponendo una stretta correlazione
tra l'individuazione delle strutture destinate all'attivita' libero
professionale e l'esercizio dell'attivita' medesima.
La stretta correlazione e, del resto, logico corollario della
"compenetrazione tra l'attivita' sanitaria assistenziale e quella
didattica scientifica dei docenti universitari della facolta' di
medicina e chirurgia che operano nelle cliniche e negli istituti
universitari di ricovero e cura" che costituisce "il dato
caratterizzante le loro funzioni ed il conseguente stato giuridico"
(cfr: Corte cost. 16 maggio 1997, n. 134).
Nel senso della "inscindibilita'" delle attivita' assistenziali
del personale universitario da quelle di didattica e di ricerca si
pone anche l'art. 5 del D.M. 31 luglio 1997 che reca le linee guida
per la stipula dei protocolli d'intesa Universita' - Regioni.
Nel sistema normativo scaturente dall'art. 5, comma 7, del d.lgs.
n. 517/1999 e dall'art. 15-quinquies, comma 2, del d.lgs n. 502/1992,
e' quindi configurabile un obbligo dell'amministrazione di
individuare le strutture aziendali entro cui va esercitata
l'attivita' assistenziale intramuraria (o le soluzioni alternative di
cui all'art. 72, comma 11, della legge 23 dicembre 1998, n. 448) si'
da rendere concretamente disponibili le strutture stesse ed i servizi
(cfr. in proposito anche Cons. Stato VI ordinanza 24 marzo 2000,
n. 1431).
Tale obbligo dell'amministrazione e' correlato al diritto
all'esercizio di attivita' libero professionale individuale ...
nell'ambito delle strutture aziendali (art. 15-quinquies, punto 2,
lett a) del d.lgs 30 dicembre 1992, n. 502 nel testo introdotto
dall'art. 13 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229) da parte dei sanitari
universitari, diritto il cui esercizio sembra di dubbia attualita' in
assenza della detta individuazione e predisposizione delle strutture
non apparendo rilevante sul piano della effettivita' del diritto
stesso la mera possibilita' di tutela nelle competenti sedi nei
confronti dei funzionari inadempienti.
Appare quindi ravvisabile una intrinseca contraddittorieta', pur
nel medesimo contesto normativo, tra il comma 8 dell'art. 5 del
d.lgs. n. 517/1999 nella parte in cui introduce il censurato termine
perentorio per l'opzione, omettendo di subordinare o comunque
correlare l'opzione medesima alla concreta disponibilita' delle
strutture ed il comma 7 nella parte in cui rinviando alle tipologie
di cui alle lettere a), b), c), d) comma 2, dell'art. 15-quinquies
del d.lgs. n. 502/1992 e successive modificazioni) fa riferimento
all'individuazione delle strutture medesime, con conseguente
configurabilita' per tale profilo di un ipotesi di contrasto tra la
censurata disposizione dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517/1999,
per manifesta irragionevolezza ed intrinseca contraddittorieta' con
il sistema normativo in cui si colloca l'art. 3 Cost., inteso come
generale canone di coerenza e ragionevolezza dell'ordinamento Corte
Cost. n. 204/1982) nonche' con il principio di buon andamento ex
art. 97 Cost. Quest'ultimo sotto il profilo della mancanza di
proporzionalita' dei mezzi prescelti dal legislatore delegato
rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' da
perseguire nonche' sotto il profilo della razionale organizzazione
dei servizi.
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 5, comma 8, del d.lgs. n. 517/1999 nella
parte in cui imponendo di compiere una scelta entro un termine
perentorio, e attribuendo alla mancata opzione dell'interessato un
significato legale tipico (equivalenza alla scelta per l'attivita'
assistenziale esclusiva) non condiziona o correla l'esercizio
dell'opzione alla concreta disponibilita' delle strutture, per
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. sotto gli indicati profili.
La Sezione individua ancora una possibile non conformita', ai
principi affermati in Costituzione dall'art. 3, dell'art. 5 commi 7 e
8, del d.lgs. n. 517/99, nella parte in cui impone la detta opzione
relativamente al personale sanitario universitario, in quanto,
all'evidenza, discrimina detto personale rispetto a tutti gli altri
docenti universitari delle altre facolta' (giurisprudenza,
ingegneria, economia, ecc.) ai quali non e' imposta opzione alcuna in
ordine all'esercizio "intramurario o extramurario" dell'attivita'
professionale privata. Cio' malgrado la unicita' dello status di
professore universitario.
Il Collegio ritiene, ancora, che potrebbe essere non conforme ai
parametri costituzionali dettati dall'art. 33 Cost. l'art. 5, comma
7, del d.lgs. n. 517/1999, nella parte in cui impone la detta opzione
relativamente al personale sanitario universitario in uno con le
disposizioni allo stesso sottese, o comunque connesse (art. 5, commi
da 1 a 6 e da 8 a 11 e art. 3 in parte qua), in quanto sembra porsi
ex se indipendentemente cioe' dal profilo dalla necessita' di
prescrizione della previa individuazione delle strutture altresi' in
contrasto con il principio di autonomia universitaria nel
perseguimento dei fini istituzionali didattici e scientifici.
Stabilisce il comma 7 citato che "l'opzione per l'attivita'
assistenziale esclusiva e' requisito necessario per l'attribuzione ai
professori universitari di incarichi di direzione di struttura
nonche' dei programmi di cui al comma 4".
Detta disposizione indubbiamente incide sullo stato giuridico
degli interessati, atteso che le conseguenze derivanti alla posizione
degli stessi (cfr. in particolare commi 4, 5 e 6 dello stesso art. 5)
con riferimento ai programmi di cui al comma 4 che sono chiaramente
finalizzati "alla integrazione delle attivita' assistenziali,
didattiche e di ricerca con particolare riguardo alle innovazioni
tecnologiche ed assistenziali nonche' al coordinamento delle
attivita' sistematiche di revisione e valutazione della pratica
clinica ed assistenziale".
La preclusione della attribuzione della responsabilita' e della
gestione di detti programmi per i sanitari universitari non optanti
per l'attivita' assistenziale esclusiva appare con tutta evidenza
lesiva di quel principio di compenetrazione tra attivita' sanitaria
assistenziale e attivita' didattica e di ricerca scientifica che
costituisce dato caratterizzante l'attivita' dei sanitari
universitari e che trova tutela anche nei principi di autonomia
didattico scientifica di cui all'art. 33 della Costituzione.
Ad avviso della sezione anche la opzione stessa per l'attivita'
assistenziale esclusiva - tra l'altro irretrattabile ai sensi del
comma 10 del medesimo art. 5 (fatta eccezione per limitate specifiche
ipotesi) sembra vulnerare i principi di autonomia didattica
scientifica affermati dall'art. 33 della Costituzione.
L'opzione comporta l'assoggettamento dell'attivita' assistenziale
del sanitario universitario alle determinazioni organizzative
assistenziali del direttore generale dell'Azienda ospedaliera (sia
pure d'intesa con il rettore o su proposta del responsabile di
struttura complessa; cfr. commi 1, 2, 5, 6 dell'articolo 5 citato);
dell'adempimento delle attivita' assistenziali che pure si integrano
con quelle didattiche e di ricerca a norma del comma 2, dell'art. 5,
il personale universitario risponde al solo direttore generale, ai
sensi dello stesso comma; l'attribuzione e la revoca degli incarichi
di struttura semplice e degli incarichi di natura professionale e'
disposta dal direttore generale su proposta del responsabile della
struttura complessa di appartenenza del sanitario (comma 6);
l'incarico di direzione di struttura complessa e' attribuito e
revocato dal direttore generale sulla base di mera intesa con il
rettore, ai sensi del comma 5 (analogamente a quanto disposto per il
direttore del dipartimento ad attivita' integrata dall'asta dell'art.
3, comma 4.
Da quanto innanzi evidenziato discende la possibile incidenza
delle dette determinazioni del direttore generale sulle attribuzioni
in materia didattica e di ricerca riservate all'istituzione
universitaria, anche per cio' che riguarda l'attivita' di
programmazione di tali aspetti; la stessa collocazione funzionale
assistenziale per effetto della esercitata opzione, rimessa al
direttore generale, ben puo' incidere, in concreto, sulla liberta' di
insegnamento.
L'attivita' di insegnamento appare, all'evidenza, suscettibile di
condizionamenti in relazione alle determinazioni in materia
assistenziale di un direttore generale che ha come obiettivo
gestionale essenzialmente la realizzazione di un progetto di
assistenza sanitaria ospedaliera e non certo di un programma
universitario scientifico-didattico.
Rivestono, infatti, una posizione marginale, nel sistema
normativo in esame, gli organi istituzionali dell'universita' in
materia di coordinamento degli interessi che sono propri
dell'autonomia dell'istituzione (di insegnamento e ricerca
scientifica), posizione non bilanciata dalla previsione di
partecipazione (mediante intesa) del rettore alla nomina del
direttore del dipartimento ad attivita' integrata ex art. 3, comma 4,
quale centro di collegamento tra esistenza, didattica e ricerca.
Ancorche' tale organismo sia stato concepito in funzione del
necessario coordinamento e' fuori di dubbio che gli interessi
istituzionali dell'universita' restano comunque ampiamente
condizionati dalle scelte gestionali del direttore del dipartimento
in termini di programmazione, organizzazione e gestione
dell'attivita' di insegnamento e di aggiornamento e ricerca
scientifica che la Costituzione assegna all'autonomia
dell'Universita'.
Infatti il direttore del dipartimento assume la responsabilita'
gestionale nei confronti del direttore generale in ordine alla
razionale e corretta programmazione e gestione delle risorse
assegnate per la realizzazione degli obiettivi attribuiti, tenendo
anche conto della necessita' di soddisfare le peculiari esigenze
connesse alle attivita' didattiche e scientifiche, con cio'
conferendo nelle scelte decisionali priorita' ai profili
dell'assistenza rispetto a quelli della ricerca e della didattica, in
violazione del disposto dell'art. 6 citato della legge delega laddove
si intende assicurare lo svolgimento delle attivita' assistenziali
"funzionali alle esigenze della didattica e della ricerca" con
inversione quindi del processo logico voluto dal legislatore
delegante.
Quanto innanzi mette in dubbio, anche in via derivata, della
conformita' al dettato costituzionale delle norme in tema di
organizzazione interna delle aziende di cui l'art. 3 del decreto
legislativo in argomento per i riflessi sulla posizione dei sanitari
optanti per l'attivita' assistenziale esclusiva nella parte in cui
non prevedono una partecipazione diretta di organi universitari alle
scelte decisionali in tema di collegamento tra assistenza didattica e
ricerca.
Appare quindi non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 5, comma 7, del d.lgs. n. 517/1999 e
delle norme connesse e sottese in parte qua (art. 5, commi da l a 6 e
da 8 a l l e art. 3) per contrasto con l'art. 33 Cost.
Non sembra, altresi', che la delega ex art. 6, lett. c) contenuta
nella legge 30 novembre 1998, n. 419, abbia ad oggetto anche la
modificazione dello stato giuridico del personale sanitario
universitario.
Allorche' si va ad alterare, quantomeno per il personale
universitario non optante per l'attivita' assistenziale esclusiva, il
quadro di ragionevole compenetrazione tra attivita' didattico
scientifica e attivita' assistenziale, come consolidato anche dal
complessivo andamento della pluriennale legislazione in materia, si
incide sostanzialmente sulla particolare connotazione della posizione
dei sanitari universitari che costituisce il dato caratterizzante le
loro funzioni ed il conseguente stato giuridico (cfr. Corte cost.
n. 134/1997).
L'art. 6 della legge delega alla lett. c), si e' limitato a
demandare al legislatore delegato l'emanazione di "idonee
disposizioni in materia di personale" nel quadro dell'esigenza di
assicurare la "coerenza" tra l'attivita' assistenziale e quella di
formazione e ricerca e non ha inteso, ad avviso del Collegio,
consentire lo stravolgimento dello stato giuridico dei sanitari
universitari. Infatti l'oggetto della delega e' espressamente
definito nella prima parte del comma 1 laddove la delega stessa e'
intesa all'emanazione di decreti legislativi specificamente "volti a
ridefinire i rapporti tra Servizio sanitario nazionale e
universita'". Detti limiti appaiono, invece, superati.
Ne' e' riferibile ai professori universitari, per via
dell'inequivoco richiamo al "solo personale della dirigenza
sanitaria" in servizio al 31 dicembre 1998, il criterio direttivo di
cui all'art. 2, lettera q) della legge n. 419/1998 in ordine alla
previsione di modalita' per pervenire all'esclusivita' del rapporto
di lavoro quale scelta individuale.
Sembra quindi che possa configurarsi il contrasto della norma di
opzione e delle norme connesse o sottese innanzi specificate anche
con l'art. 76 Cost.
Rileva ancora la Sezione che potrebbe configurarsi il contrasto
tra l'art. 5 del d.lgs. n. 517/1999 piu' volte citato con l'art. 35
della Costituzione, atteso che i docenti che optassero per
l'esercizio dell'attivita' extramuraria sarebbero privati di una
delle tre attivita' istituzionali di cui il loro lavoro si compone.
Al Collegio inoltre appare non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' del citato art. 5 del d.lgs.
n. 517/1999 anche con riferimento all'art. 36 della Costituzione
avendo riguardo ai consistenti apporti economici di cui sarebbe
privato il docente optante per la prestazione "extramuraria"
(dimezzamento degli appannaggi e perdita degli incentivi).
Per innanzi esposte considerazioni va sollevata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 7 e 8, del d.lgs. 21
dicembre 1999, n. 517 per contrasto con gli artt. 3, 33, 35, 36, 76 e
97 della Costituzione, nonche' dell'art. 5, commi da 1 a 6 e da 8 a
11 e dell'art. 3 del d.lgs. n. 517/1999, in parte qua per contrasto
con gli artt. 33 e 76 della Costituzione.
Dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
legittimita' costituzionale delle innanzi indicate norme.