ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del regio
decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della
magistratura), promosso con ordinanza emessa l'11 luglio 2001 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, iscritta al n. 942 del
registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 48, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione della parte privata nel giudizio
principale, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2002 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Franco G. Scoca per la parte privata nel
giudizio principale e l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Chiamato a decidere sul ricorso proposto da un magistrato
contro il Consiglio superiore della magistratura per l'annullamento
della deliberazione con cui, in data 12 aprile 2001, era stato
disposto il suo trasferimento d'ufficio ai sensi dell'art. 2 del
regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della
magistratura), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sezione I, ha sollevato, su eccezione della difesa del ricorrente, in
riferimento agli articoli 3, 24, 104 e 107 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale del citato art. 2, nella
parte in cui esclude che il magistrato sottoposto al procedimento di
trasferimento d'ufficio possa farsi assistere da un avvocato.
In punto di rilevanza, il remittente premette che il Consiglio
superiore della magistratura aveva respinto la richiesta del
ricorrente di farsi assistere, per la propria difesa, da un avvocato
del libero Foro.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo ritiene
che le ragioni che hanno indotto questa Corte a dichiarare, con la
sentenza n. 497 del 2000, l'illegittimita' costituzionale dell'art.
34, comma 2, del r.d.lgs. 31 maggio 1946, n. 511, nella parte in cui
escludeva che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare
potesse farsi assistere da un avvocato, ricorrerebbero anche nel
procedimento di trasferimento d'ufficio, per incompatibilita'
ambientale, di cui all'art. 2 del citato r.d.lgs. n. 511 del 1946.
Benche' tale procedimento - argomenta il remittente - non abbia
carattere sanzionatorio, essendo preordinato a tutelare
l'indipendenza della funzione giurisdizionale nella sua oggettivita'
e potendo essere avviato anche in assenza di colpa del magistrato, il
trasferimento d'ufficio sarebbe comunque un provvedimento
suscettibile di incidere sullo status del magistrato, specie se si
considerano i riflessi che potrebbe avere nella valutazione di
idoneita' ad assumere la titolarita' di altri uffici giudiziari.
Sotto un convergente profilo, la disposizione censurata
colliderebbe con il principio di indipendenza della magistratura
enunciato nell'art. 104, primo comma, della Costituzione, e si
porrebbe inoltre in contrasto con la previsione dell'art. 107, primo
comma, Cost., secondo la quale i magistrati non possono essere
dispensati o sospesi dal servizio, ne' destinati ad altre sedi o
funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della
magistratura adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa
stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso.
2. - Si e' costituito in giudizio il magistrato sottoposto a
trasferimento d'ufficio ai sensi dell'art. 2 del r.d.lgs. n. 511 del
1946, chiedendo l'accoglimento della questione. Egli sostiene che la
sentenza di questa Corte n. 497 del 2000, sebbene riguardi il
procedimento disciplinare, contenga una massima di decisione
estensibile al procedimento di trasferimento d'ufficio per
incompatibilita' ambientale. Anche in tale ipotesi, infatti, il
magistrato interessato deve servirsi di un avvocato per ricorrere
davanti al giudice amministrativo e, in caso di accoglimento del suo
ricorso, egli deve tornare necessariamente all'autodifesa o
all'assistenza di un collega davanti al Consiglio superiore della
magistratura, con un dispendio di energie difensive del quale non
sarebbe ravvisabile alcun fondamento giustificativo.
Non diversamente da quanto accade nel procedimento disciplinare,
anche il provvedimento di cui all'art. 2 del r.d.lgs. n. 511 del 1946
potrebbe incidere sullo status del magistrato, come attesterebbero le
svariate delibere con le quali lo stesso Consiglio superiore della
magistratura ha riconosciuto al magistrato sottoposto al relativo
procedimento il diritto di essere sentito "con l'eventuale assistenza
di un altro magistrato" analogamente a quanto era all'epoca previsto
in relazione al procedimento disciplinare.
3. - E' intervenuto in giudizio anche il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
L'Avvocatura dello Stato pone al centro del suo argomentare la
diversa natura del procedimento disciplinare rispetto a quello di
trasferimento d'ufficio: mentre il primo avrebbe ad oggetto un vero e
proprio accertamento giurisdizionale della responsabilita' del
magistrato incolpato, quello di cui all'art. 2 del r.d.lgs. n. 511
del 1946 avrebbe natura amministrativa e potrebbe essere avviato
anche in relazione a fatti dei quali il magistrato non sia in alcun
modo responsabile e che tuttavia determinino una situazione di
incompatibilita' ambientale.
4. - In prossimita' della pubblica udienza, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato memoria nella quale svolge in
maniera ancor piu' articolata le suesposte deduzioni, ponendo in
rilievo come il procedimento disciplinare sia volto all'irrogazione
(eventuale) di una sanzione, mentre quello di trasferimento d'ufficio
miri ad eliminare il cosiddetto strepitus fori derivante da cause non
necessariamente ascrivibili ad una colpevole condotta del magistrato.
In definitiva, se il primo tenderebbe alla punizione del magistrato
colpevole della violazione dei propri doveri, il secondo sarebbe
finalizzato alla salvaguardia della serena amministrazione della
giustizia e del prestigio dell'ordine giudiziario.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita, in
riferimento agli articoli 3, 24, 104 e 107 della Costituzione, della
legittimita' costituzionale dell'art. 2 del regio decreto legislativo
31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), nella parte
in cui esclude che il magistrato sottoposto al procedimento di
trasferimento d'ufficio possa farsi assistere da un avvocato.
Ad avviso del remittente, la disposizione censurata sarebbe in
contrasto con gli articoli 3 e 24 della Costituzione, in quanto il
trasferimento per incompatibilita' ambientale, benche' non rivesta
carattere sanzionatorio, essendo preordinato a tutelare
l'indipendenza della funzione giurisdizionale nella sua oggettivita'
e potendo prescindere dalla colpa, sarebbe comunque un provvedimento
suscettibile di incidere sullo status del magistrato, anche con
riferimento ai riflessi che il provvedimento stesso potrebbe avere in
ordine alla sua idoneita' ad assumere la titolarita' di altri uffici
giudiziari. Ricorrerebbero, quindi, le medesime ragioni che hanno
indotto questa Corte a dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 34 del r.d.lgs. n. 511 del 1946, nella parte in cui
escludeva che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare
potesse farsi assistere da un avvocato (sentenza n. 497 del 2000).
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio rileva inoltre
che l'art. 2 del citato regio decreto, escludendo che il magistrato
sottoposto al procedimento di trasferimento d'ufficio possa farsi
assistere da un avvocato, non sarebbe compatibile ne' con l'art. 107,
primo comma, della Costituzione, il quale, nel prevedere
l'inamovibilita' dei magistrati, contiene anche un "richiamo alla
garanzia costituzionale del diritto di difesa", ne' con l'art. 104,
primo comma, della Costituzione, che sancisce il principio di
indipendenza della magistratura.
2. - La questione non e' fondata.
Nell'ordinanza di rimessione, il diritto del magistrato
sottoposto al procedimento di trasferimento di ufficio per
incompatibilita' ambientale, ex art. 2 del r.d.lgs. 31 maggio 1946,
n. 511, ad essere assistito da un avvocato del libero Foro e'
postulato quale naturale estensione dei principi affermati da questa
Corte nella sentenza n. 497 del 2000. Se tuttavia si considera che
quella sentenza procede dalla correlazione necessaria tra natura del
procedimento disciplinare a carico dei magistrati e tutela
giurisdizionale, una simile estensione non risulta costituzionalmente
necessaria.
Il cuore della argomentazione di quella sentenza stava tutto
nello stretto legame esistente tra il diritto di difesa e la
configurazione del procedimento disciplinare secondo paradigmi di
carattere giurisdizionale, preordinati al soddisfacimento della
duplice esigenza, da un lato, che il corretto svolgimento delle
funzioni giudiziarie sia tutelato nella forma piu' confacente alla
posizione costituzionale della magistratura e al suo statuto di
indipendenza e, dall'altro, che al magistrato, incolpato di aver
commesso un illecito, sia riconosciuto quell'insieme di garanzie che
solo la giurisdizione puo' assicurare. Entrambe le esigenze sottese
alla giurisdizionalizzazione della responsabilita' disciplinare
conducono a riconoscere al magistrato sottoposto al relativo
procedimento la facolta' di avvalersi di un difensore di professione
anziche' consentirgli soltanto la nomina di un difensore "interno",
appartenente all'ordine giudiziario.
Non puo', al contrario, dirsi che abbia carattere giurisdizionale
il procedimento di trasferimento di ufficio, nel quale non e' un
illecito compiuto dal magistrato che viene immediatamente in rilievo,
ma una situazione obiettiva che si determina nell'ufficio ove egli
esercita le sue funzioni. Regolato dal legislatore solo per sommi
capi e con disciplina che precede l'entrata in vigore della
Costituzione del 1948, l'attuale assetto di tale procedimento e' il
risultato anche di atti organizzativi del Consiglio superiore della
magistratura, che ha adottato uno schema tipico del procedimento
amministrativo. L'assenza di una deliberazione in camera di consiglio
e il suo svolgersi, nella fase culminante, in sedute dell'assemblea,
nelle quali ciascun componente del Consiglio puo' intervenire e
manifestare, di regola pubblicamente, la propria opinione, e che sono
destinate a concludersi con una votazione pubblica, sulla proposta di
una commissione referente, imprimono al procedimento connotati non
assimilabili all'attivita' giurisdizionale, come dimostrato anche dal
fatto che il provvedimento finale e' esternato con decreto del
Presidente della Repubblica.
Se queste sono le caratteristiche del procedimento, e' da
ritenere per esso sufficiente la regola del contraddittorio, nella
sua accezione di previa audizione del soggetto interessato, che nel
nostro Stato democratico si eleva a principio di tendenziale
osservanza in tutti i casi in cui il provvedimento sia suscettibile
di incidere su situazioni soggettive. E' in conformita' a tale
principio che l'art. 4 del r.d.lgs. n. 511 del 1946 prescrive che
dell'avvio del procedimento per trasferimento d'ufficio sia data
comunicazione all'interessato e che questi abbia diritto di prendere
visione e di estrarre copia degli atti, nonche' di essere sentito
personalmente. Sulla base di tale scarna previsione legislativa il
Consiglio superiore della magistratura, a maggior salvaguardia del
magistrato, ha previsto, con atti di organizzazione interna, che egli
possa essere assistito da un collega. L'ulteriore eventualita' che il
magistrato interessato possa scegliere un difensore professionale,
avvocato del libero Foro, sebbene non sia impedita dalla formulazione
dell'art. 4, non e' costituzionalmente imposta e non risponde
all'attuale configurazione del procedimento per trasferimento
d'ufficio. La previsione di una difesa personale o a mezzo di altro
magistrato appare infatti idonea ad assicurare il nucleo minimo di
difesa richiesto dall'art. 107, primo comma, della Costituzione nei
procedimenti amministrativi che possono approdare al trasferimento
d'ufficio. La pienezza della tutela giurisdizionale e' assicurata
nella fase di giudizio vera e propria che puo' seguire al
procedimento amministrativo in virtu' dell'esercizio del diritto di
impugnazione spettante al magistrato. E' infatti questo lo specifico
strumento indicato dalla Corte, fin dalla sentenza n. 44 del 1968,
come idoneo a realizzare, per gli appartenenti alla magistratura,
quella ampiezza di tutela giurisdizionale, coessenziale allo Stato di
diritto, nei confronti delle possibili violazioni di legge da parte
del Consiglio superiore della magistratura. Si aggiunga che davanti
al giudice amministrativo puo' venire in considerazione non solo la
violazione di legge ma anche l'eccesso di potere, il quale,
denunciato in alcuna delle sue figure sintomatiche, consente al
giudice un penetrante sindacato sul provvedimento di trasferimento di
ufficio per incompatibilita' ambientale.