Ricorso per la Regione Basilicata, in persona del legale
rappresentante, Filippo Bubbico, rappresentata e difesa, in virtu' di
mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti Mirella Viggiani,
Maria Carmela Santoro e Fernanda Cariati, giusta deliberazione della
Giunta regionale n. 1972 del 28 ottobre 2002 ed elettivamente
domiciliata in Roma, presso l'ufficio di rappresentanza della Regione
Basilicata, alla via Nizza n. 56;
Contro il Presidente del consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo 4 settembre 2002, n. 198, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale del 13 settembre 2002, avente ad oggetto "Disposizioni
volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo
del Paese a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001,
n. 443", limitatamente alle previsioni di cui agli artt. 1, 3, 7,
comma 5 e 9, comma 3.
F a t t o
Con la legge 21 dicembre 2001, n. 443 il Parlamento conferiva
delega legislativa al Governo in materia di infrastrutture e
insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attivita' produttive.
La delega aveva ad oggetto l'emanazione, nell'arco di dodici mesi
dall'entrata in vigore della legge, di uno o piu' decreti legislativi
intesi a definire, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali
delle Regioni, un quadro normativo per la celere realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici.
L'individuazione di tali infrastrutture e insediamenti sarebbe
avvenuta all'esito di un procedimento complesso cui avrebbero
partecipato, con finzioni propositive o consultive, le
amministrazioni regionali interessate.
La legge delega abilitava altresi' il Governo a riformare con le
norme delegate le procedure per la valutazione di impatto ambientale
e l'autorizzazione integrata ambientale, limitatamente alle opere
oggetto di individuazione, nonche' a derogare talune previsioni della
legge 11 febbraio 1994, n. 109, nel rispetto dei principi e criteri
direttivi che contestualmente venivano dettati.
Si stabiliva, ancora, che, in sede di prima applicazione, il
programma col quale si sarebbero individuate le infrastrutture e gli
insediamenti produttivi strategici avrebbe dovuto essere approvato
dal CIPE entro il 31 dicembre 2001.
Con deliberazione del 21 dicembre 2001 il CIPE approvava il
programma ma, con riguardo al compatto delle telecomunicazioni
ometteva di individuare alcuna infrastruttura, limitandosi ad
approvare solo un'ipotesi delle risorse finanziarie occorrenti e
rinviando ad una successiva intesa con le Regioni l'effettiva
individuazione delle opere, la loro localizzazione e le modalita' di
realizzazione.
Con il decreto legislativo 13 settembre 2002, n. 198, in asserita
attuazione della delega, il Governo ha emanato disposizioni che
disciplinano in dettaglio le procedure per la realizzazione degli
impianti di telecomunicazione strategici, arrogandosi prerogative che
gli erano precluse dalla norma attributiva del potere esercitato e
invadendo ambiti di competenza rimessi dalla Costituzione alla
potesta' legislativa delle Regioni.
D i r i t t o
Illegittimita' dell'art. 1 per violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, della Costituzione.
L'art. 1 del decreto legislativo n. 198/2002 indica gli obiettivi
che la normativa, nel dettare principi fondamentali in materia di
installazione e modifica delle categorie di infrastrutture di
telecomunicazione considerate strategiche, intende perseguire.
La legge n. 443/2001, che il Governo pone a fondamento della
delega esercitata, non contiene criteri direttivi finalizzati
all'emanazione di norme in materia di infrastrutture di
telecomunicazione, ma attiene genericamente a definire un quadro
normativo sulla cui scorta pervenire alla realizzazione di
insediamenti produttivi strategici, previa l'individuazione specifica
degli interventi da eseguire in un programma da formularsi con il
concorso delle Regioni, la cui approvazione e' stata rimessa al CIPE.
Antecedente logico della disciplina giuridica cui uniformare
l'esecuzione degli interventi era quindi, nelle intenzioni del
legislatore che ha conferito la delega, la preventiva, specifica
indicazione delle opere da realizzare. Per quanto attiene al settore
delle telecomunicazioni, che il decreto legislativo qui contestato ha
dettagliatamente regolato, non si e' mai proceduto all'individuazione
degli interventi, attesoche' la delibera CIPE del 21 dicembre 2001,
nell'approvare il programma delle infrastrutture strategiche, si e'
limitato a riassumere genericamente i piani di investimento dei
principali operatori privati senza effettivamente precisare gli
interventi da realizzare, adempimenti di cui ha rinviato l'attuazione
alla successiva intesa con le Regioni.
La legge delega deve ritenersi percio' violata in quanto il
Governo ha assunto il provvedimento legislativo andando a
disciplinare un oggetto estraneo a quello che aveva trovato
definizione nella legge delega o, quanto meno, estendendo
arbitrariamente l'esercizio della potesta' legislativa delegata a
materia rispetto alla quale non si erano realizzati i presupposti cui
il Parlamento aveva subordinato l'attribuzione della medesima
potesta'.
Ne' puo' ritenersi che l'omessa individuazione delle
infrastrutture strategiche nel comparto delle telecomunicazioni,
preliminare adempimento all'emanazione della disciplina legislativa
concernente la loro concreta realizzazione, potrebbe essere
sostituita da modalita' diverse da quelle previste nella legge di
delega perche' questa scandisce i diversi passaggi, non ammettendo
forme equipollenti ne' del programma di individuazione delle opere,
ne' della partecipazione delle Regioni al procedimento di allocazione
delle infrastrutture e insediamenti produttivi.
L'Ecc.ma Corte ha piu' volte affermato (per tutte sent.
n. 503/2000) che il vizio di eccesso di delega di un decreto
legislativo puo' essere invocato dalle Regioni a fondamento di
questioni di legittimita' costituzionale sollevate in via principale
nei confronti di una legge dello Stato quando 1a violazione
denunciata sia in astratto suscettibile di tradursi in una lesione
delle attribuzioni regionali.
Nel caso di specie il decreto legislativo n. 198/2002,
esorbitando dai limiti della delega conferita, indice su competenze
regionali costituzionalmente garantite laddove, come enunciato
nell'art. 1, interviene a disciplinare con l'intento di
razionalizzarle, le procedure autorizzatorie per l'installazione di
impianti di telecomunicazioni peraltro da poco demandate alle Regioni
con la legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 in ossequio a criteri di
snellimento e semplificazione amministrativa.
La lesione che la competenza legislativa regionale subisce per
effetto delle norme impugnate motiva e legittima anche, sotto il
profilo dell'ammissibilita', la censura di violazione degli artt. 76,
2 e 77 della Costituzione.
Illegittimita' costituzione dell'art. 3 del d.lgs. n. 198/2002 per
contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Le norme dell'art. 3 del d.lgs. n. 198/2002 risultano invasive
della competenza legislativa concorrente della Regione in materia di
ordinamento della comunicazione e di governo del territorio.
Al primo comma viene previsto che le categorie di infrastrutture
di telecomunicazioni considerate strategiche ex art. 1, legge
n. 443/2001 sono opere di interesse nazionale, realizzabili
unicamente sulla base delle procedure definite dallo stesso decreto,
anche in deroga alle disposizioni di cui all'art. 8, comma 1, lettera
c), della legge n. 36/2001.
Al successivo secondo comma si stabilisce che le infrastrutture
di cui all'art. 4 ovvero le infrastrutture di telecomunicazione per
impianti radioelettrici sono compatibili con qualsiasi destinazione
urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio
comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ad ogni altra
disposizione di legge o di regolamento.
Da ultimo, al terzo comma, si prescrive che le infrastrutture di
cui agli artt. 7, 8 e 9 sono assimilate ad ogni effetto alle opere di
urbanizzazione primaria di cui all'art. 16, comma 7, d.P.R.
n. 380/2001 (peraltro non ancora in vigore) e che alle stesse si
applica la normativa vigente in materia. L'art. 117 della
Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001,
conferisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva nelle
materie elencate al secondo comma, attribuendo alla Regione il potere
legislativo concorrente nelle materie elencate relativamente alle
quali rimane riservata allo Stato solo la determinazione dei principi
fondamentali e il potere legislativo esclusivo determinato, in via
residuale, in tutte le altre materie.
Nella formulazione del terzo comma dell'art. 117 Cost., fra le
materie assegnate alla competenza concorrente della Regione,
rientrano sia l'ordinamento della comunicazione che il governo del
territorio.
Per individuare l'ambito dell'ordinamento della comunicazione
occorre richiamarsi alla legge n. 249/1997, che costituisce il primo
ed unico riferimento legislativo in materia, la quale, nell'adottare
il termine "comunicazioni", ha inteso applicarlo sia al settore delle
telecomunicazioni sia a quello radiotelevisivo.
L'intervento legislativo in via esclusiva dello Stato in subiecta
materia si sarebbe potuto giustificare se incidente sui diritti
costituzionalmente riconosciuti dagli artt. 15 e 21 della
Costituzione, e cio' la liberta' di comunicazione e la liberta' di
manifestazione del pensiero ovvero per garantire l'individuazione dei
criteri essenziali di godimento di quei diritti. Nulla di tutto
questo e' invece oggetto della norma contestata che, al fine di
dettare le procedure accelerate per la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazione, sottrae questi interventi alle
vigenti norme in materia di procedure concessorie ed autorizzatorie
gia' attestate alla sfera di competenza regionale. In tal modo il
legislatore delegato si e' indebitamente appropriato, per il
soddisfacimento di quali interessi non e' dato sapere, di funzioni
che per ragioni di speditezza ed economicita' dell'azione
amministrativa si era scelto di porre in capo alle Regioni.
In definitiva, in mancanza di principi in materia di ordinamento
della comunicazione gia' esistenti al momento di entrata in vigore
della legge costituzionale n. 3/2001 e prima che questi siano
dettati, sono stati individuati procedimenti amministrativi che,
stante l'attribuzione della potesta' legislativa al riguardo in
favore delle Regioni, non potevano che promanare unicamente
dall'esercizio di quest'ultima.
L'articolo in esame si presenta illegittimo anche per violazione
della potesta' legislativa concorrente di cui risulta titolare la
Regione in materia di governo del territorio.
La norma, rendendo ingiustificatamente compatibili le
infrastrutture di cui si tratta con ogni destinazione urbanistica,
vanifica ogni previsione di pianificazione territoriale, anche a
livello comunale, attribuendo alla localizzazione dell'infrastruttura
carattere di prevalenza sugli strumenti programmatori di cui si sono
dotati gli enti locali, con quali possibili ricadute sugli assetti
gia' definiti e' facile immaginare.
In sostanza, ci troviamo anche qui di fronte ad una disciplina di
dettaglio illegittimamente invasiva delle prerogative regionali
rispetto alla quale si invoca il ripristino della legittimita'
violata da parte di codesto Supremo Giudice.
Illegittimita' costituzione degli artt. 7, quinto comma e 9, terzo
comma per violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione.
L'art. 7, V comma, del provvedimento legislativo prevede che,
nell'ambito della conferenza di servizi che si sia espressa
positivamente sulla installazione di infrastrutture di
telecomunicazione che presupponga la realizzazione di opere civili o
l'effettuazione di scavi e l'occupazione di suolo pubblico, se
sussiste il dissenso motivato di un'amministrazione preposta alla
tutela ambientale o alla tutela della salute o alla tutela del
patrimonio storico-artistico, la decisione e' rimessa al Presidente
del Consiglio dei ministri con applicazione, verificatane la
compatibilita', delle disposizioni contenute agli artt. 14 e seguenti
della legge n. 241/1990.
Analoga disposizione, in caso di dissenso da parte del soggetto
preposto alla tutela ambientale o della salute o del patrimonio
storico-artistico, si rinviene al terzo comma del successivo art. 9
che contempla anch'esso la convocazione di una conferenza di servizi
relativamente all'istanza di installazione di infrastrutture di
telecomunicazione da eseguirsi su aree di proprieta' di piu' enti
pubblici o privati. Anche in quest'ipotesi il legislatore delegato ha
ritenuto discriminante per il superamento del dissenso la decisione
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il conferimento al Presidente del Coniglio dei ministri della
potesta' di adottare la decisione, intesa a dirimere il contrasto fra
le amministrazioni interessate, espropria e svilisce le prerogative a
queste riconosciute in contrasto peraltro anche con la previsione
della legge n. 241/1990 che abilita a tanto il Consiglio dei ministri
solo ove l'amministrazione dissenziente o procedente sia
un'amministrazione statale e non anche nelle altre ipotesi, nelle
quali legittima i competenti organi collegiali esecutivi degli enti
territoriali.
Anche queste disposizioni si appalesano lesive della potesta'
legislativa concorrente regionale di cui al terzo comma dell'art. 117
della Costituzione in materia di governo del territorio e di tutela
della salute.
Per quanto attiene alla violazione delle competenze in materia di
governo del territorio valgono anche qui le argomentazioni in
precedenza esposte.
Il legislatore delegato viola ogni attribuzione costituzionale
nella materia predetta come in quella della tutela della salute.
E' vero, cosi' come sostenuto dalla sentenza n. 407/2002 della
Corte costituzionale, relativamente alla tutela ambientale, che vi
sono dei valori, tutelabili trasversalmente, attraverso l'esercizio
di competenze da parte di soggetti diversi, ma e' pur vero che la
commistione, peraltro sine causa, degli ambiti di competenza non
giova alla chiarezza dei rapporti tra i diversi soggetti preposti e
deve quindi trovare una linea di demarcazione che impedisca, com'e'
avvenuto, indebite invasioni di campo.
La giustificazione dell'esercizio del potere deve essere, per
forza di cose, necessariamente espressa; innanzitutto attraverso il
richiamo ai valori che si intendono garantire e che trovano tutela
nell'esercizio delle prerogative attribuite all'uno o all'altro
soggetto; diversamente si corre il rischio di vedere snaturati i
poteri conferiti, in spregio al principio della certezza del diritto.
Le norme che si censurano attengono a materie attribuite alla
potesta' legislativa delle regioni; non contengono principi
fondamentali e non esprimono ne' contengono ragioni giustificatrici
della invasione, da parte del legislatore delegato, delle competenze
di cui si assume la violazione.