ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito nella
legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 15 dicembre 1993, n. 453, recante
disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei
conti), come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge
23 ottobre 1996 n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di
ordinamento della Corte dei conti), convertito nella legge
20 dicembre 1996, n. 639 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante disposizioni
urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), promosso
con ordinanza emessa il 4 marzo 2002 dalla Corte dei conti - sezione
giurisdizionale per la Regione Puglia, nel giudizio di
responsabilita' a carico di Antonio Lonigro ed altri, iscritta al
n. 285 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 24, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 23 ottobre 2002 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia, con ordinanza del 4 marzo 2002, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge
14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis,
della legge 20 dicembre 1996, n. 639 (recte: dell'art. 5, comma 1,
del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge
14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge
20 dicembre 1996, n. 639), nella parte in cui non prevede che
l'istanza di proroga per l'emissione dell'atto di citazione debba
essere notificata al presunto responsabile, per contrasto con
l'art. 111 della Costituzione, nel testo novellato dalla legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del
giusto processo nell'art. 111 della Costituzione), sotto il profilo
della violazione del principio del contraddittorio.
1.2. - Il giudice a quo riferisce di essere stato investito, nel
corso di un giudizio di responsabilita' a carico di taluni ex
amministratori del comune di Valenzano, dell'eccezione di
inammissibilita' dell'atto di citazione, formulata da uno dei
convenuti, per omessa notifica dell'istanza di proroga - poi accolta
dalla Sezione - per l'emissione dell'atto di citazione avanzata dal
Procuratore regionale ai sensi dell'art. 5, comma 1, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge
14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge
20 dicembre 1996, n. 639.
Tale eccezione di inammissibilita' non e' stata ritenuta
accoglibile dal remittente, stante "l'insormontabilita' del dato
normativo", che "non prevede alcun onere o obbligo per il P.M.
contabile di notificare l'istanza di proroga al convenuto", e tenuto
conto dell'orientamento in tal senso maturato dalla prevalente
giurisprudenza sia delle Sezioni riunite che delle Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti.
1.3. - Sennonche', la disposizione normativa in questione non e'
apparsa al giudice a quo compatibile con l'art. 111 della
Costituzione sotto il profilo della garanzia del contraddittorio,
nella considerazione che la fase introdotta dall'istanza di proroga,
a differenza di quella cui da' luogo l'invito a dedurre, ha "indubbia
natura processuale"; considerato che il medesimo art. 5, comma 1, del
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge
14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge
20 dicembre 1996, n. 639, "prevede il controllo del giudice contabile
sull'istanza di proroga, il quale puo' avere due esiti:
autorizzazione o mancata autorizzazione alla proroga".
Da tale premessa deriverebbe - secondo il remittente - che anche
nella fase processuale originata dall'istanza di proroga debba essere
realizzato il contraddittorio, assicurando ai convenuti le garanzie
minime necessarie perche' si possa definire "giusto" il processo, e
cioe' la conoscenza dell'atto introduttivo del giudizio e
"l'eguaglianza delle armi", nonche' la pari possibilita' di influire,
con argomentazioni, deduzioni e prove, sulla formazione del
convincimento del giudice.
1.4. - Sulla base di tali argomentazioni, e' stata ritenuta non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,
convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito
dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543,
convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, in relazione
all'art. 111 della Costituzione, sotto il profilo della violazione
del principio del contraddittorio, non valendo in contrario la tesi
che, comunque, nessun nocumento puo' derivare al presunto
responsabile, dal momento che soltanto con la vocatio in judicium si
realizza la chiamata a difendersi da parte del destinatario della
citazione; cio' in quanto, alla luce dell'art. 111 della
Costituzione, il contraddittorio va inquadrato fra le garanzie
oggettive e strutturali concernenti la giurisdizione, a differenza
del diritto di difesa, che e' garanzia soggettiva, "pur
rappresentando la "difesa un insopprimibile strumento di attuazione
del contraddittorio".
1.5. - La prospettata questione di costituzionalita' e' apparsa
altresi' rilevante nel giudizio a quo, in quanto pregiudiziale ai
fini di decidere l'eccezione di inammissibilita' avanzata da uno dei
convenuti; infatti, la carenza di contraddittorio riscontrabile nel
segmento procedimentale all'esame potrebbe implicare l'inefficacia
dell'assentita proroga del termine per l'emissione dell'atto di
citazione, con riflessi sulla tempestivita' dell'atto introduttivo
del giudizio di responsabilita'.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con memoria del 9 luglio
2002, e' intervenuto nel giudizio cosi' promosso, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza della
questione nel giudizio a quo o infondata nel merito, in quanto la
fase originata dall'istanza di proroga del termine per l'emissione
dell'atto di citazione avrebbe natura pre-processuale, non essendo
resa nell'ambito del giudizio di responsabilita' che inizia solo con
la citazione.
Considerato in diritto
1. - Come agevolmente si evince da quanto esposto in narrativa,
la questione di legittimita' costituzionale prospettata dal giudice a
quo poggia sull'affermazione che quel segmento procedimentale
antecedente all'emanazione dell'atto di citazione, che va dalla
presentazione dell'istanza di proroga da parte del pubblico ministero
fino all'autorizzazione o alla mancata autorizzazione della proroga
stessa da parte della Sezione, ha natura processuale: di qui la
necessita' del contraddittorio nell'ambito di questo sub-procedimento
e di qui la conseguenza necessaria di una notifica dell'istanza di
proroga da parte del pubblico ministero alle parti interessate. La
mancata previsione legislativa di un obbligo di notifica, impedendo
il contraddittorio delle parti, si porrebbe in contrasto con
l'art. 111 della Costituzione, nel testo novellato dalla legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.
2. - La questione non e' fondata.
Questa Corte, con la sentenza n. 163 del 1997, ha avuto modo di
precisare che l'invito a dedurre - in quanto diretto all'acquisizione
di ulteriori elementi in vista delle determinazioni del pubblico
ministero - attiene ad una fase del procedimento avente natura
pre-processuale, sicche' l'effettiva proposizione dell'azione di
responsabilita' e' del tutto eventuale e solo con l'atto di citazione
il giudice e' investito della causa ed ha inizio il relativo giudizio
(analogamente, sentenza n. 415 del 1995).
Nel ritenere la natura pre-processuale della fase che precede la
notifica dell'atto di citazione, questa Corte ha preso le mosse dalla
giurisprudenza contabile, la quale ne trae la conseguenza che
l'invito a dedurre non valga a conferire al presunto responsabile del
danno la qualita' di parte e, quindi, a rendere necessaria la
notifica ad esso dell'istanza di proroga proposta dal pubblico
ministero.
Ora, se si segue la giurisprudenza della Corte dei conti secondo
cui la decisione sull'istanza di proroga e' reclamabile al collegio,
ai sensi dell'art. 739 cod. proc. civ., nel termine di dieci giorni
dalla avvenuta conoscenza del decreto, il presunto responsabile del
danno dispone di uno strumento processuale utilizzabile per dolersi
della concessa proroga; e la possibilita' di instaurare il
contraddittorio su questa esclude il denunciato vizio di legittimita'
costituzionale, ben potendo il legislatore differire il
contraddittorio ad un momento successivo al provvedimento di adozione
della proroga.
Qualora, poi, si ritenesse estraneo alla fase pre-processuale
l'istituto del reclamo, introdotto in via pretoria dalla
giurisprudenza contabile, dovrebbe concludersi che l'eventuale
illegittimita' del provvedimento concessivo della proroga potrebbe
essere dedotta nella fase pienamente processuale iniziata con l'atto
di citazione.
Nell'un caso e nell'altro, la posizione del presunto responsabile
del danno non risulterebbe compromessa, nemmeno sotto il profilo
della certezza rispetto all'iniziativa del pubblico ministero,
poiche', ove non riceva l'atto di citazione entro centosessantacinque
giorni dall'invito a dedurre, egli potra' verificare se sia stata
disposta l'archiviazione, ovvero concessa la proroga. Il presunto
responsabile del danno verrebbe cosi' gravato di un onere di
attivita' non eccedente il limite della ragionevolezza e che pertanto
non incide negativamente sul suo diritto di difesa.