ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 15 e 66,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986,
n. 131 (Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro), promosso con ordinanza emessa il 13 giugno
2001 dal Tribunale di Roma sul ricorso proposto da Olga D'Aiello
contro il cancelliere del Tribunale di Roma, iscritta al n. 716 del
registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, 1a serie speciale, dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di Olga D'Aiello, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi l'avvocato Nicolo' Paoletti per Olga D'Aiello e l'avvocato
dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 13 giugno 2001, iscritta al n. 716 r.o.
del 2001, il Presidente del Tribunale di Roma, nel corso di un
procedimento introdotto avverso il rifiuto, da parte del cancelliere
dello stesso tribunale, di rilasciare copia autentica di una sentenza
pronunciata in una controversia civile, ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3 e 24 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 15 e 66 del decreto del Presidente
della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni concernenti l'imposta di registro), "nella parte
in cui non consentono il rilascio della copia esecutiva se non dopo
il pagamento dell'imposta di registro".
Riferisce il rimettente che il procedimento e' stato instaurato,
ai sensi dell'art. 745 del codice di procedura civile, da Olga
D'Aiello, vedova del regista Pietro Germi, avverso il rifiuto del
cancelliere del tribunale di rilasciare copia autentica della
sentenza n. 33737 del 2000, munita della formula esecutiva, con la
quale era stata accolta (con il favore delle spese per lire 12.
300.000 ed il riconoscimento degli interessi legali dal 30 luglio
1997) la domanda da lei proposta contro l'avvocato Galli, per
ottenere la restituzione della somma di lire 2.424.480.000, a suo
tempo affidata al medesimo per l'amministrazione del proprio
patrimonio, alla quale non poteva provvedere per la propria complessa
situazione familiare.
Il rilascio della copia della sentenza e' stato chiesto dalla
D'Aiello per procedere ad un'azione esecutiva nei confronti del
debitore ed il cancelliere ha dichiarato di non poter rilasciare la
copia, adducendo che l'art. 66, comma 1, del citato d.P.R. impedisce
il rilascio di copia esecutiva di una sentenza senza previo pagamento
al fisco dell'imposta di registro, ammontante nella specie a lire
81.870.000.
Nel proporre il ricorso ex art. 745 del codice di procedura
civile, la D'Aiello, adducendo di non disporre della somma dovuta a
titolo di imposta, ha prospettato la questione di costituzionalita'.
Tanto premesso sulla vicenda processuale, il rimettente rileva
preliminarmente di essere legittimato a sollevare la questione di
legittimita' costituzionale, giacche' la Corte costituzionale nella
sentenza n. 414 del 1989, e la Corte di cassazione nella sentenza
20 marzo 1986, n. 1973, hanno riconosciuto natura giurisdizionale al
procedimento ex art. 745 citato quando sia instaurato avverso il
rifiuto del cancelliere di rilasciare copia esecutiva di una
sentenza.
In punto di non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente, dopo avere rilevato che il disposto dell'art. 66 citato
e' in contrasto "con il principio di eguaglianza, con il principio di
ragionevolezza nonche' con il diritto alla tutela giurisdizionale",
osserva che, pur essendo prevista dall'art. 15 del d.P.R. citato la
possibilita' della registrazione d'ufficio in caso di mancata
richiesta da parte dei soggetti indicati nell'art. 10 del d.P.R. (e
contestuale deposito della somma), essa e' comunque subordinata
espressamente alla "previa riscossione dell'imposta dovuta", onde
resterebbe fermo che il mancato pagamento dell'imposta impedisce la
registrazione e, quindi, la possibilita' del rilascio della copia da
parte del cancelliere.
Il contrasto del citato art. 66, comma 1, con il principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. emergerebbe per la differenza di
trattamento che vi sarebbe fra il cittadino che sia in grado di
pagare immediatamente l'imposta di registro (al quale sarebbe
consentito, proprio in conseguenza delle sue condizioni economiche,
di intraprendere un'azione giudiziaria esecutiva) e quello che non
abbia i mezzi sufficienti per fare tale pagamento (al quale, invece,
la possibilita' di intraprendere tale azione sarebbe resa difficile e
talvolta impossibile in forza di un presupposto stabilito dalla legge
e consistente nell'onere di versare una somma eventualmente, come nel
caso di specie, assai ingente).
Questi rilievi sono dal rimettente ritenuti idonei a giustificare
anche la censura ex art. 24 Cost., posto che in tale norma - come la
Corte costituzionale avrebbe riconosciuto nella sentenza n. 21 del
1961 nel dichiarare l'incostituzionalita' del solve et repete - il
diritto di agire in giudizio e' garantito a tutti allo scopo di
assicurare l'uguaglianza di diritto e di fatto dei cittadini in
ordine alla possibilita' di ottenere tutela giurisdizionale. Il
fondamentale diritto alla difesa, secondo il rimettente, non potrebbe
essere condizionato al pagamento di un'imposta ed a conferma di tale
convincimento il rimettente richiama la sentenza di questa Corte n. 8
del 1993 nel punto in cui ha ritenuto che, non essendo il mancato od
insufficiente pagamento dell'imposta di bollo ostativo alla
produzione in giudizio di documenti e di difese scritte, resterebbe
escluso che tale forma di imposizione possa precludere o pregiudicare
il diritto di agire in giudizio riconosciuto dall'art. 24, primo
comma, della Costituzione.
In ordine alla violazione del principio di ragionevolezza, il
rimettente rileva che sarebbe dimostrata dal fatto che la ricorrente,
"dopo avere consegnato tutto il denaro che possedeva al proprio
avvocato, si trova nell'impossibilita' di ottenerne la materiale
restituzione, in quanto ... non possiede l'ulteriore somma per
provvedere alla registrazione della sentenza di condanna" emessa nei
confronti di detto avvocato.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, che ha
depositato memoria, nella quale ha sostenuto che la sollevata
questione sarebbe infondata, in base ai principi affermati dalla
Corte in ordine "al problema degli oneri fiscali in relazione al
diritto di agire in giudizio". Al riguardo, viene riprodotto un ampio
passo della motivazione della sentenza di questa Corte n. 7 del 1999,
nel quale, facendo riferimento alle sentenze della stessa Corte n. 45
del 1963 e n. 157 del 1969, si e' fra l'altro precisato che la
Costituzione non vieta di imporre prestazioni fiscali in stretta e
razionale correlazione con il processo, sia che configurino vere e
proprie tasse giudiziarie, sia che abbiano riguardo all'uso di
documenti necessari alla pronuncia del giudice, nonche' che
l'interesse alla riscossione dei tributi e' dall'art. 53 Cost. posto
sullo stesso piano di ogni diritto individuale. Proprio la
costituzionalizzazione di tale ultimo interesse, secondo
l'interveniente, giustificherebbe una disposizione come l'art. 66,
comma 1, del d.P.R. n. 131 del 1986.
D'altro canto, il rimettente non avrebbe considerato che tale
d.P.R. prevede delle deroghe al principio espresso da detta norma,
"consentendo in alcuni eccezionali casi di evitare il pagamento
dell'imposta di registro", come nell'ipotesi - prevista dall'art. 59,
comma 1, del d.P.R. di registrazione a debito delle sentenze emesse
nei confronti di soggetti ammessi al gratuito patrocinio, ai sensi
del regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3282 (Approvazione del testo
di legge sul gratuito patrocinio), nonche' ai sensi degli articoli
15-bis e seguenti della legge 30 luglio 1990, n. 217 (Istituzione del
patrocinio a spese dello Stato per i non abbienti), nel testo
introdotto dall'art. 13 della legge 29 marzo 2001, n. 134 (Modifiche
alla legge 30 luglio 1990, n. 217, recante istituzione del patrocinio
a spese dello Stato per i non abbienti), nonche' in quella di cui al
punto d) del medesimo art. 59, concernente le sentenze che condannano
al risarcimento del danno prodotto da fatti costituenti reato. In
questi due casi il legislatore, nell'esercizio della sua
discrezionalita', avrebbe individuato due fattispecie nelle quali
l'interesse alla riscossione delle imposte non puo' prevalere di
fronte a situazioni particolari, in cui, rispettivamente, la
situazione di indigenza del soggetto sia tale per cui il pagamento
del tributo si rivelerebbe un ostacolo insormontabile all'esercizio
dell'azione, e l'esercizio dell'azione e' finalizzato al ripristino
di una situazione patrimoniale lesa da un illecito penale. Altre
deroghe, "pero' al solo rilascio di copia autentica della sentenza
previo pagamento dell'imposta", sarebbero contenute, inoltre, nello
stesso comma 2 dell'art. 66.
Al di fuori dei casi previsti, l'interesse alla riscossione
dovrebbe, invece, prevalere e, del resto, non potrebbe ammettersi che
la Corte possa introdurne altri. La lesione dell'art. 3 Cost., sotto
il profilo della disparita' di trattamento, sarebbe insussistente,
essendosene il legislatore fatto carico con la disciplina del
gratuito patrocinio. Quella dell'art. 24 Cost. a sua volta sarebbe
insussistente, alla stregua di quanto affermato da questa Corte
nell'ord. n. 215 del 2000, osservando che "il rischio per l'attore
vittorioso di dover pagare l'imposta di registro, se rientra nel
generale calcolo di convenienza sull'esercizio dell'azione
giudiziaria, non si traduce, per cio' solo, in un impedimento alla
tutela giurisdizionale dei propri diritti".
3. - Si e' costituita la parte privata Olga D'Aiello, depositando
memoria, nella quale, preliminarmente, specifica ulteriormente la
vicenda oggetto del giudizio a quo precisando: a) di essere stata
costretta a convenire in giudizio l'avvocato Galli a fronte del suo
rifiuto di restituirle la somma affidatagli perche' ne curasse
l'amministrazione e provvedesse ad investirla; b) di avere ottenuto
sequestro conservativo dallo stesso Tribunale di Roma fino a
concorrenza della somma di lire 2. 600.000.000 e di averlo eseguito
mediante trascrizione del provvedimento cautelare su beni immobili di
proprieta' del suddetto avvocato; c) che, tuttavia, nel corso del
giudizio di merito erano state eseguite sui beni sequestrati alcune
procedure esecutive immobiliari nelle quali erano intervenuti
numerosi creditori dell'avvocato Galli, con la conseguenza che in
sede di ripartizione del ricavo della vendita dei beni verrebbe
assegnata ad essa deducente "una somma molto inferiore rispetto
all'importo del suo credito"; d) che per tale ragione si era indotta
a richiedere il rilascio della copia esecutiva della sentenza di
merito "al fine di intraprendere ulteriori azioni esecutive nei
confronti dell'avvocato Galli". Nel merito della questione si
riprendono gli argomenti dell'ordinanza di rimessione, con il
richiamo di un passo della sentenza di questa Corte n. 21 del 1961.
Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la parte privata ha
depositato una memoria illustrativa, nella quale richiama il passo
della sentenza di questa Corte n. 80 del 1966, in cui, per risolvere
il problema della compatibilita' degli oneri fiscali con il diritto
di azione, si era distinto fra gli oneri ricollegati alla pretesa
dedotta in giudizio allo scopo di assicurare uno svolgimento del
processo conforme alla sua funzione, da ritenersi consentiti, e
quelli che tendono a soddisfare interessi del tutto estranei a tale
finalita', che invece incorrerebbero in incostituzionalita'. Sulla
base di tale principio, si sostiene che la questione di
costituzionalita' sollevata dal Presidente del Tribunale di Roma
sarebbe fondata, in quanto il divieto di rilascio della copia
esecutiva sarebbe funzionale ad un onere fiscale "estraneo al
giudizio in se stesso", poiche' l'unico onere fiscale razionalmente
collegato al giudizio da promuovere sarebbe quello relativo al
pagamento del c.d. contributo unificato per le spese degli atti
giudiziari, di cui all'art. 9 della legge 23 dicembre 1999, n. 488.
Vengono citati, quindi, passi delle sentenze n. 61 del 1970 e
n. 157 del 1969, nei quali si sottolineo' che il diritto di azione va
contemperato con l'interesse generale alla riscossione dei tributi, e
si osserva che nel caso di specie non e' in contestazione la
costituzionalita' dell'imposta di registro sulle sentenze, ma solo
quella della norma impositiva del divieto di rilascio della copia
esecutiva. Si rileva, quindi, che l'interesse pubblico alla
riscossione dei tributi, ove la questione fosse accolta, resterebbe
impregiudicato, "potendo l'amministrazione in ogni momento procedere
contro il contribuente moroso, intervenendo, se del caso, anche nella
stessa procedura esecutiva instaurata in base alla sentenza di cui il
creditore avra' ottenuto la copia senza procedere al preventivo
pagamento dell'imposta".
Si richiama ancora un passo della sentenza di questa Corte n. 111
del 1971, rilevando che in essa si ritenne di restringere la
sospensione del giudizio in attesa della presentazione della denuncia
di successione entro limiti che non comportassero difficolta' od
incompatibilita' dell'esplicazione del diritto.
Considerato in diritto
1. - Nel corso di un procedimento ex articolo 745 del codice di
procedura civile, avente ad oggetto il rifiuto del cancelliere di
rilasciare copia esecutiva di una sentenza, il Presidente del
Tribunale di Roma ha proposto, in riferimento agli articoli 3 e 24
della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 15 e 66 del decreto del Presidente della Repubblica
26 aprile 1986, n. 131 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni concernenti l'imposta di registro), nella parte in cui
non consentono al cancelliere il rilascio della copia esecutiva,
richiesta dalla parte vittoriosa al fine di procedere all'esecuzione
forzata nei confronti della parte soccombente, se non dopo il
pagamento dell'imposta di registro.
Secondo il giudice rimettente, l'articolo 66 viola l'articolo 3
della Costituzione, sia per difetto di ragionevolezza, sia per
disparita' di trattamento fra il cittadino in grado di pagare
immediatamente l'imposta di registro (al quale sarebbe consentito, in
conseguenza delle sue condizioni economiche, di intraprendere
un'azione giudiziaria esecutiva) e quello privo dei mezzi necessari
per tale pagamento (al quale, invece, l'onere di versare somme
eventualmente ingenti rende la proposizione dell'azione esecutiva
difficile e talora impossibile).
Lo stesso articolo 66 violerebbe poi l'articolo 24 della
Costituzione, in quanto il diritto di agire in giudizio non puo'
essere condizionato al pagamento di un'imposta.
2. - Questa Corte ha gia' ritenuto che in sede di procedimento ex
articolo 745 cod. proc. civ. il giudice e' legittimato a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale (sentenza n. 414 del 1989).
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 15
del decreto del Presidente della Repubblica n. 131 del 1986 e'
manifestamente inammissibile, perche' il rimettente non motiva in
alcun modo la ragione per la quale questa norma (concernente la
cosiddetta registrazione d'ufficio) possa - sia pure, eventualmente,
in combinato disposto con l'articolo 66 - precludere il rilascio
della copia della sentenza in forma esecutiva.
4. - La questione relativa all'articolo 66 del citato decreto del
Presidente della Repubblica e' invece fondata.
La norma - dopo avere al comma 1 stabilito che i cancellieri ed i
segretari degli organi giurisdizionali e gli altri soggetti indicati
nell'articolo 10, lettere b) e c) possono rilasciare originali, copie
ed estratti degli atti soggetti a registrazione in termine fisso da
loro formati o autenticati solo dopo che gli stessi sono stati
registrati - prevede al comma 2 che tale disposizione non si applica
agli originali, copie ed estratti di sentenze e altri provvedimenti
giurisdizionali, o di atti formati dagli ufficiali giudiziari e dagli
uscieri, che siano rilasciati per la prosecuzione del giudizio.
In ragione dei limiti di tale previsione derogatoria, chi intenda
procedere ad esecuzione forzata - la quale, ai sensi dell'articolo
479 cod. proc. civ., deve essere preceduta dalla notificazione del
titolo in forma esecutiva - ha l'onere del preventivo assolvimento
della relativa imposta di registro, quale condizione per ottenere il
rilascio dell'atto da notificare, non potendo - del resto -
l'esecuzione forzata considerarsi prosecuzione del giudizio.
La questione di legittimita' costituzionale di tale norma deve
essere valutata alla luce della giurisprudenza di questa Corte sul
tema degli oneri fiscali incidenti sul processo civile, nonche'
dell'assetto dei rapporti fra imposta di registro e processo,
conseguente alla riforma tributaria attuata sulla base della delega
di cui alla legge 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega legislativa al
Governo della Repubblica per la riforma tributaria).
5. - Questa Corte ha affermato - in epoca anteriore alla riforma
- che la Costituzione "non vieta di imporre prestazioni fiscali in
stretta e razionale correlazione con il processo, sia che esse
configurino vere e proprie tasse giudiziarie sia che abbiano riguardo
all'uso di documenti necessari alla pronunzia finale dei giudici"
(sentenza n. 45 del 1963, e poi sentenze n. 91 e n. 100 del 1964);
che occorre distinguere fra "oneri che siano razionalmente collegati
alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare al
processo uno svolgimento meglio conforme alla sua funzione", da
ritenersi consentiti, e oneri che invece tendano "alla soddisfazione
di interessi del tutto estranei alle finalita' predette, e,
conducendo al risultato di precludere o ostacolare gravemente
l'esperimento della tutela giurisdizionale, incorrono nella sanzione
dell'incostituzionalita'" (sentenza n. 80 del 1966,
sull'illegittimita' costituzionale della norma che vietava di
rilasciare copie di sentenze non ancora registrate, il cui deposito
in giudizio condizionasse la procedibilita' dell'impugnazione); ed
ancora che l'interesse del cittadino alla tutela giurisdizionale e
quello generale della comunita' alla riscossione dei tributi "sono
armonicamente coordinati" (sentenze n. 157 del 1969 e n. 61 del
1970).
In altre decisioni questa Corte ha invece affermato che
"condizionare l'esercizio del diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale, all'adempimento del suo dovere di contribuente" non
contrasta con la Costituzione, salvo il caso dell'azione giudiziaria
diretta a contestare la legittimita' del tributo (sentenze n. 157 del
1969 e n. 111 del 1971).
Il principio secondo cui l'onere fiscale non lede il diritto alla
tutela giurisdizionale ove tenda ad assicurare al processo uno
svolgimento conforme alla sua funzione ed alle sue esigenze (e non
miri, invece, al soddisfacimento di interessi del tutto estranei alle
finalita' processuali) e' stato infine ripreso dalla sentenza n. 333
del 2001, dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale della norma
che condizionava al pagamento di alcune imposte, fra cui quella di
registro, l'esercizio dell'azione esecutiva di rilascio dell'immobile
locato.
6. - La legge n. 825 del 1971 ha imposto al legislatore delegato,
come principio di delega, di eliminare "ogni impedimento fiscale al
diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti ed interessi legittimi" (articolo 7, n. 7).
In attuazione di tale principio, l'articolo 63 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro), il cui
contenuto e' poi sostanzialmente confluito nell'articolo 65 del
d.P.R. n. 131 del 1986, ha soppresso il divieto di utilizzazione in
giudizio di atti non registrati (previsto dalla disciplina
precedente, la cui incostituzionalita' era stata esclusa da questa
Corte, con le citate sentenze n. 45 del 1963 e n. 157 del 1969) ed al
suo posto ha previsto l'obbligo del cancelliere di inviarli
all'ufficio del registro.
Il legislatore della riforma ha pertanto ritenuto che la
situazione di inadempimento dell'obbligazione relativa all'imposta di
registro, emergente in occasione del processo di cognizione, non puo'
avere l'effetto di precluderne lo svolgimento e la conclusione.
E' chiaro il giudizio di valore cosi' espresso, per cui, nel
bilanciamento tra l'interesse fiscale alla riscossione dell'imposta e
quello all'attuazione della tutela giurisdizionale, il primo e'
ritenuto sufficientemente garantito dall'obbligo imposto al
cancelliere di informare l'ufficio finanziario dell'esistenza
dell'atto non registrato, ponendolo cosi' in grado di procedere alla
riscossione. Discipline di contenuto sostanzialmente identico sono
state introdotte - sia pure in tempi diversi - per le imposte di
successione, di bollo e sul valore aggiunto.
7. - Considerando questo tipo di bilanciamento fra i due
interessi alla luce del principio secondo cui la garanzia della
tutela giurisdizionale posta dall'articolo 24, primo comma, della
Costituzione comprende anche la fase dell'esecuzione forzata - "la
quale e' diretta a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento
giurisdizionale" (sentenza n. 321 del 1998) - appare evidente come la
scelta compiuta dalla norma impugnata sia irragionevole e si risolva
anche in lesione dell'articolo 24 della Costituzione.
Essa infatti comporta che la valutazione di bilanciamento fra
l'interesse all'effettivita' della tutela giurisdizionale e quello
alla riscossione dei tributi sia effettuata, per i due tipi di
processo, in modo irragionevolmente diverso: l'inadempimento
dell'obbligazione tributaria - che pure non ha precluso lo
svolgimento del processo di cognizione fino all'emanazione della
sentenza (o di altro provvedimento esecutivo) ed ha determinato solo
la comunicazione da parte del cancelliere all'ufficio del registro
degli atti non registrati - impedisce poi che alla sentenza (o al
provvedimento esecutivo) sia data attuazione mediante l'esercizio
della tutela giurisdizionale in via esecutiva.
8. - Conclusivamente deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'articolo 66, comma 2, del d.P.R. n. 131 del 1986,
nella parte in cui non prevede che la disposizione di cui al comma 1
non si applica al rilascio dell'originale o della copia della
sentenza o di altro provvedimento giurisdizionale, che debba essere
utilizzato per procedere all'esecuzione forzata.
Rimangono assorbiti gli altri profili di censura.