ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1-bis 6-bis
6-ter del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi urgenti
per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di
protezione civile, nonche' a favore delle zone della Regione Calabria
danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000), con-vertito nella legge 11 dicembre 2000, n. 365, e
dell'art. 2 della stessa legge, promossi con ricorsi delle Regioni
Toscana, Veneto, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia,
Piemonte e Liguria, notificati il 5, il 9 e il 10 gennaio 2001,
depositati in cancelleria l'11, il 16, il 17 e il 18 successivi ed
iscritti ai nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 del registro ricorsi 2001.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Toscana e per
la Regione Lombardia, Luigi Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico
Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi
e Luigi Manzi per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Anita Ciavarra
per la Regione Piemonte, Gustavo Romanelli per la Regione Liguria e
l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 gennaio 2001 e depositato il
successivo 11 gennaio 2001, la Regione Toscana ha denunciato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge 11 dicembre
2000, n. 365 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante "Interventi urgenti
per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di
protezione civile, nonche' a favore delle zone della Regione Calabria
danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di settembre ed ottobre
2000"), nella parte in cui prevede che nelle Regioni danneggiate da
calamita' naturali (tra le quali rientrerebbe la Regione ricorrente)
il taglio dei boschi, in zone con vincolo idrogeologico, debba essere
autorizzato dal Sindaco, previo parere della competente commissione
del comune, dell'autorita' di bacino, del Corpo forestale dello Stato
competente per territorio, della sovrintendenza competente in materia
di beni ambientali, e della Regione. Secondo la ricorrente detta
disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 117,
118, primo comma, e 128 della Costituzione.
Nel ricorso si osserva che le funzioni relative alla tutela
idrogeologica del territorio comprensive degli interventi di
trasformazione e taglio dei boschi sono state trasferite alle Regioni
per effetto dell'art. 69 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382); il piu' recente decreto legislativo 4 giugno 1997,
n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in
materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell'Amministrazione centrale), in attuazione della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), avrebbe
attribuito alla competenza delle regioni anche le funzioni e i
compiti inerenti alla materia dell'agricoltura.
In attuazione del mutato quadro legislativo, la Regione Toscana
con leggi 23 gennaio 1989, n. 10 (Norme generali per l'esercizio
delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, foreste,
caccia e pesca), 18 gennaio 1990, n. 1 (Norme transitorie per la
tutela dei boschi), e 21 marzo 2000, n. 39 (Legge forestale della
Toscana), avrebbe interamente disciplinato la materia relativa alla
tutela idrogeologica del territorio, individuando nella provincia il
soggetto istituzionalmente competente a svolgere le relative funzioni
amministrative con una disciplina organica ed articolata volta ad
assicurare il controllo puntuale anche del taglio e della
trasformazione dei boschi.
1.1. - Da questa premessa ricostruttiva del quadro normativo di
riferimento la Regione fa discendere il contrasto della norma
impugnata con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
In particolare, la ricorrente osserva che la norma statale
impugnata - attribuendo ai comuni la funzione di rilasciare il nulla
osta per il taglio dei boschi - violerebbe "la competenza attribuita
alle Regioni di allocare le funzioni degli enti locali, previa
individuazione degli interessi sottesi all'esercizio della funzione
medesima". Questa competenza regionale sarebbe "conforme all'art. 128
della Costituzione, in base al quale le province ed i comuni sono
enti autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali
della Repubblica, che ricomprenderebbero anche quelle regionali. Ne'
l'invasione di competenze sarebbe giustificata, sempre secondo la
Regione, dall'emergenza indotta dalle forti piogge che hanno colpito
alcune regioni nell'autunno del 2000, atteso che, come emergerebbe
dai lavori parlamentari, la disposizione, mirando a prevenire
ulteriori rischi idrogeologici, sarebbe destinata ad operare anche a
regime.
Con riferimento all'art. 118, primo comma, della Costituzione, la
ricorrente rileva come detta norma consentirebbe l'attribuzione dallo
Stato agli enti locali soltanto delle funzioni di interesse
esclusivamente locale adducendo, inoltre, l'illogicita' e il
contrasto con il principio di buon andamento e di uguaglianza del
radicale e repentino mutamento delle scelte effettuate sia con il
d.P.R. n. 616 del 1977 e poi con il d.lgs. n. 143 del 1997, tra
l'altro solo per quelle Regioni colpite dalle alluvioni nel 2000.
Sulla base di queste argomentazioni la Regione assume la
violazione, oltre che dell'art. 118, primo comma, anche degli
artt. 3, 5 e 97 della Costituzione.
1.2. - Nell'ultima parte del ricorso, la difesa della Regione si
sofferma sul contrasto della norma censurata con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, affermando l'incongruenza e
l'irrazionalita' della disposizione rispetto al fine perseguito: i
comuni, infatti, non svolgendo funzioni in materia di assetto
idrogeologico del territorio, non potrebbero utilmente intervenire su
un "segmento isolato" per garantire quella tutela preventiva che
dovrebbe costituire la ratio della norma impugnata.
Sarebbe, inoltre, contraria al principio di razionalita' e di
buona amministrazione la previsione di taluni pareri che il Sindaco
deve acquisire prima di poter concedere il nulla osta.
La ricorrente conclude sottolineando che la disposizione
impugnata, cosi' come strutturata, risulterebbe di difficile
applicazione, con la conseguenza di paralizzare di fatto il rilascio
del nulla osta e di rendere difficoltosa l'effettuazione di quegli
interventi silvicolturali necessari per evitare l'ostruzione delle
sezioni idrauliche da parte di piante divenute instabili.
1.3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
premettendo che il decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi
urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in
materia di protezione civile, nonche' a favore delle zone della
Regione Calabria danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di
settembre ed ottobre 2000), ha costituto la "risposta unitaria ad una
grave emergenza idrogeologica determinata e evidenziata da severe
turbazioni atmosferiche";
In ordine al lamentato contrasto dell'art. 2 della legge n. 365
del 2000 con gli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, la difesa
erariale ha osservato che le censure sono prive di fondamento se
rapportate "alle ragioni di fatto" che hanno determinato le modifiche
legislative in materia di tutela del suolo. In particolare, si
ritiene che: 1) la limitazione di applicazione delle previsioni in
esame soltanto alle regioni nelle quali si sono verificate le
calamita' nell'anno 2000, lungi dal violare il precetto
costituzionale di cui all'art. 3, dimostrerebbe la stretta inerenza
dell'intervento legislativo alle necessita' sopravvenute; 2)
l'attribuzione al Sindaco di specifiche competenze in materia di
taglio degli alberi risulterebbe necessaria per garantire omogeneita'
agli interventi di deforestazione del territorio ed un controllo piu'
puntuale in funzione di prevenzione di eventuali ed ulteriori eventi
calamitosi; 3) il "rafforzamento" della procedura mediante
l'intervento di piu' soggetti sarebbe "funzionale da un lato al
rispetto delle competenze di ciascun ente o organo coinvolto,
dall'altro alla ponderazione nella emissione di un provvedimento il
cui effetto e' in ogni caso un impoverimento delle difese del suolo".
2. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il
successivo 16 gennaio, la Regione Veneto impugna lo stesso art. 2
della legge 11 dicembre 2000, n. 365, per contrasto con gli artt. 3,
5, 97, 117, 118 della Costituzione e con il principio costituzionale
di leale collaborazione; nonche' l'art. 6-bis del decreto-legge
n. 279 del 2000, nel testo modificato dalla legge di conversione
n. 365 del 2000 nella parte in cui autorizza le autorita' di bacino
di rilievo nazionale, e non anche le Regioni, a trasformare i
rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato, per violazione degli artt. 3, 35, 97 e 117 della
Costituzione.
2.1. - Con riferimento al primo ordine di censure - per quanto
attiene alla Costituzione - si riprendono sostanzialmente le
argomentazioni contenute nel ricorso della Regione Toscana sopra
riportate.
La ricorrente sottolinea di aver emanato apposite leggi per
disciplinare il settore: legge 13 settembre 1978, n. 52 (Legge
forestale regionale); legge 15 gennaio 1985, n. 8 (Riorganizzazione
delle funzioni forestali); art. 20 della legge regionale 14 settembre
1994, n. 58 (Provvedimento generale di rifinanziamento e di modifica
di leggi regionali in corrispondenza dell'assestamento del bilancio
di previsione per l'anno finanziario 1994).
Il descritto assetto normativo regionale sarebbe stato, continua
la ricorrente, violato dall'art. 2 della legge statale impugnata
senza che l'espropriazione delle attribuzioni regionali possa trovare
una giustificazione nella sussistenza di un interesse nazionale alla
disciplina del settore.
Tuttavia - prosegue la ricorrente - "anche a voler per assurdo
ammettere che il legislatore statale abbia voluto ravvisare la
sussistenza di un interesse nazionale nella norma, una tale
qualificazione della norma si pone in violazione del principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendone evidente
l'irragionevolezza nel caso di specie".
2.2. - L'art. 2 della legge n. 365 del 2000 si porrebbe, inoltre,
in contrasto, nella prospettiva della ricorrente, con gli artt. 3,
97, 117 e 118 della Costituzione.
Anzitutto, perche' i comuni di piccole dimensioni - in cui sono
prevalentemente localizzati i boschi - spesso non sono dotati dei
necessari mezzi strumentali e delle risorse umane.
In secondo luogo, la complessa articolazione del procedimento di
rilascio del nulla osta rischierebbe di determinarne, di fatto, la
paralisi, con le negative conseguenze gia' evidenziate dalla Regione
Toscana.
Infine, si osserva come la norma censurata "appaia manifestamente
irragionevole e lesiva delle norme di cui agli artt. 3, 97, 117 e 118
della Costituzione anche per avere attribuito una funzione di
primaria rilevanza per la salvaguardia del territorio ad un ente il
comune le cui dimensioni sono del tutto inidonee a valutare in
un'ottica d'insieme le esigenze di tutela idrogeologica".
2.3. - Con riferimento al secondo ordine di censure, la
ricorrente assume l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6-bis del
decreto-legge n. 279 del 2000 per contrasto con gli artt. 3, 35, 97 e
117 della Costituzione.
La norma impugnata attribuisce alle Autorita' di bacino di
rilievo nazionale il potere di trasformare, in via immediata e
diretta, i rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi
del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la
prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite
da disastri franosi nella regione Campania) in rapporti a tempo
indeterminato.
Tale potere non sarebbe stato concesso anche alle Regioni come si
desumerebbe dal successivo art. 6-ter che prevede una analoga
facolta' di stabilizzazione dei rapporti a termine soltanto per
quelli instaurati dalle Regioni interessate dalla crisi sismica del
27 settembre 1997.
Da qui l'assunta violazione dell'autonomia costituzionalmente
garantita in materia di personale dall'art. 117 della Costituzione
alle Regioni.
2.4. - Si ritiene, altresi', che la norma censurata
contrasterebbe con gli artt. 3, 9 e 117 della Costituzione, nonche'
con il principio di leale collaborazione, in quanto la stessa, pur
avendo posto a carico delle regioni nuovi adempimenti ed anticipato i
termini per la loro esecuzione, le avrebbe, al contempo, private (non
consentendo la conversione dei rapporti di lavoro) delle necessarie
professionalita' per lo svolgimento di tali attivita'. Se sussistono
esigenze di continuita' dell'azione amministrativa - prosegue la
difesa della ricorrente - "tali da far ritenere necessario introdurre
una deroga relativamente alle assunzioni delle autorita' di bacino
nazionale, le stesse esigenze non possono non sussistere in uguale
misura anche per le Regioni".
Sotto altro profilo, si osserva, infine, che le disposizioni
denunciate sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 35, 97 e 117 della
Costituzione, perche' introdurrebbero una differenziazione di
disciplina rispetto ai rapporti di lavoro regolamentati dalla
medesima fonte normativa (decreto-legge n. 180 del 1998) e aventi la
medesima natura. Da qui la violazione, oltre che dell'autonomia
regionale e del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, del principio di uguaglianza tra lavoratori assunti
da enti diversi.
2.5. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ribadisce le premesse gia' svolte nel precedente atto e le
considerazioni sopra riportate in ordine all'assunta illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 365 del 2000.
Per quanto attiene all'art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del
2000, la difesa erariale sottolinea che, nel valutare la portata
della disposizione, occorre tenere conto delle straordinarie esigenze
di personale derivanti dalle nuove attribuzioni assegnate
all'Autorita' di bacino di rilievo nazionale. La razionalita' della
soluzione adottata troverebbe conferma nella disposizione contenuta
nell'art. 6-ter del citato decreto-legge, che prevede analoga
facolta' di assunzione per le Regioni e gli enti locali colpiti dalla
crisi sismica del 27 settembre 1997.
3. - Con ricorso notificato il 10 gennaio 2001 e depositato il
successivo 16 gennaio la Regione Emilia-Romagna ha impugnato:
l'art. 1-bis commi 2, 3, 4 e 5, del decreto-legge 12 ottobre 2000,
n. 279, inserito, in sede di conversione, dalla legge 11 dicembre
2000, n. 365, per contrasto con gli artt. 5, 9, 44, secondo comma,
117, 118 della Costituzione, e 3 e 97 della Costituzione, nonche' con
il principio di leale collaborazione; l'art. 2, commi 1 e 2, della
predetta legge, per contrasto con gli artt. 5, 117, 118, 3, 44,
secondo comma, e 97 della Costituzione; gli artt. 6-bis e 6-ter del
decreto-legge citato, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
3.1. - In relazione al primo ordine di censure la ricorrente
premette che i piani di bacino - disciplinati dalla legge n. 183 del
1989 possono essere realizzati anche per stralci relativi a settori
funzionali (art. 17, comma 6-ter) che, a norma dell'art. 1 del
decreto-legge n. 180 del 1998, le autorita' di bacino di rilievo
nazionale, interregionale e regionale devono adottare entro il
30 giugno 2001.
Sulla base di queste disposizioni e' stato adottato in data
11 luglio 1999 il progetto di piano stralcio per l'assetto
idrogeologico - relativo al bacino di rilievo nazionale del fiume Po
- dalla preposta autorita' di bacino. Aperta la fase di
partecipazione di cui all'art. 18, commi 3, 4, 5, 6, 7, e 8, della
legge n. 183 del 1989 sarebbero all'esame dei competenti uffici
regionali - continua la ricorrente - le osservazioni pervenute ai
fini delle controdeduzioni sulle stesse e del parere sul progetto di
piano (art. 18, comma 9, della legge n. 183 del 1989).
3.2. - In tale situazione di diritto e di fatto sarebbe
intervenuta la norma impugnata che avrebbe, secondo la ricorrente,
innovato la disciplina prevista dalla legge n. 183 del 1989
stabilendo quanto segue:
a) l'adozione" dei piani di stralcio deve essere effettuata,
sulla base degli atti e dei pareri disponibili, non oltre il termine
perentorio del 30 aprile 2001 per i progetti di piano adottati
antecedentemente alla legge di conversione del decreto n. 279 del
2000 (comma 2), situazione in cui si troverebbe il piano del bacino
del Po. Dalla formulazione letterale della riportata disposizione si
desumerebbe, secondo la ricorrente, la possibilita' di poter
prescindere dal preventivo parere delle competenti regioni anche per
la complessita' del contenuto del parere stesso e la ristrettezza dei
termini previsti;
b) le Regioni convocano una conferenza programmatica
(articolata per sezioni provinciali o per altro ambito territoriale)
ai fini dell'adozione e attuazione dei piani di stralcio e della
necessaria coerenza tra pianificazione di bacino e pianificazione
territoriale, alla quale partecipano, oltre alla regione e ad un
rappresentante dell'autorita' di bacino, le province e i comuni
interessati (comma 3). Detta conferenza esprime un parere - che tiene
luogo di quello di cui all'art. 18, comma 9, della legge n. 183 del
1989 - sul progetto di piano con particolare riferimento alla
integrazione a scala provinciale e comunale dei contenuti del piano,
prevedendo le necessarie prescrizioni idrogeologiche ed urbanistiche;
delle determinazioni della conferenza deve tenere conto l'autorita'
di bacino in sede di adozione del piano (comma 4). La ricorrente
ritiene, da un lato, che il parere della conferenza programmatica,
alla luce del chiaro dettato normativo, sostituisce il parere della
regione di cui all'art. 18, comma 9, della legge n. 183 del 1989;
dall'altro che il predetto parere e' "ugualmente eventuale".
In conclusione, secondo la Regione Emilia-Romagna, le riportate
disposizioni normative determinerebbero un esautoramento o
restringimento delle attribuzioni regionali in materia di tutela
dell'assetto idrogeologico del territorio in un sistema normativo
(legge n. 59 del 1997 e d.lgs. n. 112 del 1998), che avrebbe visto
recentemente conferite alle regioni ulteriori consistenti
attribuzioni anche nel settore della difesa del suolo, con
consequenziale violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La violazione sarebbe aggravata, sempre secondo la Regione, dal
fatto che la procedura di adozione dei piani di stralcio - che
produrrebbero gli stessi effetti dei piani di bacino - non avrebbe
una valenza meramente transitoria dettata dalla contingente
situazione di urgenza, ma sarebbe destinata ad operare a regime;
anche se cosi' non fosse - si prosegue - neppure la necessita' di
addivenire rapidamente all'adozione dei piani di stralcio per
l'assetto idrogeologico potrebbe giustificare la lesione delle
prerogative regionali in materia.
3.3. - La composizione e i compiti che la conferenza
programmatica e' chiamata ad assolvere determinerebbero poi "la
commistione di interessi e valori diversi, insuscettibili di essere
adeguatamente apprezzati e graduati", con conseguente violazione dei
principi di ragionevolezza e di buon andamento. L'"irragionevolezza
sostanziale" deriverebbe, altresi', dalla "indeterminatezza" e
"indefinibilita' giuridica" dello stesso organismo chiamato a rendere
il parere. Da qui l'assunta violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
3.4. - Ulteriore profilo di incostituzionalita' presenterebbe il
comma 5 dell'art. 1-bis nella parte in cui stabilisce che le
determinazioni assunte "a seguito di esame della conferenza
programmatica, costituiscono variante agli strumenti urbanistici".
Detta previsione normativa eliderebbe, infatti, secondo la
ricorrente, le competenze regionali in materia di adozione degli
strumenti urbanistici incidendo sulla materia urbanistica rimessa
alla potesta' legislativa ed amministrativa regionale ai sensi degli
artt. 117 e 118 della Costituzione. La legge avrebbe dovuto, invece,
prevedere un dovere di adeguamento dei piani e programmi regionali e
dei piani urbanistici locali alla pianificazione idrogeologica
compatibilmente con le caratteristiche degli stessi piani di bacino
che, come sottolineato nella sentenza n. 85 del 1990 di questa Corte,
afferma la ricorrente, non potrebbe incidere sulle competenze
urbanistiche.
3.5. - Il secondo ordine di censure investe l'art. 2, commi 1 e
2, della legge n. 365 del 2000, per violazione degli artt. 5, 117,
118, nonche' 3, 44, secondo comma, e 97 della Costituzione.
La ricorrente osserva che la materia relativa al "taglio dei
boschi" in zone con vincolo idrogeologico e' stata trasferita alle
Regioni con d.P.R. n. 11 del 1972 [art. 1, lettera n)] e d.P.R.
n. 616 del 1977 (art. 69, comma 5) e sarebbe stata disciplinata,
nello specifico, con legge regionale 4 settembre 1981, n. 10;
quest'ultima, in particolare, avrebbe delegato le relative competenze
alle comunita' montane e alle province. Da qui il contrasto con gli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
La complessita' della procedura amministrativa - la cui
osservanza sarebbe imposta anche per le usuali operazioni di cura e
di manutenzione degli alberi - costituirebbe, inoltre, osserva la
regione, "un disincentivo alle attivita' di manutenzione delle aree
boschive, con l'effetto di produrre un risultato contrario a quello
costituzionalmente previsto a favore delle zone montane, a norma
dell'art. 44, secondo comma, e con violazione del principio di buon
andamento".
Infine, la ricorrente sottolinea la mancanza di razionale
giustificazione all'assoggettamento allo speciale procedimento
disciplinato dalla norma impugnata soltanto dei cittadini delle
regioni colpite dalle calamita' idrogeologiche cui si riferisce il
decreto legge n. 279 del 2000.
3.6. - Il terzo ordine di censure riguarda, infine, gli
artt. 6-bis e 6-ter del decreto-legge n. 279 del 2000, inseriti in
sede di conversione, con la legge n. 365 del 2000.
Dette disposizioni, non essendo applicabili anche ad altri enti,
determinerebbero, secondo la regione ricorrente, una evidente
disparita' di trattamento e una violazione dei principi di
ragionevolezza e di buon andamento, in quanto non rinverrebbero
alcuno "specifico e puntuale fondamento nelle finalita' poste alla
base dell'intervento d'urgenza del Governo". Da qui il contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
3.7. - E' intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato ribadendo
le argomentazioni difensive gia' esposte, in relazione alle
prospettate censure relative all'art. 2 della legge n. 365 del 2000,
nonche' all'art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000.
In ordine all'assunta illegittimita' dell'art. 1-bis comma 5, la
difesa erariale sottolinea che il procedimento previsto, in
particolare, dal comma 3 dello stesso art. 1-bis "per la presenza di
tutti gli interessi coinvolti nelle scelte programmatorie, da un lato
garantisce la leale collaborazione tra tutti gli enti esponenziali
coinvolti e dall'altro assicura che tale leale collaborazione sia
effettiva e trasparente".
4. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il
successivo 16 gennaio, la Regione Friuli-Venezia Giulia, premesso di
aver provveduto a disciplinare la "materia forestale" (legge 8 aprile
1982 n. 22 recante "Norme in materia di forestazione"; legge
30 settembre 1996, n. 38 recante "Disposizioni sul patrimonio
immobiliare regionale"; legge 24 gennaio 1997, n. 6 recante "Proroghe
di termini, modifiche ed integrazioni di leggi regionali"; legge
13 novembre 2000, n. 20 recante "Norme urgenti per la semplificazione
dei procedimenti amministrativi, per l'adeguamento delle leggi in
materia forestale, nonche' per favorire la gestione dei boschi e le
attivita' forestali"), denuncia, anzitutto, la illegittimita'
costituzionale dell'art. 1-bis comma 5, - che disciplina "la variante
agli strumenti urbanistici" - per contrasto con l'art. 4, numero 12,
dello statuto regionale, approvato con legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), che attribuisce alla Regione una potesta' legislativa
primaria in materia urbanistica. In proposito, si sottolinea come non
puo' lo Stato effettuare direttamente il "coordinamento" con le
scelte del piano regionale di sviluppo, del piano urbanistico
regionale e della difesa ambientale idrogeologica; spetterebbe,
infatti, alle Regioni "stabilire se talune determinazioni assunte da
dati organi con date procedure, debbano costituire o meno variante
agli strumenti urbanistici".
4.1. - Si denuncia, inoltre, nel ricorso, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 365 del 2000 per contrasto
con: a) l'art. 4, numero 1, dello statuto, in quanto inciderebbe
sull'ordine di competenze degli uffici regionali; b) l'art. 4, numero
1-bis, dello statuto, il quale assegna alla Regione la potesta'
legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali; c)
l'art. 4, numero 2, dello statuto, che riserva alla regione una
potesta' legislativa primaria nel campo delle foreste.
4.2. - La predetta invasione della sfera di competenze della
Regione sarebbe, altresi', in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, "in quanto suscettibile di incidere sul buon andamento
dell'azione amministrativa: il che concorre a produrre una violazione
pure dell'art. 8 dello Statuto regionale, relativo appunto
all'autonomia amministrativa".
4.3. - E' intervenuta l'Avvocatura generale dello Stato,
riprendendo il contenuto degli atti difensivi gia' riportati con
riferimento alle singole censure di illegittimita' costituzionale
prospettate dalla Regione ricorrente.
5. - Con ricorso notificato il 19 gennaio 2001 e depositato il
successivo 17 gennaio, la Regione Lombardia chiede che venga
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'1-bis del
decreto-legge n. 279 del 2000, introdotto dalla legge di conversione
n. 365 del 2000, nonche' dell'art. 2 della medesima legge di
conversione per contrasto con gli artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118 della
Costituzione "anche con riferimento al riparto di competenze
determinato dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dal d.lgs n. 112 del 1998".
5.1. - Con riguardo all'art. 2 della legge censurata la Regione
lamenta che il legislatore statale avrebbe ignorato la normativa
dettata a livello regionale, in particolare la legge regionale
21 giugno 1988, n. 33 (Disciplina delle zone del territorio regionale
a rischio geologico e a rischio sismico).
5.2. - La ricorrente ritiene, inoltre, che la disposizione
contestata presenterebbe profili di contraddittorieta' ed
irragionevolezza intrinseca sul piano contenutistico. Sarebbero,
infatti, previsti una serie di pareri "quanto meno singolari",
compreso il parere della regione, obbligatorio ma non vincolante, che
non potrebbe, in quanto tale, "recuperare" l'avvenuta grave
sottrazione di competenze a garanzia costituzionale.
In secondo luogo, si osserva come la stessa attivita'
assoggettata a nulla osta risulterebbe "indefinita, o definita in
termini assai generici", potendo includere anche il mero taglio
manutentivo, ordinario e straordinario. La conseguenza sarebbe
rappresentata da una proliferazione di pratiche, con il rischio di
rendere difficoltosi gli ordinari interventi di silvicoltura e di
"appropriato taglio" essenziali "per la stessa conservazione del
bosco e quindi per la tutela dell'interesse che la stessa legge qui
impugnata pretende di perseguire".
5.3. - In ordine alla disposizione contenuta nell'art. 1-bis
comma 5, si osserva che l'effetto di automatica variante degli
strumenti urbanistici - non adeguatamente compensato dalla
partecipazione procedimentale riconosciuta sia alla regione che agli
enti locali - inciderebbe "pesantemente" sulle potesta'
programmatorie dell'uso del territorio spettanti alla regione in base
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento sia alla
materia "agricoltura e foreste" sia alla materia "urbanistica".
5.4. - La difesa erariale, nell'atto di intervento depositato,
riporta quanto gia' esposto in precedenza relativamente alle censure
di illegittimita' costituzionale prospettate dalla Regione
ricorrente.
6. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il
successivo 17 gennaio, la Regione Piemonte denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1-bis commi 2, 3, 4 e 5, "per violazione
degli artt. 5, 9, 117 e 118 della Costituzione, nonche' per
violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, per
irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento e del
principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni".
Le censure riprendono sostanzialmente quelle gia' esposte con
ricorso della Regione Emilia-Romagna sopra riportate.
6.1. - Con riferimento all'art. 2 della legge n. 365 del 2000, si
osserva che lo stesso si pone in contrasto con: a) gli artt. 117 e
118 della Costituzione, in quanto sarebbe stata introdotta una
disciplina di dettaglio nella materia dell'agricoltura, foreste e
vincolo idrogeologico spettante alla competenza legislativa
concorrente statale e regionale; b) l'art. 3 della Costituzione,
atteso che il nulla osta del sindaco per il taglio dei boschi sarebbe
stato previsto soltanto per i cittadini delle regioni danneggiate
dalle calamita' idrogeologiche di cui al decreto-legge n. 279 del
2000; cio', si aggiunge, senza alcuna razionale giustificazione [...]
potendo le stesse calamita' investire regioni non precedentemente
colpite e per le quali non trovano invece applicazione le medesime
disposizioni; c) l'art. 44, secondo comma, della Costituzione, in
quanto "l'aggravamento burocratico all'esplicazione di interventi
quotidianamente occorrenti sul territorio" costituirebbe un
disincentivo all'attivita' di manutenzione delle aree boschive; la
disciplina regionale della materia sarebbe avvenuta con legge
5 dicembre, 1977, n. 56 (art. 30), e con legge 4 settembre 1979,
n. 57 (art. 10 e ss.); d) l'art. 97 della Costituzione, in quanto
detto aggravamento burocratico sarebbe in contrasto con il principio
di buon andamento, che vorrebbe, invece, l'adozione di criteri che
tengano conto delle differenziate dimensioni comunali e delle
esigenze effettive dei singoli territori.
6.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
ribadendo ancora una volta quanto gia' esposto negli altri atti di
intervento in relazione alle specifiche censure di illegittimita'
costituzionale prospettate.
7. - La Regione Liguria, con ricorso notificato il 9 gennaio e
depositato il successivo 18 gennaio, denuncia l'illegittimita'
costituzionale: dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del 2000,
introdotto dalla legge di conversione n. 365 del 2000, per violazione
degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione; dell'art. 2 della
legge n. 365 del 2000 per violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e
128 della Costituzione.
7.1. - Per quanto attiene al primo ordine di censure la Regione
ricorrente premette che, in attuazione della legge n. 183 del 1989,
il settore della difesa del suolo e della pianificazione di bacino e'
stato oggetto di disciplina organica da parte della Regione stessa
(legge regionale 28 gennaio 1993, n. 9, recante "Organizzazione
regionale della difesa del suolo in applicazione della legge
18 maggio 1989, n. 183"; e legge regionale 21 giugno 1999, n. 18,
recante "Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni
agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed
energia").
Nel ricorso si assume che l'art. 1-bis del decreto impugnato,
disciplinando in maniera analitica ed esaustiva il procedimento di
formazione dei piani stralcio a tutela del rischio idrogeologico per
i bacini di rilievo nazionale e regionale, avrebbe violato gli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, che attribuiscono la
competenza legislativa e amministrativa in materia alle Regioni (si
ribadiscono sostanzialmente le argomentazioni svolte nel ricorso
della Regione Emilia-Romagna).
7.2. - Si assume, altresi', il contrasto della disposizione
normativa in esame con l'art. 97 della Costituzione, per avere la
stessa disposto una "contrazione dell'istruttoria procedimentale"
(con esclusione del ruolo primario che avrebbe dovuto essere
riconosciuto alla Regione) "che non consente una adeguata valutazione
degli interessi in gioco", oltre a non permettere di "graduare le
scelte in maniera adeguata alle esigenze concrete".
7.3. - Per quanto attiene, infine, alla previsione normativa di
"variante agli strumenti urbanistici" contenuta nell'art. 1-bis comma
5, si rileva che la stessa - assegnando, tra l'altro, "un valore di
prevalenza immediata ed automatica sui piani territoriali, compreso
il piano provinciale che dovrebbe costituire la sede di
coordinamento" - violerebbe: l'art. 117 della Costituzione, che
attribuisce alle regioni la competenza nella materia de qua;
l'art. 97 della Costituzione, in quanto verrebbe attribuito l'effetto
di variante ad un piano di stralcio soltanto adottato e non anche
approvato, sulla base, si aggiunge, di un "procedimento sommario" che
sacrificherebbe il ruolo delle Regioni.
7.4. - Quanto alla norma di cui all'art. 2 della legge n. 365 del
2000, si premette che la Regione Liguria avrebbe disciplinato
specificamente il settore relativo alla materia dei tagli boschivi e
dei vincoli idrogeologici (legge regionale 16 aprile 1984, n. 22,
recante "Legge forestale regionale"; legge regionale 22 gennaio 1999,
n. 4, recante "Norme in materia di foreste e di assetto
idrogeologico").
La disposizione impugnata sarebbe, secondo la ricorrente,
costituzionalmente illegittima per violazione: a) degli artt. 5 e 117
della Costituzione, per essere la materia disciplinata di competenza
della regione; b) dell'art. 118 della Costituzione, disponendo una
assegnazione diretta ai comuni di funzioni a prescindere
dall'accertamento del carattere esclusivamente locale delle stesse
(con riserva, tra l'altro, di competenze amministrative, sia pure di
natura consultiva, ad organi statali, quali le autorita' di bacino,
il corpo forestale dello Stato, le soprintendenze); c) dell'art. 97
della Costituzione, in quanto sarebbe irragionevole ed ingiustificato
prevedere, secondo la ricorrente, una disciplina non generale valida
soltanto nelle Regioni interessate dagli eventi calamitosi del 2000
con misure non collegate alla fase dell'emergenza, aventi carattere
stabile e "presumibilmente definitivo"; inoltre, si sottolinea la
incongruita' della norma sotto il profilo contenutistico per la
complessita' del procedimento previsto secondo l'ordine delle
considerazioni gia' svolte dalla Regione Toscana; d) degli artt. 5 e
128 della Costituzione, attesa l'attribuzione di competenze
gestionali (quali quelle in esame) al sindaco e non ai dirigenti, non
rispettandosi, cosi', il principio della separazione tra politica e
gestione amministrativa.
7.5. - E' intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto
che riprende le medesime argomentazioni gia' contenute negli altri
scritti difensivi in relazione alle censure di illegittimita'
costituzionale specificamente fatte valere dalla Regione Liguria.
7.6. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria con la
quale insiste per la infondatezza delle questioni sollevate,
precisando, quanto all'art. 2 della legge n. 365 del 2000, che la
norma e' il frutto di una stagione di emergenze ambientali di
rilevantissima entita'; comunque, a fronte della diversificazione
normativa, resta compito imprescindibile dello Stato il coordinamento
generale delle politiche ambientali e forestali al fine di garantire
uno standard minimo di tutela del territorio, e di affiancare gli
organi regionali in caso di inerzia e di inidoneita', in certe
situazioni come le calamita', ad affrontare la situazione
separatamente. Del resto, osserva l'Avvocatura, l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione affida allo Stato in via
esclusiva la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali. In tale quadro, i cinque pareri preventivi richiesti dalla
normativa impugnata per l'autorizzazione al taglio boschivo
consentirebbero una valutazione tecnica di piu' parti atta a
garantire la massima sicurezza e il massimo coordinamento operativo
in zone colpite da calamita'.
Quanto all'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del 2000, si
osserva che anche in questo caso la norma, inserita in un processo
atto ad affrontare una grave emergenza idrogeologica, sarebbe da
considerare norma straordinaria rispetto alla ordinaria
programmazione del territorio, idonea, tra l'altro, a dettare
prescrizioni minimali di sicurezza idrogeologica.
Infine, con riferimento agli artt. 6-bis e 6-ter del
decreto-legge n. 279 del 2000, l'Avvocatura rileva che dette norme
scaturiscono da un accertamento di fatto, relativo all'aumentato
carico di lavoro delle autorita' di bacino di rilievo nazionale. La
previsione non sarebbe irrazionale, ne' determinerebbe alcuna
disparita' di trattamento, trattandosi di situazioni diverse. Con
tali disposizioni, lo Stato provvederebbe al personale ed
all'organizzazione piu' vicina e collegata ad esso, mentre all'ente
regionale spetterebbe la cura di politiche ed esigenze di uffici di
propria pertinenza.
Ha depositato memoria la Regione Veneto, chiedendo che sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione al
ricorso dalla stessa proposto, rilevando, quanto all'art. 2 della
legge n. 365 del 2000, che esso e' stato abrogato dall'art. 2-sexies
del decreto-legge 27 dicembre 2000, n. 392 (Disposizioni urgenti in
materia di enti locali), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 28 febbraio 2001, n. 26; e quanto
all'art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000, anch'esso
impugnato, che l'art. 5-bis comma 3, del decreto-legge 7 settembre
2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento
operativo delle strutture preposte alle attivita' di protezione
civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della
difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1
della legge 9 novembre 2001, n. 401, prevede che le Regioni che si
avvalgono di personale con rapporto di lavoro a tempo determinato
assunto (ai sensi del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180,
convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 1998, n. 267,
nonche' ai sensi del decreto-legge 30 gennaio 1998, n. 6, convertito,
con modificazioni, nella legge 30 marzo 1998, n. 61) tramite
procedure selettive, possono procedere alla trasformazione del
predetto rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto a tempo
indeterminato, nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 35,
comma 1, lettera a), del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per la
copertura dei corrispondenti posti vacanti nelle dotazioni organiche.
Una memoria e' stata presentata anche dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia, la quale - premesso che il giudizio e' stato
instaurato precedentemente alla entrata in vigore della legge
costituzionale n. 3 del 2001, la quale, all'art. 10, prevede che, in
via transitoria, le disposizioni della stessa si applichino anche
alle Regioni a statuto speciale per le parti in cui prevedono forme
di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite - ha
espresso l'avviso che il giudizio debba proseguire assumendo come
parametro le norme costituzionali vigenti al momento della
instaurazione di esso. Nel merito, la ricorrente ha insistito per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1-bis comma
5, del decreto-legge n. 279 del 2000, che incide nella materia
dell'urbanistica, attribuita dallo statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia alla competenza primaria di detta Regione,
senza che siano rinvenibili elementi giustificativi dell'intervento
statale e senza che abbia alcuna influenza la sopravvenuta legge
31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale), che
modifica alcuni punti della legge n. 183 del 1989. Non sussiste, ad
avviso della ricorrente, un interesse nazionale alla disciplina
uniforme dei piani stralcio, come dimostrerebbe il fatto che
l'art. 7-ter del decreto-legge n. 279 del 2000 fa salve le competenze
della Regione Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e
Bolzano, e cio' nonostante la Valle d'Aosta fosse stata la
Regione maggiormente colpita dalle calamita' dell'autunno del 2000,
cui si e' inteso far fronte con il decreto-legge n. 279.
In via subordinata, la ricorrente chiede che il giudizio sia
condotto alla stregua del nuovo parametro, onde accertare se il
limite alla propria competenza legislativa degli interessi nazionali
o delle grandi riforme economico-sociali sia da ritenere sussistente
anche alla luce delle modifiche risultanti dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001. In proposito, osserva la ricorrente che la sentenza
della Corte n. 376 del 2002 aveva ritenuto di dover giudicare su
leggi statali impugnate dalle Regioni solo alla luce del parametro
esistente al momento della impugnazione, argomentando che quando si
tratta di norma statale attributiva di un potere amministrativo, la
Regione, a seguito della legge n. 3 del 2001, puo' sempre reagire
contro i nuovi atti di esercizio di quel potere e, che, quando la
norma anteriore e' espressione di una competenza ora attribuita ad
altro ente, la norma rimane efficace in virtu' del principio di
continuita', ma puo' essere rimossa dal soggetto cui e' stata
trasferita la competenza. Il caso di specie non sarebbe invece
assimilabile ad alcuna delle due ipotesi. Del resto, militerebbero in
favore della pronuncia della Corte in base al nuovo parametro anche
le seguenti circostanze: a) la Regione era e rimane titolare del
diritto di impugnare in via principale una legge statale lesiva delle
proprie attribuzioni; b) la disposizione e' stata impugnata nei
termini previsti, mentre un ulteriore ricorso, sulla base del nuovo
testo dell'art. 127 della Costituzione era precluso dall'avvenuto
decorso del tempo; c) il parametro invocato rimane sostanzialmente
identico (attribuzione costituzionale di competenza in materia
urbanistica); d) sussiste la possibilita' del contraddittorio con lo
Stato.
La Regione rileva che, secondo il nuovo testo dell'art. 117 della
Costituzione, la potesta' legislativa regionale e' soggetta
unicamente al rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Conseguentemente, il limite dell'interesse nazionale, come quello
delle grandi riforme economico-sociali, non potrebbe piu' essere
considerato titolo giustificativo di interventi statali nelle materie
regionali.
Quanto all'art. 2 della legge n. 365 del 2000, la ricorrente, nel
confermare il proprio sospetto di vulnus recato dalla norma impugnata
all'autonomia regionale con riferimento alla sua competenza primaria
in materia di agricoltura e foreste, comprensiva anche della difesa
idrogeologica, ed in materia di ordinamento degli enti locali,
esclude la configurabilita' di una esigenza di regolamentazione
uniforme in ordine all'autorita' competente ad autorizzare il taglio
dei boschi ed al relativo procedimento. In subordine, viene richiesto
che la illegittimita' sia dichiarata con riferimento al nuovo
parametro, e cio' sulla base delle argomentazioni gia' riferite.
Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella
quale, dopo aver sottolineato che il nuovo assetto costituzionale
scaturente dalla legge n. 3 del 2001 mantiene saldo il ruolo delle
regioni nella politica del governo e in modo particolare nel settore
urbanistico della pianificazione e programmazione degli interventi, e
la sua non estraneita' alla materia dell'ambiente, e dopo aver
ricordato che, nel nuovo quadro costituzionale, deve escludersi la
legittimita' di meccanismi consistenti nella individuazione in via
interpretativa di ulteriori poteri statali che non siano strettamente
riconducibili alle competenze riservate allo Stato dall'art. 117,
secondo comma, della Costituzione, ha fatto presente, quanto alla
censura riferita all'art. 2 della legge n. 365 del 2000, che detta
norma e' stata abrogata dall'art. 2-sexies del decreto-legge n. 392
del 2000, la cui influenza nel giudizio viene rimessa alla
valutazione della Corte.
Per quanto riguarda l'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del
2000, la Regione ricorrente censura in particolare l'effetto, da
detta norma introdotto, di automatica variante degli strumenti
urbanistici, effetto attribuito alla determinazione assunta in sede
di comitato istituzionale a seguito di esame nella conferenza
programmatica, e sottolinea che la automatica operativita' delle
prescrizioni del piano di bacino e della loro prevalenza sulla
strumentazione urbanistica non comporta obbligo di indennizzo, non
avendo natura espropriativa.
Altra memoria e' stata depositata dalla Regione Liguria, che ha
ribadito le proprie conclusioni, rilevando, in via generale, la
impossibilita' di alterare in modo stabile il quadro delle competenze
regionali in nome dell'emergenza o della necessita' di superare
ipotetiche inadempienze delle Regioni. In particolare, quanto alla
censura rivolta all'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del 2000, la
ricorrente ha posto in evidenza che la materia della disciplina del
territorio, anche a fini di tutela idrogeologica, gia'
indubitabilmente attribuita alla competenza regionale dall'art. 117
della Costituzione nella sua formulazione originaria, risulta con
ancora maggiore certezza demandata alle Regioni con la entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, che fa riferimento,
tra le materie assegnate alla competenza legislativa concorrente
delle Regioni, alla "gestione del territorio". In tali materie, alla
legge dello Stato spetta solo la fissazione di principi generali e la
disciplina delle modalita' di esercizio delle competenze rimaste ad
organi statali, mentre l'art. 1-bis del citato decreto-legge n. 279
del 2000 avrebbe preteso di disciplinare una fase fondamentale della
procedura di pianificazione idrogeologica, quale quella propedeutica
all'adozione dei piani stralcio. Ed anche sotto il profilo della
previsione di una automatica variazione degli strumenti di
pianificazione territoriale per effetto dell'adozione di un piano di
stralcio, vi sarebbe lesione delle competenze regionali,
attribuendosi il potere modificativo ad un'autorita' amministrativa
diversa dalla Regione ed obliterando il ruolo del comune in materia
urbanistica. Infine, il procedimento delineato dall'art. 1-bis non
sarebbe coerente con la regola dell'imparzialita' e del buon
andamento, prevedendosi che i piani stralcio siano adottati sulla
base degli atti e pareri disponibili alla data di entrata in vigore
della legge, sopprimendo passaggi procedimentali istruttori e
consultivi contemplati dalla disciplina ordinaria, attribuendosi alla
delibera di adozione dei piani la idoneita' a modificare i vigenti
strumenti urbanistici, pur trattandosi di atto a valenza solo
provvisoria ed assunto al termine di un procedimento in cui manca la
garanzia di una completa acquisizione di tutti gli interessi
coinvolti.
Infine, quanto alla censura nei confronti dell'art. 2 della legge
n. 365 del 2000, la ricorrente, nel rimettersi alla valutazione della
Corte in ordine agli effetti sul giudizio in corso della abrogazione
di tale norma, idonea a suo avviso a determinare la cessazione della
materia del contendere, ribadisce comunque il dubbio di
illegittimita' costituzionale della norma stessa.
Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria
insistendo per l'accoglimento del ricorso. Essa ha in particolare
osservato, quanto all'art. 1-bis del decreto-legge n. 279 del 2000,
che la sostituzione del parere regionale con quello della conferenza
determina uno svuotamento del ruolo specifico che deve spettare alle
Regioni in materia di difesa del suolo. Per quanto riguarda l'art. 2
della legge n. 365 del 2000, la sua intervenuta abrogazione non vale
ad escludere l'interesse della Regione Emilia-Romagna
all'accoglimento del ricorso, in quanto, come si osserva nella
memoria, la lesione della sfera di competenza regionale si produce
con la semplice esistenza della legge invasiva, a prescindere dalle
conseguenze concrete da essa prodotte. Nel merito, la ricorrente
osserva che non sarebbe giustificabile una violazione delle
competenze regionali sulla base di una presunta maggiore idoneita'
del sindaco ad autorizzare il taglio dei boschi. Infine, con riguardo
alle censure mosse agli artt. 6-bis e 6-ter del decreto-legge n. 279
del 2000, la ricorrente rileva che non ci sarebbe ragione di limitare
agli enti gia' colpiti da una certa emergenza una procedura per
coprire i posti vacanti.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti pongono una serie di questioni di
legittimita' costituzionale in via principale riguardanti:
A) l'art. 1-bis commi 2, 3, 4, 5, del decreto-legge
12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi urgenti per le aree a rischio
idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile,
nonche' a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle
calamita' idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000), convertito,
con modificazioni, nella legge 11 dicembre 2000, n. 365, nella parte
in cui prevede che:
l'adozione dei piani di stralcio deve essere effettuata,
sulla base degli atti e dei pareri disponibili, entro e non oltre il
termine perentorio del 30 aprile 2001 (comma 2);
le regioni convocano una conferenza programmatica alla
quale partecipano, oltre alla regione e ad un rappresentante
dell'autorita' di bacino, le province e i comuni interessati (comma
3); conferenza che esprime un parere, il quale tiene luogo di quello
di cui all'art. 18, comma 9, della legge 18 maggio 1989, n. 183
(Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del
suolo) sul progetto di piano, di cui deve tenere conto l'autorita' di
bacino in sede di adozione del piano stesso (comma 4);
"le determinazioni assunte in sede di comitato
istituzionale, a seguito di esame della conferenza programmatica,
costituiscono variante agli strumenti urbanistici" (comma 5).
Dette questioni sono state sollevate dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 9, 117, 118, 3 e 97
della Costituzione, nonche' al principio di leale collaborazione;
dalla Regione Piemonte, in riferimento agli artt. 5, 9, 117 e 118, 3,
97 della Costituzione; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione.
A1) l'art. 1-bis comma 5, dello stesso decreto-legge n. 279
del 2000, nella parte in cui prevede che le determinazioni assunte
all'esito della conferenza programmatica costituiscono variante agli
strumenti urbanistici. Tale questione e' stata sollevata dalla
Regione Lombardia in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione; dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento
all'art. 4, numero 12, dello statuto regionale, approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia);
B) gli artt. 6-bis e 6-ter del decreto-legge n. 279 del 2000,
introdotti dalla legge di conversione n. 365 del 2000, nella parte in
cui consentono soltanto all'autorita' di bacino di rilievo nazionale,
nonche' alle regioni e agli enti locali colpiti dalla crisi sismica
del 27 settembre 1997, di trasformare i rapporti di lavoro a tempo
determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato: questione
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna;
B1) lo stesso art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000,
nella parte in cui autorizza le autorita' di bacino di rilievo
nazionale, e non anche la regione, a trasformare i rapporti di lavoro
a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato:
questione sollevata, in riferimento agli artt. 3, 35, 97, 117 della
Costituzione, nonche' al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Veneto;
C) l'art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365 (Conversione
in legge del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante
"Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato
e in materia di protezione civile, nonche' a favore delle zone della
Regione Calabria danneggiate dalle calamita' idrogeologiche
di settembre ed ottobre 2000") - in relazione al quale alcune delle
ricorrenti espressamente riferiscono le censure ai commi 1 e 2 -,
nella parte in cui prevede che, nelle regioni danneggiate da
calamita' naturali, il taglio dei boschi, in zone con vincolo
idrogeologico, debba essere autorizzato dal sindaco, previo parere
della competente commissione del comune, dell'autorita' di bacino,
del corpo forestale dello Stato competente per territorio, della
sovrintendenza competente in materia di beni ambientali, nonche'
della regione. Detta questione e' stata sollevata dalla Regione
Toscana in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, 118, comma primo, e
128 della Costituzione; dalla Regione Veneto, in riferimento agli
artt. 3, 5, 97, 117, 118 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli
artt. 5, 117 e 118, nonche' 3, 44, ultimo comma, e 97 della
Costituzione; dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento
all'art. 4, numeri 1, 1-bis 2 e all'art. 8 dello statuto regionale
(legge costituzionale 31 gennaio 1963, recante "Statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia"), nonche' all'art. 97 della Costituzione;
dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 117
e 118 della Costituzione; dalla Regione Piemonte, in riferimento agli
artt. 3, 44, 97, 117 e 118 della Costituzione; dalla Regione Liguria,
in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118, 128 della Costituzione.
2. - I ricorsi riguardano questioni in parte identiche, in parte
relative a disposizioni connesse, e possono, quindi, essere riuniti e
decisi con unica sentenza.
3. - Preliminarmente, deve essere precisato che, trattandosi di
ricorsi proposti anteriormente alla entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante "Modifiche al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione", con i quali vengono dedotti,
nei confronti di atti legislativi, vizi attinenti alla ripartizione
delle competenze tra Stato e Regioni, il giudizio va compiuto alla
stregua dei relativi parametri costituzionali vigenti alla data di
approvazione degli stessi atti legislativi e, quindi, nella
formulazione anteriore alla riforma di cui alla citata legge
costituzionale (v. sentenze n. 422 e n. 376 del 2002).
4. - La questione di legittimita' costituzionale relativa
all'art. 1-bis commi 2, 3 e 4, del decreto-legge 12 ottobre 2000,
n. 279, e' priva di fondamento.
Innanzitutto, per questa parte (rispondente ad esigenze unitarie
ed interessi che superano l'ambito regionale), la norma denunciata ha
carattere eccezionale ed acceleratorio (data l'urgenza determinata
dai rischi delle calamita' naturali interessanti piu' regioni, che,
pertanto, esige un indirizzo unitario: per riferimenti v. sentenza
n. 10 del 1986), nonche' temporaneo e provvisorio (v. sentenza n. 201
del 1987), contenendo disposizioni relative ad una procedura di
adozione di progetti di piani stralcio da completarsi entro un
termine perentorio.
L'urgenza giustifica l'imposizione di un termine per l'adozione
della relativa pianificazione e, allo stesso modo, consente di
disporre che la procedura prosegua sulla base degli atti e dei pareri
disponibili entro sei mesi dalla data del relativo progetto di piano,
ovvero entro un termine perentorio e congruo per i progetti di piano
gia' adottati.
Viene cosi' scelto un metodo acceleratorio - non isolato nel
sistema legislativo relativo al settore amministrativo - che
consente, in presenza di specifica norma, di fare a meno di taluni
pareri previsti, quando vi sia ritardo nel rendere il parere o
nell'acquisire determinati atti: ovviamente vi deve essere stata una
tempestiva richiesta in tal senso, non seguita dalla relativa
acquisizione.
Nello stesso tempo il parere, che deve emettere la Regione
(titolare di specifici interessi nella materia), ancorche' in sede di
conferenza programmatica (organismo con finalita' di accelerare la
partecipazione dei diversi enti interessati ad acquisire, considerata
l'urgenza, i diversi punti di vista in tempi brevi), non e' cambiato
nella natura, nel valore e negli effetti ai fini delle determinazioni
finali del comitato istituzionale delle Autorita' di bacino (bacini
idrografici di rilievo nazionale).
Il parere regionale conserva la sua individualita' ed il suo
peso, poiche', quando non sia conforme, non rimane assorbito nel
parere espresso dalla conferenza programmatica. Quest'ultima,
infatti, non e' organo collegiale che esprima la volonta'
a maggioranza, e non emette una determinazione necessariamente
unitaria, che si sovrapponga alle determinazioni proprie della
Regione.
5. - L'art. 1-bis comma 5, dello stesso decreto-legge, che
attribuisce alle determinazioni assunte in sede di Comitato
istituzionale delle Autorita' di bacino (bacini idrografici di
rilievo nazionale) il valore di "variante agli strumenti urbanistici"
viene, invece, a porsi in netto contrasto con le competenze regionali
in materia di pianificazione urbanistica. Ne' puo' rinvenirsi una
qualsiasi giustificazione sul piano costituzionale per dare alle
amplissime determinazioni di pianificazione del predetto Comitato
istituzionale, relative all'assetto idrogeologico, alla
conservazione, difesa e valorizzazione del suolo e utilizzazione
delle acque, una incidenza diretta ed automatica di modifica degli
strumenti di pianificazione urbanistica, tanto piu' con carattere
permanente.
D'altro canto, gia' esiste, a livello legislativo, la
possibilita' di introdurre divieti, o disposizioni con carattere
immediatamente vincolante per amministrazioni, enti pubblici, nonche'
per soggetti privati, purche' si tratti di prescrizioni espressamente
dichiarate tali in sede di pianificazione (v. art. 17, commi da 1 a
5, della legge 18 maggio 1989, n. 183).
Allo stesso modo, il legislatore aveva previsto la possibilita'
di introdurre misure di salvaguardia o inibitorie e cautelative
(art. 17, commi 6-bis e 6-ter della citata legge n. 183 del 1989), ed
un obbligo generale per le autorita' competenti di adeguare i piani
territoriali e i programmi regionali nei vari settori. Inoltre, gia'
sussisteva un obbligo specifico delle regioni di emanare le
necessarie disposizioni per l'attuazione del piano di bacino nel
settore urbanistico entro un termine assai contenuto, decorso il
quale scattava il dovere degli enti territorialmente interessati di
rispettare le prescrizioni nel settore urbanistico, con poteri
sostitutivi regionali (art. 17, commi 4 e 6, della legge n. 183 del
1989).
Pertanto, la previsione di indiscriminata efficacia di variante
agli strumenti urbanistici per tutte le determinazioni assunte, in
relazione al piano stralcio per l'assetto idrogeologico, in sede di
comitato istituzionale dell'Autorita' di bacino, ancorche' a seguito
di esame della conferenza programmatica con partecipazione regionale
e dei comuni interessati (semplice parere), rappresenta una
violazione della sfera di autonomia regionale (per riferimenti, v.
sentenza n. 206 del 2001) in materia di pianificazione urbanistica.
Di conseguenza, deve essere dichiarata la illegittimita'
costituzionale dell'art. 1-bis comma 5, del decreto-legge 12 ottobre
2000, n. 279, aggiunto dalla legge di conversione 11 dicembre 2000,
n. 365.
6. - Per quanto riguarda la questione relativa agli artt. 6-bis e
6-ter del citato decreto-legge n. 279 del 2000 (aggiunti dalla legge
di conversione n. 365 del 2000), proposta sotto il profilo della
mancata concessione alle regioni del potere di trasformare a tempo
indeterminato i rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai
sensi delle disposizioni per prevenire rischi idrogeologici, deve
essere dichiarata la cessazione della materia del contendere. E',
infatti, sopravvenuto l'art. 5-bis del decreto-legge 7 settembre
2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento
operativo delle strutture preposte alle attivita' di protezione
civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della
difesa civile), aggiunto dalla legge di conversione 9 novembre 2001
n. 401, che ha esteso indiscriminatamente anche alle regioni il
potere di trasformazione a tempo indeterminato dei predetti rapporti
di lavoro.
7. - In relazione alla questione relativa all'art. 2 della legge
11 dicembre 2000, n. 365, nella parte in cui e' attribuito al
sindaco, nelle regioni danneggiate da calamita' naturali, il potere
di autorizzare il taglio dei boschi, in zone con vincolo
idrogeologico, va rilevato che, come eccepito da alcune Regioni
ricorrenti, e' sopravvenuto l'art. 2-sexies del decreto-legge
27 dicembre 2000, n. 392 (Disposizioni urgenti in materia di enti
locali), aggiunto, in sede di conversione, dalla legge 28 febbraio
2001, n. 26. Detto art. 2-sexies ha disposto l'abrogazione della
norma impugnata, senza, tuttavia, prevedere alcun effetto retroattivo
rispetto alle situazioni pregresse alla data di entrata in vigore
della stessa disposizione impugnata.
D'altro canto - anche in sede di discussione dei ricorsi - non e'
emerso alcun elemento che potesse fare escludere, per tutte le
Regioni che hanno proposto il ricorso, che la norma denunciata, nel
periodo della vigenza (dalla entrata in vigore della legge
11 dicembre 2000, n. 365, nella Gazzetta Ufficiale 11 dicembre 2000,
n. 288, a quella della legge 28 febbraio 2001, n. 26, nella Gazzetta
Ufficiale 1 marzo 2001, n. 50) abbia avuto attuazione con rilascio di
autorizzazioni. Pertanto deve escludersi la possibilita' di una
definizione del giudizio costituzionale attraverso una dichiarazione
di cessazione della materia del contendere, o di sopravvenuto difetto
di interesse.
La norma denunciata, per quanto attiene al semplice inoltro della
richiesta al sindaco (art. 2, comma 1, della legge n. 365 del 2000),
non comporta alcuna incidenza sul riparto delle competenze tra Stato
e Regioni relativamente all'organo che deve rilasciare il nulla osta.
Con riguardo al comma 2 dello stesso art. 2, la questione e'
invece fondata, per un duplice ordine di considerazioni. La materia
del taglio dei boschi rientrava espressamente nella competenza
regionale dell'agricoltura e foreste (art. 117 della Costituzione nel
testo anteriore alla riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione); l'attribuzione ai comuni di funzioni diverse da quelle
esclusivamente locali nella materia non poteva essere disposta con
legge statale, occorrendo un intervento legislativo della Regione.
Deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 2, della legge 11 dicembre 2000, n. 365, che
attribuiva al sindaco del comune, nelle regioni danneggiate da
calamita' naturali, il potere di autorizzare il taglio dei boschi, in
zone con vincolo idrogeologico.