IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale iscritto nel registro
delle notizie di reato in data 3 aprile 2000 ed esaminata la
richiesta del pubblico ministero in data 11 ottobre 2001 con la quale
si chiede l'emissione di decreto di condanna nei confronti di
Lombardelli Paolo nato il 25 maggio 1934 a Sorano, residente in
Orbetello, frazione Albinia loc. Barncazzi, via Toscana n. 1;
Lombardelli Fabio nato il 2 luglio 1965 a Orbetello, residente in
Orbetello, frazione Albinia loc. Barncazzi, via Toscana n. 1;
Lombardelli Massimiliano nato il 17 aprile 1968 a Orbetello,
residente in Orbetello, frazione Albinia, loc. Barncazzi, via Toscana
n. 1; imputati del reato p. e p. dall'art. 110 codice penale e
1-sexies legge n. 431/1985, come modificato dall'art. 163, decreto
legislativo n. 490/1999, perche', in concorso tra loro, in qualita'
di committenti, in assenza del N.O. paesistico, alteravano le
bellezze paesistiche dei luoghi soggetti a speciale protezione
dell'autorita', mediante la realizzazione di una tettoia con
travatura in legno, per una superficie complessiva di mq 66 in
Orbetello, il 14 marzo 2000.
In seguito a sopralluogo nella proprieta' Lombardelli la Polizia
municipale di Orbetello constatava la realizzazione di una tettoia
con funzione di copertura di due posti auto, a servizio della vicina
abitazione. Dagli accertamenti condotti presso l'ufficio tecnico
comunale e' emerso che il Lombardelli non si era munito di nessun
titolo autorizzativo, nonostante il fatto che l'area sulla quale
l'opera e' stata eseguita e' vincolata ai sensi della legge
n. 1497/1939 con decreto ministeriale 14 aprile 1989.
Di conseguenza il pubblico ministero ha chiesto l'emissione di
decreto penale di condanna, ritenendo l'integrazione della
contravvenzione ex art. 163 decreto legislativo n. 490/1999.
L'esegesi della disposizione contestata sembrerebbe non
consentire l'accoglimento della richiesta, atteso che i beni
sottoposti a protezione paesistica dai decreti ministeriali ex lege
n. 1497/1939 non sono compresi tra quelli in relazione ai quali
l'art. 151 del decreto citato - con norma sanzionata dall'art. 163
stesso decreto - richiede l'autorizzazione paesistica.
Dubita, pero', questo giudice della legittimita' costituzionale
del combinato disposto degli articoli 163 e 151, decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490 nella parte in cui non prevedono l'obbligo
per i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di beni
ambientali inclusi negli elenchi approvati con decreti ministeriali
adottati ai sensi dell'art. 4, della legge 29 giugno 1939, n. 1497 di
sottoporre alla regione i progetti delle opere di qualunque genere
che intendano eseguire, al fine di ottenere la preventiva
autorizzazione, in relazione all'art. 76 della Costituzione.
Ritenuto
Quanto alla fondatezza della questione:
La tutela del paesaggio e' stata recentemente disciplinata dal
decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo Unico sui beni
culturali ed ambientali, in seguito indicato come T.U.B.C.A.),. con
il quale si e' proceduto ad un intervento di riunione e coordinamento
di tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni
culturali e ambientali.
L'art. 163 del decreto, per quanto qui interessa, ha sostituito
la norma dell'art. 1-sexies, legge 8 agosto 1985 n. 431 inserendo una
disposizione sanzionatoria che, se da un lato si pone in termini di
continuita' con la legge "Galasso", dall'altro specifica il precetto
in termini piu' puntuali, che, tuttavia, creano un vuoto di tutela
rispetto all'ambito delineato dalla normativa preesistente.
La S.C. di cassazione ha precisato che "tra le due disposizioni
sussiste continuita' normativa,sia per l'oggetto della tutela sia per
il regime sanzionatorio, rimasto immutato stante il riferimento alle
pene previste dall'art. 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47"
(Cassazione, sezione terza, sentenza n. 10863 del 23 ottobre 2000,
Raguccia e n. 8359 del 28 febbraio 2001) ed ha visto nell'art. 151
del T.U.B.C.A. "una testuale conferma normativa" dell'interpretazione
giurisprudenziale con la quale il regime sanzionatorio
dell'art. 1-sexies era stato esteso ai beni tutelati ai sensi
dell'art. 1497/39 (Cassazione, sezione terza n. 34385 del
21 settembre 2001).
Invero, la giurisprudenza di legittimita(1) ha sempre
interpretato l'art. 1-sexies della legge n. 431/1985 [che recitava:
"ferme restando le sanzioni di cui alla legge 29 giugno 1939,
n. 1497, per le violazioni delle disposizioni di cui al presente
decreto si applicano altresi' quelle previste dall'art. 20 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47"] nel senso che integra il reato "anche
la violazione del vincolo paesaggistico imposto con provvedimento
amministrativo a norma della legge 29 giugno 1939, n. 1497: cio' in
quanto la suddetta norma si riferisce alle violazioni delle
disposizioni di cui agli articoli precedenti, tra i quali l'art. 1
recepisce e fa proprio il regime del vincolo paesaggistico di cui
alla citata legge e gli articoli ter e quinquies prevedono regime
unitario sia per i beni sottoposti a vincolo derivante dalla legge
sia per quelli il cui vincolo sia disposto con provvedimento
amministrativo; a cio' aggiungasi la considerazione che
l'art. 1-sexies, precisando che restano ferme le sanzioni
amministrative di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, rende
evidente la propria applicabilita' alle violazioni dei vincoli
imposti con provvedimenti amministrativi poiche' solo con riferimento
alle medesime possono trovare applicazione tali sanzioni".
E' pertanto evidente che l'estensione della tutela penale ai
vincoli imposti anteriormente alla data di entrata in vigore della
"Galasso" e' stata possibile proprio in ragione della formulazione
letterale della norma e dal suo inserimento in un dato corpus
normativo, attraverso il rinvio alle disposizioni del quale era
possibile delimitare l'ambito dei fatti penalmente rilevanti.
Il novellato testo della disposizione sanzionatoria [art. 163
T.U.B.C.A. "Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in
difformita' di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni
ambientali e' punito con le pene previste dall'articolo 20 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47"], anche se maggiormente rispondente al
principio di tassativita', per effetto della riformulazione e della
frammentazione, in un piu' ampio testo di legge, delle norme cui il
reato gia' previsto dall'art. 1-sexies legge n. 431/1985 faceva
rinvio, non consente piu' tale operazione ermeneutica.
(1) (cfr. Cassazione, sezione terza, sentenze n. 4136 del
31 marzo 1999; n. 3957 del 5 aprile 1994; n. 5343 del 7 maggio 1994;
n. 5627 del 12 maggio 1994; n. 11352 del 4 ottobre 1999; n. 5865 del
23 maggio 1994).
La descrizione della condotta illecita ruota oggi su due concetti
normativi: quello di autorizzazione e quello (strettamente correlato)
di bene ambientale.
Ne consegue che il cardine del sistema della tutela penale e'
costituito dall'art. 151 del T.U.B.C.A., che contiene gli elementi
necessari a esplicitare le due nozioni. L'articolo 151 stabilisce che
"i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di beni
ambientali inclusi negli elenchi pubblicati a norma dell'articolo 140
o dell'articolo 144 o nelle categorie elencate all'articolo 146 (...)
hanno l'obbligo di sottoporre alla regione i progetti delle opere di
qualunque genere che intendano eseguire, al fine di ottenere la
preventiva autorizzazione".
Dall'integrazione di questa disposizione con quella dell'art. 163
risulta che per determinare quando sia necessaria l'autorizzazione,
e, di conseguenza, quando - mancando l'autorizzazione - sussista il
reato, occorre fare riferimento agli elenchi pubblicati a norma
dell'articolo 140 o dell'articolo 144 o alle categorie elencate
all'articolo 146, onde verificare se il bene sia o meno da
qualificare come ambientale e, quindi, scatti per il proprietario,
che intenda eseguire interventi su tale bene l'obbligo di sottoporre
i progetti delle opere all'esame dell'autorita' preposta alla
gestione del vincolo.
Attraverso il rinvio (diretto) all'art. 151 e (indiretto) agli
artt. 140, 144 e 146, pertanto, il precetto dell'art. 163 si
specifica nel senso di assoggettare a sanzione chiunque esegue senza
autorizzazione lavori su uno dei beni compresi negli elenchi ex
artt. 140 e 144 o nelle categorie ex art. 146.
Il risultato conseguito a tale tecnica normativa di tipizzazione
delle condotte e' la sottrazione dall'ambito della tutela penale dei
beni sottoposti a protezione, in base alla normativa della legge
n. 1497/1939, con i decreti ministeriali. Infatti, l'articolo 140
prevede che le regioni compilino su base provinciale due distinti
elenchi dei beni indicati alle lettere a) e b) e delle localita'
indicate alle lettere c) e d) dell'articolo 139(2) ; l'art. 144
attribuisce al Ministro competente il potere di integrare gli elenchi
dei beni e delle localita' indicati all'articolo 139; l'art. 146,
invece, trasfonde nel testo unico le categorie di beni individuate
dall'art. 1 del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431 (che ha aggiunto i
commi 5, 6 e 7 all'art. 82 al decreto del Presidente della Repubblica
24 luglio 1977, n. 616): in nessuna di queste disposizioni (che
contengono l'elencazione dei casi in cui l'autorizzazione e'
necessaria), ne' in altra del testo unico, si fa alcun riferimento ai
decreti ministeriali adottati in base alla legge n. 1497/1939(3).
Per le opere da eseguire sui beni contemplati in detti decreti,
pertanto, non sembra essere piu' necessario alcun assenso da parte
della regione, con la conseguenza che la mancata autorizzazione dei
lavori e' un fatto penalmente irrilevante.
Invero, nel sistema originario della legge n. 1497/1939 la
sottoposizione di un bene a protezione era realizzata mediante
l'inserimento dello stesso in elenchi, compilati "provincia per
provincia" da una "Commissione" che agiva in sede locale, ed
approvati con decreto del Ministro dei beni culturali ed ambientali.
L'art. 141 ha sostituito (in tal modo coordinando la normativa de
qua con l'art. 82, comma 2, decreto del Presidente della Repubblica
n. 616/1977 cit.) le competenze ministeriali in materia con quelle
della regione, che provvede all'approvazione degli elenchi.
L'effetto che ne e' scaturito e' stato di sostanziale
depenalizzazione delle condotte aggressive dei beni individuati dai
decreti ministeriali ex art. 4 legge n. 1497/1939. Poiche', come
osservato, nelle norme che valgono a definire il precetto
(articoli 151, 140, 144 e 146 cit.) non si fa menzione dei decreti
ministeriali, i beni in essi individuati non si possono piu' ritenere
presidiati dalla tutela penale, salvo due casi: che sia intervenuto
un provvedimento della regione che classifichi quei medesimi beni
come ambientali; che detti beni appartengano anche ad una delle
categorie ex art. 146.
Cio' in violazione della legge delega, che aveva ad oggetto il
solo riordino della normativa e non attribuiva al Governo alcuna
facolta' di eliminazione degli illeciti.
(2). Si tratta dei beni gia' individuati dall'art. 1 della legge
n. 1497/1939: le cose immobili che hanno cospicui caratteri di
bellezza naturale o di singolarita' geologica; le ville, i giardini e
i parchi, non tutelati a norma delle disposizioni del Titolo 1, che
si distinguono per la loro non comune bellezza; i complessi di cose
immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore
estetico e tradizionale; le bellezze panoramiche considerate come
quadri e cosi' pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili
al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.
(3). Unico accenno ai decreti ministeriali, peraltro inconferente
rispetto alla materia, e' contenuto nell'art. 145: "Gli elenchi dei
beni e delle localita' indicati all'articolo 139 approvati dal
Ministero prima dell'entrata in vigore del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, nonche' le integrazioni
previste dall'articolo 144, non possono essere revocati o modificati
se non previo parere del competente comitato di settore del Consiglio
nazionale per i beni culturali e ambientali che si pronuncia nel
termine di quarantacinque giorni dalla data della richiesta".
La legge 8 ottobre 1997, n. 352 recante "Disposizioni sui beni
culturali" pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 17 ottobre
1997 - Supplemento ordinario n. 212, all'art. 1 prevede che: "1. Il
Governo della Repubblica e' delegato ad emanare, entro un anno dalla
data di entrata in vigore della presente legge, un decreto
legislativo recante un testo unico nel quale siano riunite e
coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di
beni culturali e ambientali. Con l'entrata in vigore del testo unico
sono abrogate tutte le previgenti disposizioni in materia che il
Governo indica in allegato al medesimo testo unico. 2. Nella
predisposizione del testo unico di cui al comma 1, il Governo si
attiene ai seguenti principi e criteri direttivi: a) possono essere
inserite nel testo unico le disposizioni legislative vigenti alla
data di entrata in vigore della presente legge, nonche' quelle che
entreranno in vigore nei sei mesi successivi; b) alle disposizioni
devono essere apportate esclusivamente le modificazioni necessarie
per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonche' per
assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti".
Questo giudice dubita, di conseguenza, della legittimita'
costituzionale del combinato disposto degli artt. 163 e 151 - nella
parte in cui richiedono la preventiva autorizzazione paesistica solo
per i beni elencati negli artt. 140, 144 e 146 - poiche', operando
una depenalizzazione delle condotte sopra descritte, violano i
criteri e principi direttivi della delega sulla cui base e' stato
emanato il T.U.B.C.A.
In primo luogo occorre porre in evidenza che la legge 8 ottobre
1997, n. 352 contiene una vera e propria delega legislativa, in
quanto ha attribuito al Governo il potere di modificare le norme in
vista del loro coordinamento. Ne consegue che il testo licenziato non
ha natura amministrativa, ma legislativa, e la sua legittimita' puo'
essere valutata alla luce dell'art. 76 Cost.(4).
Secondo la giurisprudenza di codesta Corte "il giudizio di
conformita' della norma delegata alla norma delegante, condotto alla
stregua dell'art. 76 Cost., si esplica attraverso il confronto tra
gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alle
norme che determinano l'oggetto, i principi e i criteri direttivi
indicati dalla delega, tenendo conto del complessivo contesto di
norme in cui si collocano e individuando le ragioni e le finalita'
poste a fondamento della legge di delegazione; l'altro, relativo alle
norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel
significato compatibile con i principi e criteri direttivi della
delega"(5).
Procedendo in questa valutazione salta agli occhi il fatto che
non era stato attribuito alcun potere di innovare l'apparato
sanzionatorio esistente(6). Infatti, la delega legislativa consentiva
solo la modificazione delle disposizioni vigenti che si fosse resa
necessaria per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonche'
per assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti. Che
non fosse attribuito alcun potere in ambito penale si evidenzia anche
attraverso il raffronto con altre leggi delega che, invece, tale
potere prevedevano. Un caso paradigmatico (senza andare a scomodare
come termine di paragone le leggi con cui il governo e' stato
delegato alla depenalizzazione degli illeciti minori, evidentemente
non significativo) e' fornito dall'art. 2 della legge n. 146 del
1994. Analogamente al caso in esame, la delega aveva la finalita' di
consentire il coordinamento di una pluralita' di testi legislativi
(direttive comunitarie in materia di rifiuti). La lettera "d"
dell'articolo, pero', dettava specifici criteri in ordine alle norme
sanzionatorie accessorie alla disciplina sostanziale di attuazione
delle diverse direttive; criteri invece mancanti nel caso di specie.
Non pare a questo giudice che l'erosione della tutela penale del
paesaggio, in effetti attuata, risponda all'esigenza di coordinamento
delle disposizioni ovvero ad una semplificazione dei procedimenti.
La depenalizzazione delle condotte sembra piuttosto frutto di una
dimenticanza del legislatore, non emendabile in via interpretativa.
Come detto, l'individuazione delle condotte rilevanti ai sensi
dell'art. 163 e' il risultato di una operazione ermeneutica che
coinvolge, per il tramite dell'art. 151, gli articoli 140, 144 e 146
del testo unico. In nessuna di queste norme, ne' in altra del testo
unico, si fa il benche' minimo riferimento ai beni qualificati come
ambientali da decreti ministeriali emessi ai sensi dell'art. 4, legge
n. 1497/1939. In particolare, tale categoria di provvedimenti non e'
rapportabile al decreto ministeriale di cui all'art. 144, che
presuppone l'esistenza di un elenco regionale e che, dovendo svolgere
una funzione sussidiaria, non puo' essere che cronologicamente
successivo alla pubblicazione degli elenchi della regione. Con la
conseguenza che non possono considerarsi tali i decreti emessi prima
ancora della pubblicazione di detti elenchi o, addirittura, prima del
trasferimento delle funzioni alla regione.
(4). v. C. cost. numeri 54/1957, 24/1961, 32/1962, 57/1964,
145/1971 e 226/1974.
(5). Sentenza n. 425 del 2000 e, negli stessi termini, sentenze
numeri 276, 163 e 126 del 2000; numeri 15 e 7 del 1999.
(6). In questi termini, v. Cassazione sezione terza, n. 08359 del
28 febbraio 2001 (UD.16 gennaio 2001): "In tema di costruzione senza
autorizzazione paesaggistica in zona soggetta a vincolo, la
violazione dell'art. 1-sexies, legge 8 agosto 1985, n. 431 e' punita
con la sanzione prevista dall'art. 20 lettera c), legge 28 febbraio
1985, n. 47, anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 163 d.lgs.
n. 490 del 1999, atteso che tale ultima fonte ha carattere
compilativo e non e' idonea a introdurre una nuova disciplina
sanzionatoria in materia penale, vuoi perche' manca una espressa
delega legislativa (art. 1, legge n. 352 del 1997) vuoi perche' una
diversa interpretazione sarebbe contraria a quella fornita dalla
Corte costituzionale sulla valenza del vincolo paesistico".
Neppure si puo' interpretare l'art. 163 nel senso che
autorizzazione rilevante al fine dell'integrazione del reato sia
quella ex art. 7 legge n. 1497/1939, poiche' l'art. 166 ha
espressamente abrogato tale legge.
L'esclusione delle condotte aggressive di tali beni dalla tutela
penale inoltre sembra incrinare l'intrinseca ragionevolezza della
legge, introducendo un trattamento differenziato di situazioni in
effetti identiche. Identiche, infatti, sono le finalita' di
protezione sottostanti tanto agli elenchi regionali, quanto ai
decreti ministeriali ex legge n. 1497/1939. Invero, le regioni hanno
soltanto preso il posto dello Stato nell'esercizio della tutela
paesistica. Le modalita' con le quali tale tutela si attua, invece,
sono rimaste immutate, cosi' come lo strumento normativo in base al
quale si concretizza: nell'articolato normativo si e' solo sostituito
la parola "Ministero" con "Regione". Non si puo', pertanto,
differenziare l'efficacia dei provvedimenti di tutela in relazione
all'autorita' emanante e, cosi', giustificare il diseguale
trattamento normativo. Ne', di conseguenza, si puo' attribuire un
differente rilievo alle condotte offensive, sanzionando come illecito
penale le violazioni attinenti ai beni ambientali protetti dalle
regioni e non sanzionando quelle relative ai beni gia' tutelati dallo
Stato.
Ritenuto
Quanto alla rilevanza della questione:
La questione e' rilevante nel giudizio a quo, atteso che dalla
soluzione della stessa dipende l'emissione del decreto penale di
condanna richiesto.
L'intervento rilevato, qualora l'art. 163 fosse applicabile alla
fattispecie, sarebbe penalmente rilevante sotto il profilo della
tutela paesistica.
La Corte di cassazione - sulla linea tracciata da codesta
Corte(7) - ha gia' avuto modo di chiarire che "in materia
paesaggistica, anche dopo la entrata in vigore del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, che ha sostituito le previgenti
disposizioni di cui al decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431, le ipotesi di reato ivi
previste mantengono la natura di reati di pericolo, sicche' rimane
esclusa la sanzionabilita' soltanto di interventi non autorizzati di
entita' talmente minima da non potere dare luogo, neppure in
astratto, al pericolo di un pregiudizio ai beni protetti" (v.
Cassazione, sezione terza, sentenza n. 40862 del 16 novembre 2001).
Invero, "l'integrita' ambientale e' un bene unitario, che puo'
risultare compromesso anche da interventi minori e che pertanto va
salvaguardato nella sua interezza" (Corte costituzionale n. 67 del
1992).
Nel caso di specie, la consistenza degli interventi e' tale, per
dimensioni (interessando un'area di ben 66 mq.), da escludere la
possibilita' di qualificazione delle opere in quella "minima entita'"
che esclude la necessita' dell'autorizzazione paesistica.
Non solo. Vi e' anche un preciso indice normativo della rilevanza
paesistica delle opere del tipo posto in essere dall'indagato.
Il risultato dell'intervento edilizio rilevato costituisce una
pertinenza. Sotto il profilo penale, tale opera e' irrilevante per
l'aspetto urbanistico; e' invece rilevante per quello paesistico
ambientale. Cio' risulta in via positiva dall'art. 7 del
decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, convertito con modificazioni
nella legge 25 marzo 1982, n. 94, dove il regime di autorizzazione
gratuita degli interventi di edificazione di pertinenze trova un
limite nel fatto che le opere riguardino beni tutelati ai sensi della
legge 29 giugno 1939, n. 1497. Il che dimostra che, in presenza di un
diverso interesse da comparare (quello paesistico) non si possono
piu' applicare le procedure semplificate ed il silenzio assenso e'
sostituito da un provvedimento espresso, la cui necessita' dipende
dall'esigenza di acquisire la valutazione dell'interesse paesistico
da parte dell'autorita' preposta alla sua cura.
Alla luce delle considerazioni che precedono, quindi, si deve
concludere che non e' possibile superare in via interpretativa la
prospettata illegittimita' costituzionale delle norme esaminate e che
il giudizio non puo' essere definito indipendentemente dalla
soluzione della questione devoluta all'esame di codesta Corte.
(7). V. Corte costituzionale numeri 360/1995; 133/1992; 333/1991;
296/1996; 247/1997.