ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 16 del
decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 196 (Attuazione della
direttiva 97/12/CE che modifica e aggiorna la direttiva 64/432/CEE
relativa ai problemi di polizia sanitaria in materia di scambi
intracomunitari di animali delle specie bovina e suina), promosso con
ordinanza del 29 gennaio 2002 dal Tribunale di Milano, iscritta al
n. 143 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 14, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2002 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di opposizione ad una
ordinanza-ingiunzione avente ad oggetto il pagamento della sanzione
amministrativa pecuniaria prevista dall'articolo 358 del regio
decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle
leggi sanitarie), irrogata a seguito della inosservanza dell'art. 1
della legge 3 aprile 1961, n. 286 (Disciplina delle bevande
analcoliche vendute con denominazioni di fantasia), il quale dispone
che le bevande analcoliche vendute con denominazioni di fantasia, il
cui gusto ed aroma fondamentale deriva dal loro contenuto di essenze
di agrumi, o di paste aromatizzanti di agrumi, non possono essere
colorate se non contengono anche succo di agrumi in misura non
inferiore al 12 per cento, il Tribunale di Milano ha sollevato, in
riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16 del decreto legislativo 22 maggio 1999,
n. 196 (Attuazione della direttiva 97/12/CE che modifica e aggiorna
la direttiva 64/432/CEE relativa ai problemi di polizia sanitaria in
materia di scambi intracomunitari di animali delle specie bovina e
suina), nella parte in cui, aumentando i limiti delle sanzioni
previste dal citato art. 358, estende una sanzione amministrativa
destinata alla violazione di norme comunitarie anche a norme di
natura e portata esclusivamente nazionale.
In attuazione della delega prevista nell'art. 8 della legge
24 aprile 1998, n. 128 [Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dalla appartenenza dell'Italia alle comunita' europee.
(Legge comunitaria 1995-1997)], il quale autorizzava il Governo ad
emanare entro due anni, fatte salve le norme penali vigenti,
"disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le
violazioni di direttive delle comunita' europee attuate in via
regolamentare o amministrativa ai sensi della legge 22 febbraio 1994,
n. 146, della legge 6 febbraio 1996, n. 52, nonche' della presente
legge e per le violazioni di regolamenti comunitari vigenti alla data
di entrata in vigore della presente legge", la disposizione oggetto
di censura ha modificato l'articolo 358 del testo unico delle leggi
sanitarie (TULS) elevando la sanzione amministrativa pecuniaria
originariamente prevista ("fino a lire quattrocentomila") e
portandola "da lire tremilioni e lire diciottomilioni, salvo che il
fatto costituisca reato". Secondo il giudice a quo, in base alla
delega il Governo era autorizzato a sanzionare le violazioni di sole
norme di fonte comunitaria, non anche di norme interne, qual e',
nella specie, l'art. 1 della legge n. 286 del 1961, la cui
inosservanza ha determinato l'applicazione delle sanzioni previste
dal citato art. 358, oggetto di opposizione nel giudizio principale.
L'art. 16 del d.lgs. n. 196 del 1999 avrebbe pertanto finito per
estendere una sanzione destinata alla violazione di norme comunitarie
anche a norme di matrice esclusivamente nazionale, e per tale profilo
sarebbe viziato per eccesso di delega.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata
inammissibile e comunque manifestamente infondata.
Con una successiva memoria, la difesa erariale, chiarito che la
disposizione censurata delegava il Governo a sanzionare le violazioni
di direttive cui dava attuazione e di regolamenti e direttive
precedenti, sostiene che i requisiti posti nell'art. 76 della
Costituzione per l'esercizio della delega legislativa sarebbero stati
rispettati, essendo stati esattamente determinati i principi e
criteri direttivi e definiti l'oggetto e il tempo entro il quale la
delega doveva essere esercitata. Di talche', argomenta l'Avvocatura,
"non essendo menzionato alcun divieto ed essendo una norma posteriore
e di pari grado nel sistema gerarchico delle fonti", la delega ben
poteva essere attuata mediante un decreto legislativo "che prevede la
modifica di una sanzione, per la commissione di uno stesso fatto,
compresa in un articolo di una legge precedente, anche a rilevanza
esclusivamente nazionale, senza oltrepassare il confine della delega
concessa". Sarebbe infatti contraddittorio, secondo la difesa del
Presidente del Consiglio, ritenere che nell'ordinamento nazionale
possano coesistere due norme, una di recepimento di diritto
comunitario e l'altra gia' presente nell'ordinamento, che comminino
sanzioni diverse per uno stesso fatto. Dovrebbe infine considerarsi,
ad ulteriore dimostrazione della infondatezza della questione
sollevata, che l'art. 2, comma 1, lettera c), della legge di delega
n. 128 del 1998 prevedeva, al fine di assicurare l'osservanza delle
disposizioni contenute nei decreti legislativi, la possibilita' di
stabilire sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle
disposizioni dei decreti stessi.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Milano dubita della legittimita'
costituzionale dell'articolo 16 del decreto legislativo 22 maggio
1999, n. 196 (Attuazione della direttiva 97/12/CE che modifica e
aggiorna la direttiva 64/432/CEE relativa ai problemi di polizia
sanitaria in materia di scambi intracomunitari di animali delle
specie bovina e suina), sull'assunto che esso, nell'aumentare i
limiti delle sanzioni previste dall'art. 358 del regio decreto
27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi
sanitarie), non distinguerebbe fra norme di fonte nazionale e norme
di fonte comunitaria, eccedendo con cio' i limiti della delega posta
dall'art. 8 della legge 24 aprile 1998, n. 128 [Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dalla appartenenza dell'Italia
alle comunita' europee. (Legge comunitaria 1995-1997)], il quale
autorizzava il Governo ad emanare disposizioni recanti sanzioni
penali o amministrative per le sole violazioni di fonti comunitarie.
2. - La questione, nei termini in cui e' posta, non e' fondata.
Il remittente muove dalla premessa che dagli articoli 1 e 8 della
legge 24 aprile 1998, n. 128, sarebbe desumibile il conferimento di
una delega al Governo a introdurre e modificare sanzioni pecuniarie
per le violazioni di regolamenti o direttive comunitarie, ma non
anche l'autorizzazione a modificare la legislazione a carattere
esclusivamente nazionale, nella quale sarebbe da includere la legge
3 aprile 1961, n. 286 (Disciplina delle bevande analcoliche vendute
con denominazione di fantasia). L'aver scelto di sanzionare precetti
di derivazione comunitaria attraverso la modifica dell'art. 358 del
testo unico delle leggi sanitarie (TULS), cui ha provveduto l'art. 16
del d.lgs. 22 maggio 1999, n. 196, avrebbe avuto come effetto anche
l'aggravamento delle sanzioni irrogabili per la violazione degli
autonomi precetti della legge nazionale. Di qui la richiesta che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale del predetto articolo 16,
nella parte in cui estende alla violazione di norme di portata
esclusivamente interna una previsione sanzionatoria destinata alle
sole violazioni di norme di matrice comunitaria.
Il Tribunale di Milano sollecita, in altre parole, una sentenza
di accoglimento parziale, in conseguenza della quale il trattamento
sanzionatorio per la violazione dei divieti afferenti alla materia
delle bevande analcoliche, fino ad oggi unitariamente raccolto
nell'art. 358 del TULS, verrebbe scisso in previsioni diverse, a
seconda dell'origine "comunitaria" o meramente nazionale
dell'infrazione.
Una simile soluzione tuttavia contrasta con la ratio che ha
ispirato la legge di delegazione, nella quale e' evidente il
proposito di addivenire ad un sistema sanzionatorio complessivo in
cui le norme comunitarie, secondo la dizione dell'art. 8 della legge
n. 128 del 1998, si integrassero in maniera piena nell'ordinamento
nazionale; proposito che costituiva ulteriore esplicitazione di
un'istanza che, d'altronde, gia' animava il legislatore delegante fin
dalla elaborazione dei criteri e principi direttivi generali ai quali
si sarebbe dovuto attenere il legislatore delegato, cui era posto
dall'art. 2, comma 1, lettera a), il vincolo di "evitare disarmonie
con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla
normativa da attuare". Pertanto, la pretesa avanzata dal remittente
che con una sentenza di questa Corte si giunga ad una
disarticolazione del sistema sanzionatorio in materia di bevande
analcoliche e' priva di fondamento, posto che tale sistema deve
essere, secondo la scelta del legislatore delegante, pienamente
integrato con le disposizioni vigenti nell'ordinamento interno.
3. - La visione unitaria del sistema delle sanzioni interne, alla
quale si e' attenuta la legge di delegazione, risponde del resto a
esigenze di chiarezza e di immediata e precisa conoscibilita' delle
conseguenze che le violazioni delle norme sulla composizione delle
bevande comportano. La soluzione prospettata dal remittente
genererebbe una tale confusione nel settore che gli operatori, le
autorita' amministrative addette alla vigilanza e in definitiva la
stessa autorita' giudiziaria incontrerebbero difficolta' non lievi
nel discernere, tra le sanzioni che afferiscono a una pluralita'
indefinita di precetti, quelle che traggono origine dall'attuazione
di una direttiva o di un regolamento comunitario da altre, le quali
siano il frutto di un'autonoma determinazione del legislatore
nazionale. Senza dire che possono ben darsi ipotesi nelle quali la
normativa interna ha autonomamente intrapreso linee di maggior
garanzia per la salute pubblica e per i consumatori. E' il caso
dell'art. 1 della legge n. 286 del 1961, il quale ha fissato la
percentuale minima di succo che consente l'uso dei coloranti nella
preparazione delle bevande analcoliche con denominazione di fantasia;
disposizione questa certo non coincidente, come rileva lo stesso
remittente, ma quantomeno complementare rispetto a quella, attuativa
della normativa comunitaria, di cui al decreto ministeriale
27 febbraio 1996, n. 209 (Regolamento concernente la disciplina degli
additivi alimentari consentiti nella preparazione e per la
conservazione delle sostanze alimentari in attuazione delle direttive
n. 94/34/CE, n. 94/35/CE, n. 94/36/CE, n. 95/2/CE e n. 95/31/CE).
Questo, infatti, adottato ai sensi della legge 6 febbraio 1996,
n. 52, il cui articolo 31 ha abrogato alcune disposizioni del d.P.R.
19 maggio 1958, n. 719 (Regolamento per la disciplina igienica della
produzione e del commercio delle acque gassate e delle bevande
analcoliche gassate e non gassate confezionate in recipienti chiusi),
ha esteso la disciplina di derivazione comunitaria dei coloranti
anche alle bevande analcoliche, senza pero' curarsi di stabilire per
esse alcun limite minimo di succo di frutta, diversamente dalla
disciplina nazionale che, per gli agrumi, lo ha posto quale
condizione indefettibile per l'impiego di coloranti.